人本視角下墨爾本中心區可步行街道空間營造經驗與啟示

吳澤宇 WU Zeyu

0 引言

19世紀后期，以汽車為中心的機動化交通組織模式在歐洲興起，并于20世紀20年代伴隨功能主義交通規劃思想蔓延全球。肆意縱橫的機動車道打破了街巷空間的親密尺度，導致傳統步行體系的網絡性和連通性喪失[1]。如今，步行行為邊緣化已成為全球性問題。

倡導以人為本和重新回歸街道生活的聲音日益強烈。自英國布坎南報告明確指出步行環境的重要性后，改善步行環境對城市生態、社會、健康等層面可持續發展的價值被逐漸挖掘和認可[2]。雅各布斯、揚·蓋爾、塞繆爾·施瓦茨等學者分別在其相關著作中闡述了步行活動對城市活力的重要作用①。美國全球城市設計倡議協會（GDCI）更是在2018年發布的《全球街道設計指南》中，倡導讓“行人”再次回到交通組織的中心地位[3]。在大致經歷了“人車分離”“交通安寧”“街道共享”3個階段的世界范圍設計思潮轉變之后②，以人為本的街道空間組織模式將成為未來可持續發展城市的必然選擇。

過去數十年的快速機動化建設，使我國“人讓車”的街道使用方式根深蒂固，步行系統急劇衰退[4]，產生了大量令人不快、困難重重的步行環境[5]。其問題主要體現為步行網絡不連續、步行活動不安全、步行空間不舒適，以及交通轉換不方便4個方面。在由“增量擴張”向“存量規劃”、“粗放式”向“精細化”的城市發展模式轉變背景下，城市公共空間的可步行性問題備受關注[6-7]。在此方面，相較于英國、德國、澳大利亞等西方國家，我國可步行城市領域的研究和實踐還處于起步階段[8]，在政策引導、系統規劃、空間設計等方面均存在較大差距。因此，本文從人本視角對墨爾本中心區可步行性街道空間的建設經驗進行剖析，以期為我國城市街道空間的品質提升提供有效參考。

1 墨爾本中心區街道空間的發展歷程

墨爾本為澳大利亞南部的濱海城市，是維多利亞州首府和澳大利亞第2大城市。作為一個年輕而充滿活力的國際化都市，墨爾本在不滿200年的建城史中成績斐然，曾在2011—2017年連續7年被聯合國人居署評為“全球最適合人類居住的城市”，在人性化城市設計方面累積了豐富的實踐經驗[9]。

墨爾本中心區（CBD或稱Central city）是城市發展的核心地帶，其結構原型是規劃師羅伯特·霍德爾（Robert Hoddle）在建設初期設計的霍德爾網（Hoddle Grid）。由于原始結構中沒有預留公共空間，后期發展時，墨爾本政府試圖通過梳理交通系統，使部分街道承擔起公共空間職能[10]，并成功將其轉型成為具有雙重屬性的城市活力空間。墨爾本的街道空間建設與城市發展存在著明確的耦合關系，其中心區街道空間的發展演變可大致劃分為以下3個時期。

1.1 快速建設期（1830s—1920s）

墨爾本誕生于19世紀初，源于英國政府的殖民。1837年構建的霍德爾網深受英國啟蒙運動新古典主義影響，強調在規劃層面的理性與平等。道路以“四橫九縱”的均質正交網絡為基本骨架，并將街道分為3級：闊街（Broad streets，約30 m）、小 路（Little streets，約10 m）、巷道（Laneways，約5 m以下）。其建設用地被切分為長1.6 km，寬0.8 km的規則單元，并基本延續至今。

統一尺度的規劃單元承載了殖民政府要將土地快速建設、售賣并轉化為經濟收益的運作意志，對于街道空間的建設多關注于道路的建設效率、質量，以及揚塵和內澇等基本問題。出于規避聚眾游行的政治考慮，霍德爾網中沒有預留大面積公共空間，城市公共體驗缺失。同時，由于產權歸屬影響，巷道多數被私人占據，步行的連通性有限。總體而言，此時的城市步行環境并不怡人。

