農村基層社會治理創新路徑探析

唐輝 唐云

摘要：“居站分離”是我國社區管理體制改革的重要嘗試。崇州市農村“居站分離”體制改革在改革背景、機構設置、試點區域、服務內容、服務群體、服務半徑等層面呈現出不同于其他地區的六大特點，助推農村社區治理實現行政簡化、有效自治、服務升級三大轉變。深化“居站分離”改革必須在充分遵循三大原則的基礎上，進一步匯聚思想共識、聚焦需求導向、突出能力建設、引導職能歸位、注重宣傳推廣。

關鍵詞：農村;社會治理;崇州;居站分離

中圖分類號：? ? 文獻標志碼：A? ? ? ? ?文章編號：1008-2991（2020）02-005-014

隨著社會主義經濟體制的不斷完善和發展，社區開始成為基層社會治理的基礎單位和重要內容。黨的十九屆四中全會公報的原文指出，必須構建基層社會治理的新格局。如何構建這一新格局，“要講究辯證法，處理好活力和秩序的關系。”但長期以來，我國的社區治理普遍存在著過度行政化、自治性不足難題，各地的社區治理體制改革也在不斷嘗試通過去行政化來激活社區自治，而“居站分離”便是我國社區管理體制改革的重要嘗試。“居站分離”指的是在基層社會治理中，在社區居委會之外設立社區工作站，來承擔由社區居委會剝離的行政事務。[1]這一改革旨在厘清社區的自治性事務、行政性事務和服務性事務，實現社區居委會、政府部門和社區工作站的適度分離、良性互動，通過去行政化為社區居委會減負，提升社區自治能力。[2]

居站分離改革對現代民主治理具有重大意義，能幫助居委會從冗雜的行政事務之中解放出來，從政府的“腿”轉向居民的“頭”，回歸自治、服務和發展集體經濟本職工作;它助推“議行分設”的實現，優化社區治理結構，并通過公開招聘的形式實現工作人員的職業化和專業化;它通過職能分工，還權賦能，擴大了基層民主。但在“居站分離”的實際改革過程中，卻出現了兩大趨勢：社區居委會的邊緣化和社區工作站的行政工具化及準市場化。事實上，“居站分離”蘊含的“縱向到底”的行政化邏輯在實踐中很難突破傳統的基層社區行政化垂直整合催生出的“體制障礙”，基層社區參與者的主體力量尚未激發出來;“居站分離”蘊含的購買服務的市場化邏輯受制度和操作不夠規范等因素制約阻礙重重，部分社區在服務購買過程中因操作不當不但沒有促進干群關系的和諧，反而導致干群關系的疏遠。本文通過對崇州經驗的概述，從農村社區行政化自治難題方面著手，以崇州市現代農業功能區為研究點，對崇州市農村“居站分離”體制改革的系列舉措和作用機制進行剖析，對當前“居站分離”改革狀態進行梳理，并根據當前崇州市政府推進“居站分離”改革的現狀，總結其改革不同于其他地區的六大特點，以及這六大特點帶來的農村社區治理的三大轉變;及時總結改革尚存在的問題和困境，從六個方面提出破解“居站分離”繼續改革存在的困境。

一、困局治理：農村社區行政化自治難倒逼改革

（一）過度的行政化沖擊了社區的自治性

長期以來，我國的社區治理陷于“強國家和弱社會的‘夾縫之中”[1]。在慣性思維的影響下，社區演變成高度行政化的單位，違背了設置之初的自治初衷。根據調查，過去崇州市某社區一年內統計上報的表格、總結材料多達3000余份，“兩委”干部成了困在辦公室里的“表哥表姐”，加上信訪維穩、環保巡查、安全生產、防災減災等各類民生事業和行政事務，使得居委會這個自治組織逐漸行政化。雖然居委會的行政工作非常繁重，但是居委會的權力卻非常有限，又導致了居委會的權責不對等，職責不清晰。而隨著居委會行政化趨勢的加劇，居委會牌子多、衙門多、流程多，居民不得不多次跑路，多處跑路，事實上基層服務的最后一公里并未打通。

