中央環保督察制度的法治化定位

楊守英

摘 ? 要：中央環保督察是貫徹十八大后習近平總書記親自倡導推動的生態文明體制機制的一項重大改革舉措，意在打破環境治理中的地方保護主義，改革生態監管體制，著力解決突出環境問題。這個督察在2015年年底從河北開始試點，到十九大之前已經實現了31個省區的全覆蓋，歷時兩年的中央環保督察效果非常好。第二輪第一批中央生態環境保護督察已進入督察階段，并形成報告。中央生態環境保護督察辦公室將受理轉辦群眾舉報問題的查處整改情況作為專項活動進行整治，建立并完善長效機制。但是環保督察制度在本質上還只是中央的一種政策，是吸收了中央全面從嚴治黨和黨政巡視經驗后出臺的以動員方式實現環境質量短時間改善的制度，并未上升為國家的法律制度。圍繞環保督察法律問題進行分析和解決，以便為實現該項制度法治化探索更新、更有效的途徑。

關鍵詞：中央環保督察;法治化;問題;多元共治;問責

1 ? ?中央環保督察制度法治化內容

法治化的程度體現在3個方面：法律的制定、遵守和執行。法律的制定要考慮政治、經濟、文化等因素，要因地制宜，并具有可實施性，明確權利義務關系，防止權力交叉與混合;法律的遵守和執行是法律制定的后續保障，法律出臺后要能被遵守和執行，不能留于紙上條文，嚴格執法、嚴格司法、嚴格守法環環相扣，缺少一個環節，法治化內容就無法得到有效實施。環保督察制度法治化包括主體、對象、職權、程序、責任，所以，要實現環保督察制度法治化，要保證多個要素齊發力、同運行。

從環保督察制度到建制性權利的轉換，需要對其進行有效約束，歸根結底是法律的制定、實施、遵守。協調統一各種社會力量，齊發力、共管治，形成規則化的制度安排。因此，運用法治化治理方式和手段建立健全環保督察制度[1]。

2 ? ?中央環保督察制度的法治化瓶頸

中央環保督察制度總體上起了震懾作用，達到了一定的成效，但中央環保督察在規范效力、法律地位、責任追究中存在法律問題，具體如下：

2.1 ?中央環保督察的規范效力問題

開展中央環保督察直接依據《環境保護督察方案（試行）》，在黨的政策法規體系層面，《環境保護督察方案（試行）》屬于效力最低的“黨內規范性文件”;在行政立法范疇層面，只標識中共中央辦公廳的發文字號，無國務院辦公廳的發文字號，所以該文件在“行政規范性文件”層面上效力也較低;由此可知，該文件不屬于具有正式規范效力的“黨內法規”和“行政法規”，而是屬于最低檔次的“黨內規范性文件”以及“行政規范性文件”，在規范效力等級上較低。

2.2 ?環保督察專門機構的法律地位問題

（1）在設置依據上，“國務院環境保護督察工作領導小組”主要依據《環境保護督察方案（試行）》成立，該文件的規范效力等級較低，屬于“黨內規范性文件”及“行政規范性文件”，不符合“機構法定”的法治政府原則。

（2）在組織權威上，環保部部長擔任“國務院環境保護督察工作領導小組”組長，而不是由更高層次的領導人擔任?！皣鴦赵涵h境保護督察工作領導小組”并非高層次的議事機構，在環保督察工作的決策、執行上缺乏必要的權威，使其“組織協調”功能的發揮大打折扣。

（3）在職權范圍上，“國務院環境保護督察工作領導小組”是由中央政府設立，在黨的最高權力機關中并沒有設置相應的“中央領導小組”或其他工作機構。因此，“國務院環境保護督察工作領導小組”管“政”而不能管“黨”，區別于中央環保督察“黨政同責”的基本原則。

2.3 ?環保督察責任追究中的法律問題

嚴格追究責任是確保環保督察發揮效果的根本保障，是近年來環保督察制度不斷強化的重要方面。根據《環境保護督察方案（試行）》及各地制定的環保督察實施方案可以發現若干問題：

（1）環保督察問責的責任追究重合問題?！董h境保護法》第二十六條規定了針對各級人民政府的環境保護目標責任制及考核評價制度，第六十八條對環境保護及其他行政部門責任人員行政處分責任的追究進行了規定，《水污染防治法》和《大氣污染防治法》等分別規定了相應的“環境保護目標責任制”，《大氣污染防治行動計劃》《土壤污染防治行動計劃》在“督政”領域內與環保督察責任追究有較大的重合，包括問責主體、問責對象、問責方式的重合。