1.2 中心衰退期（1920s—1980s）

機動化和中心衰退使得墨爾本的城市發展陷入低谷。布朗梅（Brown May）在《我們的旅程：墨爾本的街道生活》③中指出，1920年代，汽車徹底改變了墨爾本街道的社會體驗，精力充沛和狂熱的街道生活逐漸消失[11]。街道陷入了車輛與行人競爭的混亂狀態，政府以“人車分離”的方式劃分出明確的車道，同時路權分配開始向機動車傾斜。1954年的《墨爾本規劃報告》中規定的4種中心區典型街道斷面均以機動車為組織核心。以58 m寬的主干路為例，機動車道占據其中的39 m，而人行空間僅占8.5 m[12]。

郊區化和中心衰退現象伴隨機動化交通一起到來，使這一時期的墨爾本被稱為“面包圈城市”。機動化導致居住功能以低密度向郊區蔓延、外圍更加便捷的現代購物中心興起。因此墨爾本中心區人口迅速下降，城市空間衰退。街道“失活”是這一時期的典型特征，生活性活動基本喪失，甚至呈現夜間無人出行的尷尬狀態。布朗梅將這一時期的墨爾本稱為“可怕夜晚之城”。

1.3 街道復興期（1980s至今）

為復興中心城區活力，維多利亞州政府在多方面進行嘗試。比如，建造高層住宅和辦公樓增加中心區容積率；將原有大體量商業、工業建筑改造為公寓增加中心區居住功能；將大型項目改造為綜合體以促進城市功能混合等[13]。

其中，重視和提升城市的可步行性是墨爾本規劃委員會自1980年代以來一直貫徹的城市復興思路。增加城市中心區的步行活動被認為有利于發揮聚集效應，產生知識交換和經濟價值，并對城市景觀塑造起到正面作用。由此也衍生出了眾多相關規劃管理成果（見表1）。其中，1985年制定的《人性化的街道——墨爾本市中心活動區步行策略》對人車關系進行了初步探索[14]；1994 年起，與揚·蓋爾（Jan Gehl）展開了長達10年的關于中心區公共空間發展策略合作，并制定了《墨爾本人性化空間規劃》，極大地推動了中心城區街道空間的人性化設計[15]；2013年更新的《墨爾本道路安全規劃》以慢行安全為對象對中心區交通網絡提出多項改進意見[16]；2014年制定的《墨爾本步行計劃》對與步行相關的城市街道空間設計和倡議行為進行了全面梳理[17]；2018年制定的《墨爾本中心區設計指南》進一步強調街道可步行性是中心區的重點設計原則之一[18]。

從實踐結果來看，墨爾本對街道空間的重塑卓有成效，街道空間以行人及公共交通為主導，機動車進入數量被有效抑制，街道活動增多，步行活力顯著提升。城市中心區步行連通性和經濟效益遠勝于外圍地區（見圖1）。1993—2004年的跟蹤數據顯示，墨爾本中心區日間步行人數增加了39%，而夜間步行人數增加了98%，街邊咖啡館數量在10年間增加了4倍[19]。《墨爾本步行計劃》指出，至2010年，墨爾本中心區66%的內部交通通勤方式為步行，而機動車出行僅占15%，且在持續下降。目前，在墨爾本中心區，以步行作為出行方式的游客和本地人仍在逐年增多。

2 墨爾本可步行性街道空間營造經驗 解讀

2.1 政策支持: 政策法規是街道有序營造的執行保障

城市步行系統的建設不是單純的一條街、一片區域的空間設計，具有活力的城市街道需要良好的頂層設計和多層面、多群體共同維護完善。墨爾本中心區步行系統的成功運作，首先依賴于執政部門和管理部門的細致協作。

從角色與作用的角度看，維多利亞政府依據規劃研究，先后頒布或修編了諸如《交通一體化法令（2010）》 《地方活動法（2009）》 《街頭活動政策（2011）》，以及《涂鴉管理計劃（2014）》等法規、政策或管理辦法，對具體的道路限速、限行、限停，以及街道合法活動、許可申領等進行明確規定，為街道步行系統規劃提供實施保障；管理部門（主要為交通部門、警察等）以政府法令政策為依據，通過機動交通監管、信號系統調控，以及“外松內緊”的人員不定期抽檢等方式，將人群活動的規范性與個人信用體系相關聯，保障公共交通系統與慢行系統按照規劃意圖運作，為步行行為提供穩定有序的運作環境。

