政府在發展養老服務中的職能定位研究

章建華 唐正鵬

摘 要：人口老齡化是我國社會發展過程中的一個鮮明發展趨勢，也是政府在社會治理中所面臨的一個重要課題。在十九屆四中全會精神提出堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的背景下，政府在養老服務中扮演什么角色、履行什么職責是本次課題研究的重點。課題組分析了天心區養老服務中政府的履職情況，總結了政府在發展養老服務中的“越位”、“錯位”以及“缺位”現象，分析了原因，并在此基礎上從基礎設計、體系建設、政策支持和資金投入四個方面，對政府在養老服務中應承擔的主要職能進行了歸納和整理，以期能為有關政府部門履職盡責提供有益參考。

人口老齡化的日益加深、老年人服務需求的不斷增長，需要更加完善、更加科學的養老體系。但在現階段，市場以及政府能夠供應的養老服務，很難與老齡化增長的速度相匹，難以滿足老年人的養老需求，存在嚴重的服務缺位問題。政府作為社會保障的主要承擔者，是提供養老服務的重要主體之一，承擔著不可替代的重要職能和主導責任。

一、政府在發展養老服務中的履職現狀（以天心區為例）

1、法規政策持續完善。2013年，國務院推出《關于加快發展養老服務業的若干意見》，2019年再次下發《關于推進養老服務發展的意見》，在此期間省、市政府先后制定《關于加快推進養老服務業發展的實施意見》，尤其在2019年初市政府專門下發了《關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的實施意見》。

2、服務體系基本形成。天心區歷來重視養老服務的陣地建設，想方設法增加資金投入，不斷完善區、街、社區三級基礎設施，尤其注重提高社區內養老基礎設施建設質量，落實新建小區內的養老設施建設，整體的養老服務設施逐步完備。

3、服務功能逐年提升。鼓勵社會資本深度參與區養老事業，先后引進了“康乃馨”、“朝夕養老”等國內行業養老服務業知名品牌，推行專業化、標準化、親情化運營與服務，帶動全區養老服務行業整體提升。借鑒上海、浙江成功模式，擬在即將建成的區社會福利中心試點“公辦民營”模式，通過承包、委托、聯合經營等方式，將區福利中心的運營權依法依規交給有實力、有責任、有影響的企業、社會組織，力爭用政府最優的投入惠及更多的老年群體，打造精品示范養老項目。

4、服務氛圍日漸濃厚。天心區重視“尊老、敬老、愛老、助老”的美德傳承，政府方面經由微信平臺、網絡宣傳以及舉辦活動等方式，宣傳積極的養老服務理念，引導人們樹立正確的養老觀念。在日常工作中，重視對“孝道”文化的建設與培養，突出助老、敬老等相關的道德宣傳活動，每年“感動天心”十大人物中都會推出3名廉孝典型，推動孝敬老人成為全社會共識。同時，鼓勵非營利機構、志愿者奉獻出力量，定期組織各類針對老年人的志愿服務活動，以實際行動營造孝老愛親的良好氛圍。

綜上可知，天心區政府能夠在養老服務工作中主動有效地踐行自身需承擔的工作職能，并且積極發揮政府的引導以及支撐作用。但是，鑒于政府工作相對特殊以及養老服務涉及到的內容極為復雜，使得政府在職能定位方面仍舊存在偏差問題，一些職能并未在實際養老工作中得以有效落實。

二、政府在發展養老服務中的職能定位誤區

現階段，國內養老服務工作的主體仍舊是政府，需要在政府主導的情況下推動養老服務發展。政府主導的工作模式能夠更大程度上展現出政府具有的行政力量，積極調動更多的社會資源參與到養老服務工作，優質高效地做好與養老服務緊密相關的組織保障以及物質基礎。

1、指導監督“越位”。政府在具體的行政工作中超出原有的權限與職能范圍，包攬很多不應由政府行使的職能就是“越位”現象。不可否認，政府對于養老服務需要承擔起相應的責任，但是并非意味著政府要直接展開事務性的服務工作事項。現階段，政府部門卻包攬各種實際性的事務工作。例如，天心區相關街道與部門，直接負責社區志愿者活動以及文化活動等承辦以及組織的事宜。

2、2、行政關系“錯位”。在政府機構與社會組織互動過程中，其應有的服務監督以及指導協助關系，變相為命令與服從以及領導和被領導的關系時，就是行政關系的“錯位”。此時，社會組織就變相成為了政府的二級機構，自身的運轉等權力都受到政府的干預與影響。

3、實施落實“缺位”。政府在行政期間，因為不能夠很好地扮演自身需要承擔的角色，沒有履行好需要擔負的職責的情況就是“缺位”現象。

（1）在實際工作中，隨著人口老齡化的進一步加深，這種服務投入需求越來越大。作為為省會城區的天心區，雖然近年來每年養老投入過億，也已將該項服務投入劃歸預算范疇，但仍存在資金投入不足、資金使用的隨意性較大等問題。當政府無法投入足夠的資金注入養老服務，必然造成社區內養老設施缺乏，相關服務項目開展受到限制，制約了養老服務事業健康發展。