（二）自治職能虛化限制了居民的主體性

吳曉林等學者認為，在社區自治理念中，“多元主體協作”“議行分設”等理念主要是為了避免居委會在社區的權力獨大[4]。但事實上，社區“權力”相對有限，畢竟社區的職責不是要處理行政事務，而是要服務居民解決問題。現在我們經常聽到社區抱怨“權責不對等”，更多是繁雜的社區事務讓社區工作者有限的權力應對感到能力不足，社區工作者對社區自治職能虛化的無奈。在社區，特別是城市社區，居民如獨立的原子，除了必要的工作和應酬等活動，一般都緊閉家門，自我隔絕，很少主動和其他居民交流溝通，也很少愿意主動參與社區事務，面對這一現象，社區居委會沒有“權力”也暫時沒有“能力”讓他們主動參與到社區共治共享中。

（三）公共服務缺陷削弱了治理的系統性

受種種條件限制，社區基本公共服務缺乏，比如：因財政投入缺乏和資金管理機制不健全，導致服務質量不過關、服務內容不全面;因管控服務方案不完善，導致服務內容無法真實全面的體現社區居民意愿;因服務機構缺乏科學管理、缺乏服務責任等原因導致服務脫節甚至流于形式，服務效率偏低，影響服務質量。特別是在農村，由于“平面社區”的本質特點和城鄉差別，不同程度存在公共服務配套不足、政務服務效率低下、生活服務量少面小等問題，在構建“十五分鐘社區服務圈”上還有很大距離。

二、直擊痛點：農村居站分離體制創新勇于破冰

基層社會管理的創新不在于社區自治能力的行政培育，而在于社區行政管理體制的改革，在于辯證地處理行政化傾向和居民自治之間的關系，在有限自治的基礎上不斷提升治理水平，最終有效發揮社區社會管理和公共服務的雙重職能。鑒于此，2018年以來，崇州市在學習借鑒成都市其他地區“居站分離”經驗教訓的基礎上，在現代農業功能區內選擇4個區域開展“居站分離”改革試點工作，對有效破解農村地區的社區治理困境有著重要的借鑒意義和推廣價值。針對社區面臨的痛點，崇州市根據農村社區“散居、聚居、混合”三種居民生活形態，通過變革公共服務組織方式、供給方式和配置方式，努力為市場主體、產業從業人員、游客、社區居民等四類群體提供更好服務，著力構建“功能完善、服務多元、便捷高效”的15分鐘社區基本公共服務圈，為農業功能區“兩級政府三級管理”體系提供有力支撐。

（一）改革的目標導向

重心下移：推進建制下設、力量下沉、重心下移，促進服務距離由遠到近、服務事項由少變多、服務渠道由分到統。

便捷高效：聚焦流程再造、程序再優、主體再增、范圍再擴，統籌推進政務服務、生活服務和自治服務，大力推進智慧社區建設，積極構建服務主體多元、服務方式便捷、服務功能完善的社區管理服務平臺。

還權賦能：理清社區工作站、社區居委會職能職責，提升社區居委會服務質量和自治職能，實現政務、居務在社區分設共建、各司其職又相互配合。

分層分類：因地制宜、因事而定，做好統籌兼顧、頂層設計，充分考慮不同區域、不同類型的社區特點和多元主體實際需求，抓住關鍵環節，分層分類、循序漸進，在試點探索的基礎上總結經驗并逐步推廣。