以道路步行安全管控為例。2003年起，澳大利亞政府采用瑞典與荷蘭開發的道路安全系統建設理念，認為“行人在道路系統中處于弱勢并且容易犯錯，但死亡和嚴重傷害事故是不可接受的，道路系統設計必須預期并適應人為錯誤”，并提出安全設計的關鍵在于當人車沖撞事故發生時，沖擊力必須保持在致死或導致重傷的閾值以下，因此限制車輛行駛速度成為安全設計的重要手段。在此頂層思想引導下，墨爾本政府依據《墨爾本道路安全規劃》對中心區道路速度實行如下限制措施，并由管理部門嚴格監管：①霍德爾網內的所有機動車道速度限制在40 km/h以下；②部分巷道施行人車共享模式，速度限制在10 km/h以下，特定時段禁止車輛通行；③通過部分路段非正式穿越合法化和監測調整信號燈配時等方式，減少路口人車矛盾。就管控結果而言，規劃意圖在具體實施中得到良好貫徹。

表1 部分優化街道的相關規劃及主要內容（法規除外）

2.2 系統協同:“ 慢行優先”理念主導的多系統協同建設

2.2.1 土地利用高效混合

優質、便捷的城區步行環境建立在功能高度混合、空間高度開放，且具有一定開發強度的城市區域之上。揚·蓋爾在《墨爾本人性化空間規劃》中對現代主義明確的功能分區進行了反思，強調土地功能混合利用對激發城市活力的重要作用。墨爾本中心區主要利用4類方式實現土地功能的多元混合與共享，以達到促進短距離步行的激勵作用：①將高層、超高層辦公樓及公寓等開發項目集中布局在中心城區范圍內，實現土地開發的高度集約和一定程度的職住平衡；②對占地規模大、功能單一、人群活力較低的建筑群進行改造，實現建筑功能的復合利用，如邀請丹頓·考克·馬歇爾（Denton Corker Marshall）等建筑師團隊，對維多利亞女王醫院舊址進行高密度城市綜合體改造（QV項目）；③圍繞中心區合理布局豐富的城市服務功能，如皇后市場、旗桿公園、市公共圖書館，以及特色商業街等，塑造20分鐘生活圈；④強調公共建筑、大學建筑群（皇家墨爾本及墨爾本大學建筑群），以及高層樓宇的沿街界面和部分地下空間的開放共享，以提供城市人群通過、短時休憩和商業購物等活動。

2.2.2 公共交通系統協調

大尺度空間的移動可達，建立在完整便捷的步行系統與各類公共交通間的自如轉換上。否則，在超出合理步行范圍的區域中，居民將更加依賴汽車代步。墨爾本中心區主要通過3種途徑強化公共交通與步行系統的協調統籌，為其優先級賦權：①以有軌電車為主要公共交通方式，設立有軌電車免費區域（Free trams zone），范圍包括大部分中心區以及火車站區域，通過經濟激勵手段提高步行出行積極性，并基本實現居民以“有軌電車+自行車”的模式，可在20—30 min內抵達中心區任意區域；②關注步行系統與公共交通的高頻率換乘節點，如有軌電車站、火車站和地鐵站等，通過步行優先的穿越設計、等候區設計，以及無障礙設計，提高公共交通系統與步行系統的對接效率，進一步縮短居民步行出行花費的時間成本（見圖2-圖3）；③對道路斷面形式進行全面改造，形成以公共交通與慢行交通為主導的交通體系（見表2）。

圖1 2014年墨爾本步行網絡評估

表2 斯旺斯頓大街（Swanston St）街道空間改造概況

2.2.3 慢行交通系統自洽

連通性是慢行網絡必須關注的重點問題。諸如城市支路網稀疏、斷頭路過多、鐵路或主干路繁忙等問題都會導致步行連通性降低、增加到達目的地所需時間，間接抑制步行活動。早期的霍德爾網絡街區尺度較大，步行連通性有限。為此，墨爾本中心區主要通過3種方式實現慢行系統的完整自洽：①通過加密步行路網增強連通性，對因私占用造成斷頭路的潛在巷道，通過產權流轉改造為步行道路，對于無法拆除或歷史建筑占據的潛在巷道，將建筑內部改造為具有上蓋物遮蔽的半室外拱廊或步行街（見圖4）；②步行系統與自行車系統進一步分離，設置自行車專用道，減少對步行的干擾，提高步行安全性；③引入智能管控系統對信號燈進行實時調配，合理調整路口等待時間，減少步行斷點。