（2）管理不到位。養老服務是一個很復雜的社會體系，涉及到社會生活的方方面面，包含了多個服務主體，在服務內容方面也相對多樣。這些各不相同的服務內容，因為性質不同而分屬到各個行政部門進行管理，如此極易造成職能混亂、管理無序的問題。現階段，表現最為突出的是政策法規不健全，養老體系職能尚未理順，使得政府在實際管理當中，部分需要管的事項沒有管，不需要管的卻又亂管，使養老事業發展的勃勃生機受到了影響。

（3）扶持不到位。在養老服務體系的建設中，社會組織也是一個很關鍵的責任主體，對于養老服務工作的長遠發展和成長有著不可替代的重要作用。但是，現階段針對社會組織方面的資金資助以及政策扶持都不夠完善，沒有相適應的政策措施來積極維護社會組織實現良好的發展，尤其是資金支持的缺乏，使得社會組織難以健康發展和壯大。

三、存在職能定位誤區的原因分析

（1）對于養老服務體系的建設而言，表現最為突出的就是“越位”現象。政府將很多本該交給社會組織以及企業展開工作的養老服務都包辦下來，并且針對養老服務方面的管制約束較強，無法準確把握“管”與“放”兩者之間的“度”。如果管得太嚴苛，行政審批太過復雜，社會組織就會失去發展養老服務的動力;如果管得太松，放得太寬，又難以確保社會組織提供的養老服務質量，造成老年人合法權益無法有效維護。若是始終無法控制好兩者之間“度”的問題，那么養老服務也必將深陷發展的困境。

（2）未能準確厘清市場機制與政府作用雙方的關系。養老服務在本質上屬于稀缺公共產品，傳統層面上將公共產品歸入到政府提供服務的范疇，八十年底以前的很長時間，我國政府一直對養老服務是全面接管、一手包辦，對養老服務投入了大量資源和成本，為養老服務發展奠定了基礎，但發展成效差強人意。然而，養老服務有其明顯的市場性特征，不少養老服務內容更適合交給政府以外的其他市場主體來完成，如此就需要依靠市場機制，并激發其市場主體作用。政府與企業都是市場能夠發揮作用的重要主體，唯有企業能夠自主扮演自身需要充當的社會角色的情況下，市場機制方能夠更好地展現其影響價值，政府才能順利達成職能轉變的目標。如果僅僅依靠市場或者政府單方面的力量，很大程度上是不能夠對日益增加的養老需要進行有效的滿足，市場機制與政府作用的關系得不到妥善的處理，必然妨礙政府職能的有效發揮。

（3）未能有效處理“供”和“需”兩者間的關系。由政府充當主導力量而實現的公辦養老機構的建設能夠提供更加舒服的環境，養老床位的需求相對較高，并且相較私營機構而言具備價格以及服務質量方面的優勢保障，故而會出現“一床難求”的現象。但是，考慮到當前人們對于養老問題還存在觀念上的認識不足，以及養老機構安排的位置都相對較遠等因素的影響，部分地區的養老機構還存在“空床”問題，還存在服務功能不全、服務能力不足、服務設施缺乏等問題，還難以有效滿足老人的養老需要。與此同時，政府近年來大力支持大中專院校著手養老管理專業的人才培養工作，為社會培養出具有專業實力的護理人才，但是基于薪酬待遇以及工作偏見等方面的影響，護理人員隊伍出現了非常嚴重的流失問題。如此，供需無法達成良好的匹配效果，妨礙著養老服務地有序展開。

四、科學確定政府在發展養老服務中的職能定位

我們必須認識到，在養老服務中政府是“掌舵者”，而不是“劃槳者”，需要轉變計劃經濟時代大包大攬的做法，由全能型政府向服務型政府轉變，需要放權給私營養老機構和非營利組，支持和扶植他們發展。具體說來需要在以下幾方面合理定位職能。

1、要做好基礎設計，盡快出臺比較完善的法規政策與發展規劃

由宏觀層面分析可知，現階段國內針對養老服務并未構建具備良好約束力以及強制性效果的法規體系，無法規范養老服務順利展開。在實際操作上，只是依靠部門規章或地方規章，及有關規范文件等方式來指引養老工作的發展，但是這些規章自身的強制力薄弱，實際效果受到很大程度影響，也難以對其中一些根本性以及長期性的問題進行有效的處理。由微觀層面分析而言，政府需要構建起支撐養老服務可持續發展的各項配套法規與配套政策，除了醫療保障相關制度與養老保障相關制度外，還需要做好長期護理保險相關制度的建設與完善工作。當前，政府需盡快完成養老服務相關的配套制度建設，構建完備的法規體系，保障養老服務能夠有章可循、有法可依。