（二）改革的實踐走向：“三分開三重組三機制”，推行居站實質性分離

寧夏黨校

1.分設辦公場所、分解行政事務、分離職能職責。以社區工作站為圓心，以步行15分鐘路徑為半徑，打破村級行政區劃的界限，科學選址設置社區工作站，剝離居委會里原本應由政府負責的行政事務，由社區工作站來承擔;將縣鄉兩級能夠下放和應該下放的政務服務和行政事務統籌下沉到工作站。作為鄉鎮下設機構，社區工作站需承擔15分鐘服務圈范圍內的行政管理、行政監管和公共服務等職能，并統一制章，賦予工作站在崇州范圍內具備鄉鎮同等效力。居委會在黨組織引領下，依法開展自治，發展村（社區）集體經濟，促進社區發展治理。

2.重組政務服務、重組生活服務、重組自治服務。重組政務服務：編制完善政務服務的事項清單和服務指南，簡化材料、再造流程、縮短時限;將辦事窗口設置為綜合服務窗口，統一實施“首問負責、一窗受理、全程代辦和限時辦結”;構建實體窗口、網上政務、移動終端、自助服務終端“四位一體”政務服務模式。重組生活服務：建立健全社區農商文旅體服務體系，探索社區服務“一站多點”，發展社區生活性服務業，開展繳費、金融、查詢、鄰里交往等在線服務;投放“天府通”自助服務終端，推廣使用“天府市民云”App，建設功能完備、覆蓋有效、布局合理的優質便捷生活服務圈。重組自治服務：強化社區黨組織引領和自治組織建設，大力培育社區自組織、社會組織、社會企業和志愿者團隊：推進“三社聯動”與社區可持續營造行動，合力建設新型農村社區。

3.組織保障機制、運行管理機制、評價考核機制。建立健全組織保障機制：社區工作站設立站長、副站長各1名，以及工作人員若干名，由鄉鎮機關干部和聘用人員組成;站長由鄉鎮領導班子成員擔任、副站長由鄉鎮內設機構負責同志擔任。建立健全管理運行機制：按照人崗相適、擇優進入準則選派聘用社區工作站人員;統籌建立長效培訓制度，把工作站人員培養成為業務能力強和綜合素質高的高精尖人才;堅持關愛基層、突出實績，對表現優秀的在評先評優、提拔使用中優先推薦;編制《工作站政務服務事項清單》《居委會依法自治事項清單》，系統梳理服務、審批、監管事項，明確社區工作站、社區居委會各自具體任務。建立健全考核評價機制：完善社區工作站的相關制度，以鄉鎮為主對社區工作站進行考核督查，同時接受社區居民的評議和監督：委托第三方定期開展民意測評，建立以群眾的滿意度為重要衡量標準的社區居委會評價體系和評價結果公開機制。

三、成效價值：居站分離的邏輯演繹與改革意義

從改革成效來看，當前的居站分離改革普遍存在著行政職能撤出居委會引發的社區自治危機和邊緣化危機、居委會和社區工作站兩者關系利益不易整合、社區工作站承接大量工作后的行政化替代和過度市場化傾向等問題，崇州市在一定程度上對上述問題進行了重新解答，并初具成效。

從試點區域來看，其它城市的“居站分離”試點都在城市社區，而崇州的試點在農村社區，受經濟社會發展水平參差不齊的影響，改革難度更大、課題更新，取得成效后對以農業為主的地區更具參考性和借鑒性，崇州市“居站分離”改革主要表現為以下六個不同，由此助推社區治理的三大轉變。

[主要區別 其他城市 崇州市 崇州市改革特點 改革背景不同 扭轉居委會“行政化”傾向 在功能區改革背景下，重構社區管理服務體制 突出機構人員下沉、政務服務下沉、生活服務下沉，為功能區“倆級政府三級管理”體系提供支撐 機構設置不同 民辦非機構、社會組織購買社會服務 社區工作站作為鄉鎮（街道）下設機構工作人員由體制內人員擔任 有效解決社區工作站的法定地位強化對基層的行政管理和監管職能 試點區域不同 城市社區 農村社區 經濟社會發展水平參差不齊，改革難度更大、課題更新 服務內容不同 傳統意義上的社區行政事務 ·傳統行政事務·行政審批和政務服務·疊加生活服務 ·提供專業化政務服務、精細化產業服務和個性化生活服務·服務距離由遠到近、服務渠道由分到統、服務事項由少變多、服務時效由長變短服務群體 服務群體不同 社區居民 ·社區居民·市場主體·產業從業人員·游客 ·服務群體由一到全，滿足產業生態圈、生態鏈各類需求 服務半徑不同 單個社區 15分鐘社區基本公共服務圈 ·打破地域空間和行政區域限制、服務范圍由小到大 ]