2.3 人本設計 : 重視“自下而上”對街道空間的利好改變

2.3.1 重視小微尺度步行舒適性改造

路徑本身的空間品質和舒適性是影響居民步行體驗的直接因素。常在街道空間發生的活動行為包括行、逛、游、駐、坐等，而理想的步行路徑應當是相對寬敞、功能明確，且能提供承載此類多樣行為的場所空間。墨爾本中心區的小微尺度改造設計主要包括：①蔭蔽空間設計。涵蓋樹蔭遮蔽、騎樓廊道、建筑出挑，以及商戶自發擴展的遮陽棚等，協助商業活動的順利展開，甚至形成蔭蔽網絡，為應對各類天氣情況提供便利。②街道家具設計。涵蓋各類座椅、餐桌、雕塑、花池、電話亭，以及充值服務設備等，在長達6—10 m的建筑前區提供靈活組織街道家具的可能性，充分激發街道活力和社交行為。③零散空間設計。通過以街道涂鴉、增加休閑設施等方式，使街巷死角和低活力空間向公共場所轉變。

2.3.2 重視藝術性、生活性街頭活動

揚·蓋爾認為高品質的街道可以促進自發性活動和社會性活動的產生[20]。墨爾本具有生命力的街道生活氛圍和隨處可見的社會交往行為，與“合法占道餐飲”及“合法街頭活動”息息相關（見圖5-圖6）。“合法占道餐飲”是地方政府有意將特定時刻的商業占道行為合法化的激勵舉措，鼓勵餐廳、咖啡廳、酒吧等餐飲設施在不影響行走的情況下，利用空余步行空間布置桌椅等餐飲設施，并鼓勵沿街建筑與街道發生聯系。“合法街頭活動”在《墨爾本街頭活動政策》中被明確規定為2種類型：①長期活動，如報刊亭、餐飲巴士、鮮花亭等，許可有效時間為3—5年；②短期活動，如街頭表演（樂器表演、歌手表演、舞蹈、雕塑、鋪面繪畫藝術等）、節事活動中的街頭交易、臨時市場等，需具備對應許可，其有效時間由數天到一年不等。上述自發性的街頭行為均受到《地方活動法規》（2009）保護。公共政策支持下的規范化街頭活動和節慶活動，對本地商業繁榮和中心城區旅游業發展起到積極作用[21]。

2.3.3 重視非盈利組織的利好行為

非盈利組織的自發行為具有較強的監督和建議作用，受到墨爾本政府配合關注。其中與街道空間相關的利好行為包括“街道安全教育活動”以及“街道美化活動”兩類。街道安全教育活動包括與維多利亞政府部門協作的“用心出行（Move mindfully）”、“紅綠人運動（Red man green man）”、“道路安全教育（Road safety education）”，以及“一米距離（A meter matters）”等，通過各類形式的公眾參與活動，及社交網絡、媒體宣傳提高公眾交通安全意識。街道美化活動旨在通過公眾參與，發現因衛生、侵占、采光通風等問題而失活甚至廢棄的街巷空間，并通過清理、彩繪等方式提升活力。

圖2 2009年墨爾本中心區有軌電車線

圖3 2009年墨爾本步行系統與公共交通對接規劃

圖4 1840—2015年霍德爾網內部街巷體系變化圖

圖5 短期授權的街頭藝術活動

圖6 合法占道的餐飲設施與雕塑

3 對我國步行城市的經驗啟示

本文的討論重點是城市設計層面街道空間可步行性的“建構機理和場所營造”[22]。以人為本是現代城市設計的主流思想之一，也逐漸融入城市建設實踐的各個領域。我國經歷了近40年的快速城市化建設，多數城市道路系統受機動化影響嚴重，導致步行空間萎縮，整體步行體驗不佳。以人性化方式改造街道空間，已成為未來發展的必然趨勢。然而，我國城市步行空間所面臨的問題是我國城市經濟、人口迅速增長，以及粗放治理下的后遺癥，其更新環境與墨爾本有所差異。因此對于墨爾本街道空間的營造經驗，需要有選擇地借鑒，大致可歸納為以下幾點。

