定心丸來了： 農村土地二輪承包到期后再延長三十年

編者按：土地關系是農村最基礎的生產關系，以土地制度為核心的基本經營制度是黨在農村的政策基石。自改革開放以來，國家堅持土地家庭承包經營制度，并保持承包關系長期穩定不變，既為解決全國人民的吃飯問題奠定了制度基礎，也為保持農村長期穩定奠定了制度基礎。2019年11月26日，中央授權新華社發布了《中共中央國務院關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》明確了鞏固和完善家庭承包經營制度的基本方向，明確了保持土地承包關系長期穩定的基本原則，明確了農村土地承包關系在第二輪土地承包到期后再延長三十年。《意見》的發布，意義重大，影響深遠。長期穩定土地承包關系，充分保障農民的土地承包權益，完善農村土地承包經營制度，既有利于增強農民發展生產的信心，又有利于促進農村土地流轉，發展適度規模經營，還有利于保障農村的長治久安。就《意見》出臺的有關情況，國家農業農村部部長韓長賦回答了記者的提問。現摘要刊登，以饗讀者。

記者：農村土地二輪承包馬上到期，廣大農民都很關心延包問題。請問，如何組織實施才能確保土地承包關系長久不變的政策落地？

韓長賦：確實，二輪承包到期后再延長三十年的重大政策宣示以后，各界都非常關注，尤其是農民朋友更加關心。因為土地是農民最大的財富。我們是在農村普遍進行土地承包，現在有15億多畝的農村承包地，涉及近兩億農戶。所以土地如何延包事關農民的切身利益。二輪承包是從1993年開始，到1999年基本完成了。如果按照承包期三十年計算，從2023年開始，二輪承包就開始大批到期，就要開始延包。延包的高峰期集中在2026年到2028年。實際上，我國各地方的情況并不完全相同，所以每個地方的承包起始時間不是完全一樣、整齊劃一的。

關于承包到期后如何延包的問題，《意見》明確規定：一是堅持延包原則，不得將承包地打亂重分，要確保絕大多數農戶原有承包地繼續保持穩定。二是延包的起點以各地第二輪土地承包到期開始計算，承包期還是三十年。

為確保土地承包關系長久不變政策的落地，我們主要做了三方面的工作：一是把證書發到農民手中。從2014年起，我們開始推進承包地的確權登記頒證，經過六年來的集中攻堅，這項工作已經基本完成，目前發證率超過94%。下一步要繼續抓好收尾工作，做到應發盡發，要把現在農戶的承包地明確下來。二是健全配套法律政策。按照新修訂的《農村土地承包法》，抓緊修訂完善《土地經營權流轉管理辦法》等相關配套法律法規和政策措施。三是開展延包試點。我們準備在一部分縣，主要是先到期的縣開展第二輪土地承包到期后的延包試點，并通過試點來摸索經驗，指導基層探索延包的具體辦法。關于延包，在大面積操作實行之前，中央以及有關部門還會出臺指導意見。

記者：這些年，很多農民進城落戶了。請問，這些進城農民的承包地應該如何處置？

韓長賦：隨著城鎮化的加快推進，大量農民進城，全國現在進城務工經商的農民大約是2.88億人，其中舉家進城務工經商的有3000多萬戶。所以有的村里好多房子閑著，存在“空心村”現象。其中，相當一部分農民在城里落戶了，但是多數人過年過節時還會回村里。總的來講，舉家進城落戶的農戶越來越多，這種現象越來越普遍。

進城農戶的承包地如何處置，關系到農民的切身利益，也關系到農村社會穩定。我們在土地問題上，充分尊重農民的意愿和維護農民權益，把選擇權交給農民，由農民選擇。《意見》明確提出，現階段不得以退出土地承包權作為農戶進城落戶的條件。對進城落戶的農民，一方面，可以引導他們在依法自愿有償的原則下，將承包地轉讓或者退還集體，前提是自愿有償。另一方面，也可以保留承包權、流轉經營權或者通過代耕托管等方式發展多種形式的適度規模經營。對長期棄耕拋荒承包地的，《意見》明確規定，發包方可以依法采取措施予以糾正。

記者：《意見》提到，要落實好土地承包關系長久不變就要做好承包土地確權登記頒證的工作。據我了解，中央2014年提出要用五年時間基本完成這項工作。請問，這項工作目前進展如何？