（2）黨內法規與國家法律的銜接協調問題?！董h境保護督察方案（試行）》及各地制定的環保督察實施方案并未明確問責的依據。在督察問責中，會出現法律適用的交叉與重合，所以，需要認真厘清與其他法律的有效銜接并加以適用。

3 ? ?中央環保督察制度法治化舉措

環保督察雖然方興未艾，但是從十九大報告對環境保護的重視程度來看，這一做法不會是“三板斧”，反而會成為今后治理環境問題的重頭戲。如何讓環保督察更好地發揮作用成為當前亟需考慮的重點問題。具體建議如下：

3.1 ?建立健全與環保督察相關的法律法規

（1）提高環保督察的法律位階。中央環保督察權的獲得從目前臨時性的“個別授權”轉型為以法律法規為依據的“制度化授權”，避免低位階的法律依據對環保督察制度的深入發展構成阻礙，制定較高層級的環保督察專門立法。

（2）制定環保督察專門立法的體例。堅持“黨”“政”分開原則，分別制定相應的黨內立法和國家立法。制定環保督察的行政法規，明確適用對象為在政府體系內所開展的環保督察活動，明確立法目的、基本原則、機構設置、督察職能、督察程序、法律責任等內容。

（3）完善環保督察的黨內立法。通過總結第一輪中央環保督察“督地方黨委”經驗，制定《中國共產黨環境保護督察辦法》，在其中明確指導思想、督察內容、督察實施、工作措施等內容，制定更加嚴格的問責辦法[2-5]。

3.2 ?規范環保督察問責程序

（1）問責的啟動程序。一是依職權啟動，即督察機構依據職權直接對黨委政府相關負責人員問責;二是依申請啟動，即督察機構將發現的問題或群眾檢舉、控告的問題依法移交至有權機關進行處理。問責的啟動要與依據“環境保護目標責任制”考核而開展的問責保持協調一致。

（2）問責的調查與核實程序。收集各種相關材料，約談、調查、走訪相關人員，調查核實其違紀事由是否充分、造成生態環境損害后果的嚴重程度以及主要責任人主觀過錯程度等。調查要在規定期限內及時完成，并形成書面調查報告與問責建議，聽取被問責者的陳述與申辯，最后將調查材料交至問責決定機關。

（3）問責的處理決定程序。處理決定要根據事實和證據作出，以書面形式告知責任人，并將詳細載明相關事項內容的處理決定書送至相關主體;在法定的期限或時限內作出處理決定;給與被問責對象申訴的機會，并在規定期限內進行答復。

（4）問責信息的公開。信息公開應該使程序法治化，加強公開力度與范圍，做到公開、透明、及時、全面。

3.3 ?完善多元共治、協同發展體系

多元主體共治，需要政府、市場、全社會共同推動，實現多元主體共治。

（1）多元共治、協同發展。政府、企業、個人共同參與，由政府牽頭主導制定規則，建構法律;企業應該提升環保意識，加快實現產業結構升級改造，積極響應國家號召，節能減排;公眾要自覺遵紀守法，發揮監督作用，檢舉揭發破壞生態環境的違法行為。

（2）暢通社會參與渠道。引導多元主體有效、有序參與治理，鼓勵企事業單位、社會團體、民間組織、人民群眾積極參與環保體制改革和環境治理工作，通過宣傳發動、政民互動、上下聯動等形式，發揮媒體的監督報道作用，拓寬社會參與渠道，增強環境監管的公開性和透明度，形成政府主導、多元參與、社會共治的環境保護治理新局面[6-7]。

4 ? ?結語

中央環保督察制度已經取得實效，但也需要克服其面臨的嚴峻的法律困境。為解決這一制度性缺陷，推進我國環境治理現代化進程，亟需運用法治思維與法治方式予以完善，做好環保督察制度的法治化定位工作，將“制度化督察”轉型為“法治化督察”，使環保督察制度在法治的軌道上有效運行。

[參考文獻]

[1]葛察忠，翁智雄，董戰峰.環保督查制度：推動建立督政問責監管體系[J].環境保護，2016（7）：22-26.

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[3]編輯部.堅決打好環保督察問題整改硬仗[J].四川黨的建設，2017（15）：1.

[4]郭長青.山西省環境保護督察工作的探索與實踐[J].環境保護，2017（12）：31.

[5]劉國才.中央環保督察在查事和督人中發揮督政作用[J].環境經濟，2016（7）：21-23.

[6]梅鳳喬.生態文明立法若干基本問題探討[J].中國生態文明，2019，30（1）：19-21.

[7]佚 ?名.深入推進生態文明建設法治化[J].中國生態文明，2019（1）：15.