（一）社區行政簡化：構建扁平高效管理體制

居站分離的實施進一步區分和細化了社區行政工作的兩類事務，包括行政服務和行政任務。其中，行政服務側重于面向群眾提供公共服務，是維系基層組織和群眾制度性聯系的紐帶，是積聚治理資源的重要途徑，具有“為民負責”的特點，而行政任務則是側重于處理自上而下傳導和分配的政治任務，具有“對上負責”的特征。居站分離就是立足于二者的差異性，在明確治理方向的前提下，通過社區工作站為上級行政任務在社區及時傳達與落實搭建橋梁，同時促進居委會與社區工作站的交叉配合，有效避免機構分設的問題，最大限度地凝聚社區治理合力，最終強化行政服務的便民作用，弱化行政任務的政治職能，實現讓行政任務合理合法下沉的目標。在社區改革的進程中，崇州市采取的居站分離簡化了社區行政工作，剔除了其中形式主義、不合理的成分，將社區行政任務簡化至合理、可承受的范圍之內，通過完善扁平高效的管理體制，使社區治理改革更加合乎社區發展實際及基層治理需求。

作為鄉鎮政府下設機構的社區工作站，崇州農業功能區的四個改革試點承接了大量的政務管理服務，從“原來行政工作落腳到社區，由居委會全部承擔的傳統方式”，轉向“由社區工作站根據社區居民需求，承接公共服務的機制”，[5]大幅度減輕居委會的負擔，有效解決了區域內行政主體的問題，從根本上促進了居委會自治本位的回歸。

（二）社區有效自治：推動基層民主縱深發展

社區作為基層治理的重要組成部分，具備自治性和行政性兩大屬性，具體承擔居民自治和行政工作兩項職責。居站分離基于社區的特殊職能，立足于社區資源的有限性和居民需求的無限性之間的矛盾，在有限社區的基礎上，合理配置各項資源，充分實現社區有效自治。具體體現在兩方面：一是以社區自治空間的有限性為基礎，根據社區實際情況采取靈活的形式，將社區分解成若干自治單元，打破社區碎片化特征，因地制宜地實行片區多元化治理，合理降低自治空間，崇州居站分離推行實施的鄉鎮自治、片區自治、村社自治就是典型的嘗試;二是以社區居民的有限參與為基礎，借助社區工作站這一基礎平臺替政府分擔職能，讓居委會回歸本位，高效履行管理職能，最大限度的激活和提高居民參與社區自治的主動性。

崇州農業功能區的居站分離正是以社區治理的有效性和整體性為出發點，以提高社區自治能力為目標導向，在實踐中將工作重心轉移到居民自治之中，切實讓人民在社區治理中“當家作主”。目前，崇州市民政、人社、衛計等8個部門下沉到社區工作站的政務事項共145項，其中服務類112項、許可類33項，可直接辦理85項、代辦50項、初審9項、委托辦理1項，比試點前增加60項（之前鄉鎮可辦理49項、片區站所可辦理24項、村社區可辦理12項，共計85項），初步實現了服務事項由少變多、服務渠道由分到統、服務范圍由小變大、服務距離由遠到近、辦理時效由長變短、服務群體由一到全。