3.1 觀念轉變: 從“人讓車”到“車讓人”

迫于交通管制的負擔、對人行安全的擔憂，以及對事后追責的壓力，我國與多數機動化蔓延的國家相同，普遍采用“人車分離”的形式，刻板地劃分路權，或將人車空間區分到互不干擾的兩個維度。從管制結果看，確實規避了高密人口地區交通事故的發生，但諸如交叉口渠化、人行天橋和地下通道的設置，打斷了步行行為的連續性，使步行活動障礙重重。同時，也加快了機動車的路面速度，導致步行人群更加弱勢而需要保護，陷入“人讓車”的惡性循環。

考慮到當前人口稠密、交通環境復雜、行人弱勢的現狀國情，一步到位的落實“車讓人”理念并不現實，但從規劃思維轉變的角度看，至少應該明確，未來的街道改造必須以“人”為中心，而“寬馬路、快車速”是對街道活力的傷害，也是路面危險的來源，改善交通安全環境不在于如何分隔人車流線，而在于如何在公共區域內合理地“慢化”交通，給行人一個自如的行走環境。具體到操作層面，如增加步行板塊面積、減少公共區域機動車道數量、重點區域分時限速，以及交通指示燈智能調節等方式，在城市精細化管控的語境下均可作為借鑒。

3.2 策略轉變: 從“局地改善”到“整體統籌”

我國在步行環境的實際建設過程中，通常關注于具體項目和局部地區的環境改善，如個別商業步行街建設、少數路段的街面整治，或重要公共節點的慢行改造等，屬于“包干”的自我負責形式，在空間上不連續，在時間上不連貫，更難以產生城市級別的系統聯系。然而“完整”和“便捷”是步行系統良性發展的基本要求，不僅要求步行網絡本身具有一定密度、廣度和完整度，還需要與公共交通系統、市政系統，以及景觀系統緊密配合。以公共交通系統為例，目前我國城市的機場、高鐵站、汽車站等交通換乘樞紐體量普遍較為龐大，通常只注意到區域交通與市內公共交通的快速銜接，對步行進出而言并不舒適。誠然，這與我國人口基數及交通需求有所關聯，但并非不可改變，如城際軌道站體就可與大型綜合體進行一體化設計，消解機動化體量，使人行空間更加便捷親民。總體來看，目前城市步行系統的建設地位在整體規劃體系中處于弱勢，無法和其他系統等量齊觀，常在綜合交通規劃或總體城市設計中一筆帶過。事實上，街道空間的系統性改善對于人居環境品質的提升貢獻巨大，甚至有學者提出“修立面不如修地面”的感嘆。因此，提升步行系統的重要性，從整體層面系統把控步行系統的營造秩序，在彰顯以人為本特質的規劃體系中顯得尤為重要。

3.3 組織轉變: 從“自上而下”到“上下結合”

步行系統散布在城市的每個角落，僅僅依靠政府部門自上而下的統一管理，往往缺乏必要的能動性和多樣性。在墨爾本經驗中，大量的街道利好行為來自于商家自發性的店前布置、街頭藝術家表演，或臨時市場等。這種活力很難被計劃或設計出來，而要依賴于“自下而上”的街頭事件，甚至是自發地對街道空間進行良性改造。

從我國的發展情況看，街道活力與市井生活息息相關，甚至更多存在于非正規空間之中，如破墻開店、街頭打牌，以及店前區的臨時性集會等。然而，目前眾多街道更新項目中，時常將非正式行為視作城市風貌的“毒瘤”進行驅逐，如北京東西胡同改造中的“封墻堵洞”就為此類代表。事實上，這種一棍子打死的方式未免矯枉過正，在合理引導及明確條款長效管制下的非正式活動，未嘗不能成為街道空間中的美麗景觀。同時，在公眾參與逐漸滲入城市規劃工作框架的現代語境中，個體的需求與特性顯得越發重要，“自下而上”的微觀行為需要得到“自上而下”的認可并付諸實踐。相信在不久的將來，多樣而舒適的街道生活將回歸我國城市的大街小巷之中。