構建“四議兩公開”制度體系 推進農村基層治理能力現代化

劉建川

摘 要：源于鄧州市的“四議兩公開”工作法，是廣大基層黨員干部群眾對基層組織建設和制度建設的重大貢獻，推行10年來，對村級治理模式、黨員干部隊伍建設等方面均產生了全面深刻的影響。新時代“四議兩公開”工作法需要與時俱進。站在制度建設和推進農村基層治理能力現代化的高度，需要以“四議兩公開”為邏輯起點，構建“四議兩公開”制度體系，健全黨組織領導的基層治理體系，進一步提升基層治理水平，推進農村基層治理能力現代化。

關鍵詞：“四議兩公開”工作法;基層治理;制度體系

源于河南省鄧州市的“四議兩公開”工作法，是廣大基層黨員干部群眾對基層組織建設和制度建設的重大貢獻，得到了習近平等中央領導的充分肯定，先后在全省、全國推廣，三次被寫入中央一號文件，兩次寫進黨內條例。當前，我們要站在黨的十九屆四中全會的高度來審視“四議兩公開”，站在制度創新和推進農村基層治理能力現代化的高度，進一步構建“四議兩公開”制度框架。

一、新時代“四議兩公開”工作法需要與時俱進

2005年以來，鄧州市針對黨情、市情、民情，面對新農村建設中遇到的新情況、新問題采取了“四議兩公開”工作法，探索出了一條加強農村基層組織建設的新路子，進一步推動了鄧州市經濟社會又好又快發展，實現了堅持黨的領導、充分發揚民主、嚴格依法辦事的有機統一，破解了農村基層組織在推動農村改革發展中遇到的新問題、新矛盾。新時代如何與時俱進地深化拓展“四議兩公開”工作法，更好地貫徹十九屆四中全會精神，迫切需要站在十九屆四中全會的高度，以“四議兩公開”為邏輯起點，構建“四議兩公開”制度體系，健全黨組織領導的基層治理體系，大力推行網格化管理與服務，進一步提升基層治理水平，推進農村基層治理能力現代化。

“四議兩公開”工作法是黨領導的村級民主自治機制的創造性實踐。站在十九屆四中全會的高度，從制度層面看，這一創新把黨對農村的領導制度、基層群眾自治制度和依法辦事制度有機融合在一起，當然，這其中還包括黨內基層民主制度、黨員聯系群眾制度等，在農村基層真正實現了把堅持黨的領導、人民當家作主、依法治理的有機統一。從體制機制角度看，這一創新把黨的領導機制、“兩委”協調機制、黨內基層民主機制和農村村民自治機制有機融合在一起。從實踐角度看，這一創新為黨對農村工作的全面領導提供了有力抓手。把黨支部會“提議”放在工作鏈條的第一環，使基層黨組織成為重大事項決策管理的啟動者。在其他環節，黨組織始終參與其中，起到了掌控大局、把握方向的領導作用;保障了黨員群眾的民主權利。黨的十九屆四中全會要求，健全充滿活力的基層群眾自治制度，“四議兩公開”是行之有效的基層群眾自治制度。總之，加強了黨的領導核心作用，尊重了黨員民主權利和村民自治權利，以嚴格的程序保證了民主決策和公開監督，有利于調動農村黨員和農民群眾的積極性，有利于保證黨的路線方針政策在農村的貫徹落實，調動了廣大農民群眾投身鄉村振興的積極性和創造性，推動農村各項事業發展，具有重大的戰略意義和指導意義。

由此，我們得到“一個共識”：“四議兩公開”工作法順應基層社會治理走向，也是加強基層社會治理的有效模式，需要進一步深化和發展;同時，還要清醒地認識到“四議兩公開”工作法的模式雖然成熟，但在健全制度、科學運用上還有差距;基層干部的治理理念和治理方式方法雖初步轉變，但與新時代新要求還有差距;群眾的民主意識雖已覺醒，但責任意識和參與方式與基層民主建設的要求還有差距，因此需要進一步深化完善、探索提升，使之經得起歷史和實踐的檢驗。