（三）社區服務升級：滿足居民多層多樣需求

隨著人民生活質量的快速提升，人民對便捷化、高效化、智能化的服務要求不斷增長。如何確保社區資源的利用契合居民多樣化的需求偏好就成了社區治理中的重點和難點。居站分離的實施使得社區能充分發揮資源供給者的作用，通過縮減辦事流程，升級服務體系，充分落實行政、服務職能的有效對接，并依托社區工作站有效銜接居民需求和政府行政管理。在跳出資源和陣地服務框架的同時，凸顯需求導向、居民體驗，著力提供高品質、多樣化的服務，切實提高社區居民的獲得感和歸屬感。

崇州的居站分離在農業功能區試點區域優化服務布局、豐富服務型態、提升服務質量，建設功能完善、覆蓋有效、布局均衡的15分鐘社區優質生活服務圈，初步形成社區農商文旅體服務體系。在社區工作站、游客中心等服務點，充分疊加水電氣繳費、查詢、游客咨詢、物流驛站等服務。通過投放“ATM自助終端”，布置“農貸通”網點，進一步延伸金融服務到群眾身邊;宣傳推廣“天府市民云”App，讓農村社區居民第一時間享受到集成快捷的“掌上服務”。

四、問題反思：繼續推進的遵循原則和路徑探索

（一）居站分離改革繼續推進的遵循原則

社區自治是基層治理改革的重要目標。一直以來，社區自治采用了兩個核心舉措，一是以“居站分離”為代表的“去行政化”，利用制度設計實現從外部保障社區自治的目的;二是以居民議事會和居民代表大會為代表的“議行分設”，通過架構自治組織實現從內部激活居民自治。雖然手段頻出，但實際效果卻并不明顯，社區自治問題依然是困擾基層治理的難題。比如“居站分離”實施后，造成了一些地方社工站急劇膨脹而社區居委會反而邊緣化了，[6]同時“費隨事轉”等配套制度設計幾乎流于形式，往往被上級部門以“非制度性約束下行政化傳導機制”巧妙回避了[7]。所以社區去行政化效果不顯著，自治很難有突破性的進展。對傳統路徑的依賴和現實操作的復雜性，讓社區自治運動呈現出了“內卷化”[8]。

從社區自治發展的具體情況來看，未來居站分離進一步改革所需考慮的工作有三點：第一，如何規避行政事務從居委會剝離可能引發的社區自治和邊緣化危機;第二，如何協調居委會和工作站角色，整合兩者關系利益;第三，如何防止社區工作站承接大量工作后的行政化替代和過度市場化傾向。

1.如何規避行政事務從居委會剝離可能引發的社區自治和邊緣化危機

隨著社區工作站的設立，許多原本由居委會承擔的事務轉嫁給了工作站，雖然居委會能夠騰出時間和精力從事自治、服務等事項，但自治工作相對偏“虛”，在工作內容和工作形式上與行政事務相比不夠“實”，而行政事務的突然剝離，會讓一些居委會感到無事可做。隨著行政事務的轉移，居委會失去了與此相關的各類資源：在人員配備上，居委會人員有所減少，日常工作面臨人手缺乏問題;在經濟資源上，街道政府給予的經濟支持較少，福利經費等資源短缺;在行政資源上，居委會失去了與行政事務相伴的來自政府的行政資源和行政權威。這些變化在某種意義上改變了社區居委會資源的汲取模式，[9]弱化了社區居委會和體制內的組織間的關聯。過去，居委會在社區居民眼中就是一個行政組織，居委會的權威性和公信力來自于行政組織的性質，來自于它身后的行政資源。“居站分離”后，對居民而言，沒有“行政事務”權力的居委會、自治能力相對有限的居委會吸引力和向心力將會出現下降，居委會聯系群眾服務群眾的功能被抽空，居民對居委會倡導的社區事務熱情度下降，很可能導致居委會的“空心化”與邊緣化。