韓長賦：開展農村承包地確權登記頒證工作是黨中央做出的一項重大決策部署。開展這項工作的初衷，就是要穩定土地承包關系，給農民吃“定心丸”，同時把土地承包的情況進一步搞清楚。這項工作，在2014年以前就已開始試點，中央農辦、農業農村部和中央有關部門組織開展試點，從2014年開始全面推開。到2018年年底，這項確權工作已經基本完成。

通過確權登記，我們清楚地了解到我國有15億多畝承包地，有11億塊地塊，很多地方土地單塊面積還是不大。清理了2億多農戶的檔案資料。可以說通過這次確權登記摸清了家底，解決了長期以來農村土地四至不清、面積不準、權屬不明等問題。

記者：二輪承包以來，由于人口的增減和自然災害等一系列原因，一些農戶存在無地或者少地的狀況。請問，《意見》強調土地承包關系保持穩定并長久不變，這些無地和少地的農戶權益該如何保障？

韓長賦：我們對這個問題高度重視，通過各地進行的初步調查和統計，大體上這部分農戶占總農戶的0.94%，不到1%。《意見》對此作出了明確規定：第二輪承包到期后，應堅持延包原則，不得將承包地打亂重分，現有承包地在二輪承包期期滿以后由農戶繼續承包，有自然災害損毀等特殊情形時，可按照大穩定、小調整的原則，按照法定程序可以在個別農戶間做適當調整，但是要依法依規、從嚴掌握。

為保障無地、少地農戶的基本權益，各地也在研究和探索。一方面，有條件的地方可以通過集體預留的機動地，二輪承包的時候允許集體有條件可以留不超過5%的機動地;還有新開墾的耕地，以及原承包戶依法自愿交回的耕地，還有承包農戶消亡了，集體依法收回的耕地，通過這些耕地來解決。另一方面，可以幫助無地、少地的農民通過流轉土地經營權來耕種土地，也可以流轉其他進城務工農民的土地。此外，還要在地外做文章，因為我們不能僅僅依靠無限地分割耕地來解決這些問題。我國的基本國情是人多地少，所以還要從地外做文章，幫助無地、少地的農戶提高就業技能、提供就業服務、廣辟就業門路。我們不僅鼓勵農民工外出進城打工，也鼓勵當地發展鄉村產業，推進農村一二三產業融合，發展倉儲保鮮、冷鏈物流、農產品加工、農村電商等，包括鄉村旅游，擴大農民就業和增收的門路。當然，可能還有確實生活無著落、有實際困難的農民，我們則為他們提供基本的社會保障。

記者：農村土地“三權分置”是一項重大制度創新，有利于促進土地流轉。《意見》強調保持土地承包關系穩定并長久不變。請問，這兩者之間是否有矛盾呢？

韓長賦：這兩者并不矛盾。2016年，中央印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，在農村實行土地集體所有權、農戶承包權和土地經營權“三權分置”。“三權分置”的制度安排，實際上是順應了城市化、工業化和農業現代化的需要。因為農業現代化要使用機械，也需要適度規模經營，所以土地經營權需要流轉起來;還因為土地經營權本身也是生產要素，作為要素，它也應該更有效地配置。

當然，流轉不流轉土地，是承包農戶自己的意愿，任何組織和個人不能強迫承包農戶流轉或者不流轉土地經營權。流轉的期限不能超過第二輪承包剩余期限，土地流轉了，法律規定，必須搞農業，不能從事非農建設。在堅持集體所有權、穩定農戶承包權的基礎上，使農村土地經營權流動起來，激發了農村基本經營制度活力，這實際上也是對農村基本經營制度的完善。

《意見》強調了“兩不變，一穩定”，既可以進一步穩定農戶承包權，使農民放心地流轉土地，也能讓新型經營主體有穩定的預期，能夠放心地流入土地，加大農業投入，發展現代農業。這兩者的關系可以簡單地表述為：穩定是為了更好地放活，放活是為了長久的穩定。只有土地承包關系穩定了，才能確保“三權分置”得以確立，并且穩步實施。如果承包權變來變去，經營權就沒有了基礎。只有實行“三權分置”，放活土地經營權，承包關系才能保持長久穩定，這樣農戶的承包權才能更好地實現，土地才能夠得到充分有效地利用。

（本刊記者摘編）