二、健全基層治理體系需要把握的幾個問題

（一）深化“四議兩公開”工作法的認識

我黨一直重視對農村工作的領導。概括地講，黨對農村的領導遵循一條主線，堅持三大原則。一條主線是：物質上保障農民的現實利益，政治上保障農民的民主權利。三大原則是：堅持黨的領導，發揮村黨支部戰斗堡壘作用;堅持農民當家作主，發揮村委會自治作用;堅持依法辦事，從程序和實體上予以保證。改革開放以來，我黨又提出構建黨領導下充滿活力的鄉村治理新機制。

“四議兩公開”工作法的精髓就在于在農村基層真正實現了堅持黨的領導、人民當家作主、依法辦事的有機統一;高明之處在于把村黨支部、村委會以及村婦委會、村共青團、村民兵連、村經濟組織和社會組織等各類組織統一在村黨組織領導下，把農村各個層面的精英融合到一起，在保障其知情權、參與權、決策權、監督權的基礎上，充分發揮各方面的積極性主動性創造性。從體制機制看，村支部提議、村“兩委”商議、黨員審議、村民代表決議、決議結果公開、執行結果公開，把決策權、執行權、監督權置于陽光下運行，實現了對權力的制約與監督，使三者有機融合、一體推進。

（二）“四議兩公開”工作法在基層的實踐總結

鄧州市“四議兩公開”工作法推行以來，對村級治理模式、黨員干部隊伍建設等方面均產生了全面深刻的影響。一是強化了村級黨組織的領導核心地位。“四議兩公開”工作法中的黨組織“提議”，就是所有村級重大事務的決策實施，都由村黨支部提出初步的意見和方案。黨組織“提議”使村黨組織既是決策管理事項的發起者，又是整個流程的操控者，也是決策實施的推動者，使黨建資源迅速轉化為發展資源，黨建成果轉化為發展成果，黨建活力轉化為發展活力，其領導核心地位在制度層面得到確保。而“提議”環節在決策事項中的重要性、風險性和不可替代性，又倒逼村級黨組織要不斷加強執政能力建設、先進性和純潔性建設，通過科學提議、科學決策，服務好農村改革發展穩定的大局。二是完善了村級組織的運行機制。“四議兩公開”工作法在實踐層面上，理順了黨支部、村委會的關系，形成了黨支部、村委會、村民監督委員會、黨員大會、村民代表大會互相支持、互相補充、互相監督的良性循環。同時，通過黨員聯系群眾、村民代表聯系戶等制度，密切了黨群干群關系，增強了群眾對村級組織的認同感，保證了黨的農村政策的順利執行。三是轉變了村干部的管理理念和工作方法。運用“四議兩公開”工作法，使村干部逐漸學會講方法、講程序、講協商，主動問政于民、問計于民、問需于民，從“上邊布置、下邊落實”“我說你聽、我定你辦”轉變為民主、協商、說服、引導，由隨心所欲、憑經驗辦事轉變為尊重民意、尊重科學、遵守法律法規，由重在管理轉變為重在服務，密切了干群關系，促進了和諧發展。四是提高了黨員和村民代表履行義務、行使權力的積極性。通過參與“審議”，激發了普通黨員主動參政議事的熱情。鄧州市運用“四議兩公開”工作法較好的400多個村中，黨員大會到會率達在家黨員人數的95%以上;村民代表“決議”在賦予村民代表最終決定權的同時，也賦予了他們更大的責任，既讓他們更加積極地參與到與自己切身利益相關的村級事務中，又倒逼村民代表不斷提高自身素質，從而正確地行使權力。五是增強了基層群眾的民主意識。“四議兩公開”工作法的實行，建立健全了村民會議決策、村民代表會議議事、村務公開、民主理財等制度，做到了民主決策有形式，民主管理有制度，在涉及農民利益的公益事業、村務管理等方面，使廣大村民享有廣泛的知情權、選擇權、決定權和監督權。“四議兩公開”工作法的運作過程，同時也是對農民群眾教育引導提高的過程。農民群眾從中增強了參與意識、監督意識、責任意識、法律意識，學會了認同集體決策，能夠自主理性地參與村級事務的決策管理，基層群眾民主平等公正包容誠信等現代公民意識逐步形成。2009年以來，鄧州市安置南水北調中線工程丹江口庫區移民3萬余人，共占用耕地和建設用地5萬余畝，在土地調整過程中，農民對國家的移民政策給予了大力支持。