2.如何協調居委會和社區工作站角色，打破行政壁壘，整合兩者關系利益

從當前各地開展“居站分離”的實際情況來看，其制度設計并未超越傳統的社區行政化垂直整合而產生的結構性缺陷。“居站分離”后，社區工作站所承擔的工作范疇和過去居委會的工作范疇有很大的重合性，而根據社會發展規律，一個新組織的誕生源自它具備舊組織所不具備的新功能，如此新組織方可脫離舊組織而獨立存在。但是在“居站分離”改革過程中，作為新組織的社區工作站是對作為傳統組織的社區居委會的職責覆蓋，這樣新舊組織不可避免的交織在一起。“居委會在從權責型轉向生計參與型的過程中，將會因為角色轉換而引發和社區工作站的利益沖突”，這些都將導致居委會和社區工作站角色協調有難度，存在行政壁壘和利益沖突等問題。

3.如何防止社區工作站承接大量工作后的行政化替代和過度市場化傾向

在基層社區治理的路徑摸索過程中，要實現政府行政事務不進社區，最大的問題是這些繁雜的工作到底應由誰來承擔，而通過反復甄選，社工站成了社區的替代主體。在居站分離改革過程中，通過另設社區工作站機構，以此為組織載體將行政事務延伸至社會最基層，解決政務要進社區必須先進居委會的難題。在這一過程中，社區工作站是作為獨立的組織和社區居委會共同治理社區的。為解決社區工作站的合法性問題，部分地區采用政府購買服務的形式，讓社工站承擔相應的公共服務和行政事務，如果把握不好度，就很容易讓社區工作站走向準市場化。此外，社區工作站在承接了大量事務后，也面臨著負擔過重、待遇偏低、身份不明、權責不等等問題。[10]而社區工作站存在本身不可避免地要增加政府的運作成本，因此在去社區行政化的同時，又很容易陷入了社工站行政化替代的陷阱。

（二）崇州續推進居站分離改革的路徑

1.匯聚思想共識，凝聚改革發展合力

“居站分離”改革，是崇州市深入貫徹落實中央、省委、成都市委關于加強社區治理和深化農村行政管理體制改革系列重大決策部署的重要實踐。雖然在改革過程中存在一定的問題和挑戰，但我們不能因噎廢食，務必要提高改革的認識、凝聚改革的共識、匯聚改革的合力，切實將黨的路線方針政策落實到“最后一公里”，不斷提升居民參與度、獲得感和幸福感。

2.聚焦需求導向，突破行政區劃限制

緊扣“15分鐘社區基本公共服務圈”理念，結合“散居、聚居、混居”三種社區居民生活形態，聚焦現代農業功能區產業生態圈、生態鏈上產業從業人員、市場主體、社區居民、游客等主體需求，突破傳統行政區劃界限。合理布局站點，結合本地特色，著力構建優質社區生活服務圈。

3.突出能力建設，實現服務專業精細

按照“能放則放，應放盡放”原則，在前期下沉社區工作站的145項政務服務事項基礎上，再梳理、再下沉、再優化一批行政事務，實現面對面溝通、心貼心服務和實打實便民。要加大對社區工作站的業務指導和培訓，加強規范化制度化建設，不斷提升社區工作站服務的專業化、精細化水平。

4.引導職能歸位，提高社區自治能力

引導居委會回歸自治屬性，聚焦基層黨建，辦好社區的公益事業與公共事務，培育社區精神，投身發展集體經濟。要構建居站分工明確、職能歸位、相互配合的社區發展治理格局，防止村（社區）因剝離行政事務而出現邊緣化和空心化。

5.注重宣傳推廣，營造治理良好氛圍

利用各類媒介、各種場合以簡單明了、淺顯易懂的方式，宣傳社區工作站的服務內容、服務方式，提高各類主體知曉率。要充分聽取服務對象意見建議，促進社區工作站在運行中規范、運行中完善，不斷拓展服務內容，提高服務質量。

參考文獻：

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