養老問題普遍具有漸進性、累積性和不可逆轉性，需要政府主導、社會參與、部門配合來實現良性發展。養老服務規劃重點應該包括兩個層面：第一個層面，服務項目的規劃。服務項目規劃需要立足于老年人的實際服務需要進行考量，參考老年人相關的心理支持、生活照料以及醫療保健等實際需求情況來完成項目的設計;第二個層面，服務設施的規劃。服務設施規劃需要更具體、更細致，規劃內容應涵蓋建設養老設施的用地規劃、養老設施類別設計等，如醫療服務站、養老院、社區護理中心等。要通過系統的服務項目規劃、完善的服務設施規劃，引導解決養老服務中項目不全和和陣地缺乏的普遍性、基礎性問題。

2、要完善體系建設，切實提高政府對養老服務的管理水平

制定科學合理的評估體系。養老服務做得好不好，不應由政府或機構說了算，需要規范的體系進行測評，這就需要從服務效果、管理水平、人員配置以及硬件設施等方面著手，對養老服務相關的行業發展確定適合的量化指標，制定切實可行的估測體系。在評估過程中，既要對接受服務的老年人進行測評訪問，也要對提供服務的供應者實施評估。接受評估的主體必須多元化，既應包括政府、接受服務的老年人，也需涵蓋新聞媒體、非政府組織、專業測評機構，要實現內評與外評的結合、互補，保障評估結果更加真實可靠。此外，需要將評估結果與政府方面的優惠扶持政策聯系起來，針對評估成績優異的機構優先撥付款項，給予免除部分稅費等相關的政策優惠。

對行業實施必要的有效監管。其一，需要構建完善的行業管理標準以及服務監管規章，例如，市政府或市民政部門有必要參考中央和省里的管理辦法，以及先進地區相關做法，聯系本市現有的發展情況，建立和完善本市養老服務行業管理標準和監管規章;其二，做好日常安全管理培訓。老年人的自我保護能力較弱，可能的安全問題較多。要通過座談、報刊、網絡以及電視媒體等渠道，做好老年人自救以及火災知識等相關的教育宣傳，也要定期邀請消防以及食品等相關領域的專家，對老年人以及養老機構工作人員進行專業培訓。針對出現人身以及食品等安全問題的養老機構，需要實施必要的行政問責，努力保障老年人的生命與財產安全;其三，參考行業管理標準，對私營或其他社會組織辦的非營利性養老機構做好評估以及審查工作，針對出現明顯亂紀行為、有安全隱患的機構，堅決實施整改。勒令整改后還不達標的，就需要吊銷其經營許可并重處重罰。同時，要構建行業黑名單，將違規企業劃入范圍，及時對社會進行公布。

3、要提供政策支持，努力營造百花齊放的“大養老”局面

加大對市場和非營利組織參與養老服務的政策扶持力度。養老服務具有社會化、市場化的特征，政府需要在不動搖自身主導地位的情況下，持續推動養老服務面向社會以及市場發展。對具備良好資質的社會養老機構，要大膽“放權”與“授權”，有效發揮市場在資源配置中的獨特作用。積極發展與完善對民辦養老機構的扶持辦法，對于民辦養老機構在資金、稅收以及用房等方面給予相應的傾斜，幫助其更好地發展。同時，要破除現階段扶持政策局限在傳統的公益性社區養老設施以及集中型機構養老陣地的發展局面，用“大養老”觀念來破除部門限制，從護理照料、文化教育以及衛生保健等方面著手，制定結構合理、門類清晰的政策扶持體系，保障養老服務產業加快繁榮發展。

同時，還需要積極完善養老護理相關的人才培養以及就業政策。第一，將養老護理人才的培養劃歸到全市人才發展戰略的范疇，支持和協助大中專院校、職業培訓機構開展老年服務、醫療保健以及護理康復等相關的人才培養;第二，鼓勵養老機構與院校展開“訂單式”培養，實現老年服務管理以及老年護理等相關人才的聯合培養發展，鼓勵學生在畢業后投身到養老服務機構內工作;第三，參考業內人員的工作年限、職級情況等，對從業人員給予適當特殊崗位津貼，并且對于能夠接納護工人才的機構提供相應的政策優惠。

4、要加大資金投入，確保養老事業的健康可持續發展

建立逐年增長的養老服務資金投入機制。養老服務是一項民心工程、社會工程，其發展完善需要長期的資金投入，包括政府與社會對養老設施建設的資金投入，對轄區內各類服務機構的資金補貼，對有關社會組織發展提供的扶植資金，政府購買社會服務的經費等。政府需要構建長效的資金投入機制，政府資金必須劃歸到政府財政預算的范疇。同時，隨著老年人口規模的持續增加以及生活水平的不斷提升，人們對待養老方面的服務需要持續增多，政府也需要根據本地GDP和財政增長的情況，有計劃、有比例地持續加大資金投入，至少要保證養老事業發展基本跟上當前經濟社會發展水平。

參考文獻

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基金項目：2019年度長沙市哲學社會科學規劃項目，項目編號2019csskkt12

作者簡介：章建華，男，1968年1月出生，漢族，籍貫湖南韶山市，中級職稱，在職研究生，經濟學專業。