多元主體背景下農村公共管理法治化研究

李旺

摘 要：農村公共管理主體多元化趨勢越來越明顯。在多元主體背景下，必須要依靠法治來維持各方關系的穩定與協調。農村公共管理法治化是依法治國基本方略在農村地區的體現，對鄉村治理體系的完善具有重要意義。

關鍵詞：農村公共管理;法治化;村民自治

一、引言

新時代，“三農”發展也進入新階段：一是農業發展進入轉型關鍵期;二是城鄉協同發展進入快速發展期;三是鄉村治理進入轉型期。黨的十八屆四中全會提出“推進基層治理法治化”，黨的十九大進一步強調“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”。法治化可在完善農村公共管理過程中起到關鍵作用，推動農村公共管理法治化進程，能夠把強大的動力注入到我國的農村發展事業中，為新時代“三農”問題的解決提供新思路。

二、推進農村公共管理法治化的必要性和意義

（一）推進農村公共管理法治化的必要性

推進農村公共管理法治化主要是由我國當前鄉村地區治理水平的現實需要決定的。當前鄉村社會治理存在諸多問題，主要包括相關法律法規的不健全;基層政府和村民自治組織對法律法規和國家政策的落實不到位;村民政治參與水平低等。破解這些難題，就必然要求提高農村公共管理法治化水平。黨的十八屆四中全會明確提出“推進基層治理法治化”，強調“全面推進依法治國，基礎在基層，工作重點在基層”。

（二）推進農村公共管理法治化的意義

首先，法治化是完善農村公共管理的重要途徑。其次，農村公共管理法治化有利于完善和規范鄉村治理的運行機制，對實現鄉村治理體系與治理能力的現代化意義重大。最后，農村公共管理法治化是依法治國基本方略在農村地區的體現。

三、當前我國農村公共管理法治化面臨的問題

（一）農村公共管理相關法律制度不完善

目前我國法律體系中，涉及農村的法律法規數量較少。例如，1998年通過、2010年修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》;2002年通過、2009年修訂的《農村土地承包法》以及2009年通過的《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》。在行政法規方面，有2011年最新修正的《鄉村集體所有制企業條例》;2006年修訂的《農村五保工作條例》等。上述法律法規中，僅《村民委員會組織法》涉及到了農村公共管理的一些重要問題，比如對村委會的組成、職責及其選舉的規定;村民會議和村民代表會議的規定;農村民主管理與民主監督的規定等。這部法律無疑為農村公共管理法治化提供了重要依據。

（二）基層政府行政水平與管理能力有待提高

當前我國基層政權組織面臨著現代“服務型政府”轉型困難，治理能力和水平下降、對法律法規的落實不到位的挑戰。其原因主要包括兩方面，一是基層組織和農村社會對市場機制的適應能力和約束能力不足，二是中央和上級政府為增強宏觀調控能力，諸多事權和財權被上收至縣級政權組織一層。這造成基層事務的“懸浮”;基層政府工作人員的工作能力和素質也是制約法律法規落實的因素。另外，基層政府還面臨著農村社會管理的合法性與有效性的矛盾。

（三）村民參與自治水平與熱情有待提高

《村民委員會組織法》自1987年頒布以來，對農村公共管理法治化建設有很大的推動作用。但根據《村民委員會組織法》的實施情況看，部分農村依舊有許多困難，主要包括：村民單方面要求權利，不履行義務，扭曲自治與法治的關系;基層政府時而出現以行政手段來干涉村民自治的現象;村干部工作能力有待提高，薪資待遇水平低下;農村“兩委”分工不明確，有的事權重疊等。這些問題導致了村民參與自治的能力與熱情較低。例如，在云南省盈江縣黃龍村，許多村民并不會把村務會議看成很重要的事，只有在手頭沒有其他工作時才會考慮是否去參加;許多村民對選舉權的行使較為隨意，甚至因其他事情放棄現場投票等。這主要是因為該村民主政治發展水平還不夠高，民主意識還未深入每個村民內心。另外，該地區尚未脫貧，因而其政治參與就缺乏物質基礎，政治參與熱情就更加無從談起。

四、推進農村公共管理法治化的路徑

（一）完善和加強關于農村公共管理的法律法規與政策支持

1987年頒布的《村民委員會組織法》在基層政府與村民組織組織關系方面仍有規定不夠明確的地方，因此要進一步完善規范鄉村關系的法律法規。例如，江蘇省委、省政府近日出臺的《關于加強農村社區治理與服務的意見》就是完善鄉村治理制度體系的有益嘗試。《意見》重點提出下述四個方面的具體措施：一是加快農村社區綜合服務設施建設;二是完善農村社區服務體系;三是拓展農村社區服務方式;四是強化農村重點人群服務。這四項措施能夠做到有針對性地解決當地鄉村的部分社會問題，有益于創新和完善農村公共管理。

（二）將農村公共管理法治化相關政策與法律法規落到實處

基層政府工作人員必須嚴以律己，依據國家大政方針做事，保證政策落到實處。另外，要通過各種途徑，例如公開欄、會議與大眾傳媒等，向鄉村居民宣傳和講解黨和國家的政策，讓農民對其有充分的了解和理解。

增強基層干部法治觀念。實際上國家一直在強調這一問題，要求基層干部必須貫徹依法治國基本方略，為鄉村居民做表率。

加強農村法律人才隊伍體系建設。應加強法律專業人才庫建設。例如，將基層派出所、基層司法機關作為基本單位，根據當地人口數量來分配一定數量比例的法律人才。二是對鄉村干部進行法律培訓。

（三）提高村民參與自治水平與熱情

提高鄉鎮政府行政水平，協調村黨支部與村委會的工作關系，明確兩者各自的權責。“兩委”是鄉村治理最重要的主體，《村民委員會組織法》與《中國共產黨農村基層組織工作條例》明確規定了村委會和村黨支部的主要職責。兩者各司其職、協調工作，從而切實提高基層自治組織的自治水平。

提高農村地區經濟實力。一定的經濟實力使村民自治活動得以開展的物質前提，經濟發展水平的高低與村民自治意識、自治活動水平的高低呈正相關，“倉廩實而知禮節”，經濟發展為鄉村地區一切政治活動提供可能。

五、結語

文章試圖闡明在多元主體背景下推進農村公共管理法治化的必要性和重要意義;列舉了當前我國鄉村治理法治化實踐中面臨的問題，并提出若干建議，希望通過國家、基層各治理主體以及村民個人的共同努力不斷促進鄉村治理法治化程度的提高。

參考文獻

[1] [美]白蘇珊.鄉村中國的權力與財富：制度變遷的政治經濟學[M].郎友興，方小平譯.杭州：浙江人民出版社，2009.