“四議兩公開”工作法推行中也存在著一些問題。一是工作推進不夠平衡。個別基層干部對運用“四議兩公開”工作法的重要性和必要性認識不足，存在可用可不用的思想，推行不力。存在“不愿用”“不敢用”“不會用”現象。二是運用方法不夠科學。不注重對“四議兩公開”工作法精髓的把握，生搬硬套，或者圖省事，事前不調研，違背了“四議兩公開”工作法的初衷。有的走過場，對于財務支出使用、集體土地流轉等涉及群眾切實利益的大事仍然是沿用傳統方法，降低了黨員群眾參與民主決策管理的積極性。三是工作體制不夠順暢。運用“四議兩公開”工作法，需要充足時間來保證程序民主。但在實際工作中，不征求基層意見、不考慮基層實際，盲目求快，導致村“兩委”仍采取傳統行政命令式的手段。

（三）健全基層治理體系的初步設想

總的考慮是：圍繞責任設計制度，圍繞制度構建體系，做到責任明晰、主體明確、制度管用、行之有效，把制度框架確立起來、治理體系構建起來。

首先，明確責任主體。需要進一步明確村黨支部、村委會、村務監督委員會的責任，支部委員、村委委員的責任，黨員、村民代表的責任等。其次，加強同黨內相關法規的銜接。黨內相關法規有《中國共產黨農村工作條例》《中國共產黨農村基層組織工作條例》《中國共產黨支部工作條例》等。第三，加強與相關法律法規的銜接。如《中華人民共和國村委會組織法》《中華人民共和國村民自治法》，河南省委提出的四項基層基礎制度等。第四，加強基層制度建設。針對“四議兩公開”工作法每一道程序的“事前”“事中”“事后”需要做的工作、需要注意的事項分別作出詳細規定和說明，并建立健全民主監督制度、責任追究制度、外來人員和流動黨員權利保障制度、黨員聯系群眾制度、村民代表聯系戶制度、鄉村兩級代辦服務制度、“三資”管理制度、惠民政策和資金監督管理制度、基層干部審計制度等14項制度，用制度化確保科學化。第五，構建共建共治共享的農村基層社會治理體系。發揮黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐作用。尤其是發揮科技支撐作用，比如，發揮互聯網、大數據、區塊鏈等先進技術在基層治理中的獨特作用。特別是要發揮區塊鏈在實現基層治理能力現代化中的利器作用，進一步優化基層社會治理機制，實現農村基層社會共建共治共享，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。

三、構建“四議兩公開”制度框架的對策建議

（一）找準著力點和突破口

一是抓好規范工作。堅持市鄉兩級黨委發揮“火車頭”作用，整合各級黨組織的政治優勢，形成持續推進“四議兩公開”工作法深化完善的強大合力，構建工作體系。堅持黨委政府的主導地位，設立專門辦公室，建立聯席會議制度。確保人員資金到位，保持工作正常運轉。嚴格遵照程序。程序是對權力的約束。部門單位安排工作時，在程序、節奏等方面都主動適應“四議”“兩公開”程序。要堅定不移地在村級組織推廣“四議兩公開”工作法，對重大決策不經“四議兩公開”程序的不準實施，實施了要進行責任追究。加強制度建設。針對“四議兩公開”工作法每一道程序的“事前”“事中”和“事后”需要做的工作、需要注意的事項分別做出詳細規定和說明，并建立健全民主監督制度、責任追究制度、外來人員和流動黨員權利保障制度、黨員聯系群眾制度、村民代表聯系戶制度等14項制度，用制度化確保科學化。必須依法規范。對需要決策事項必須堅持四個嚴禁：嚴禁違反黨的路線方針政策和國家法律法規，嚴禁與上級黨委政府決策發生沖突，嚴禁侵犯國家、集體和他人的合法利益，嚴禁代替村民依法開展自治活動。

二是抓好創新工作。當前，農村經濟社會轉型、農業發展方式轉變、農民大量頻繁流動，對運用“四議兩公開”工作法提出了新的課題。對此，要在四個方面加大探索創新力度。創新動議方式。把功夫下在“四議兩公開”實施之前，建立“村情民意懇談會”制度，聽民聲、察民意，打好動議的民意基礎。創新議事方式。針對黨員大會、村民代表會議人員難召集、會議難召開的情況，可以考慮通過微信等即時通信工具，使外出黨員或村民代表也能參與討論、發表意見。創新決策方式。組建由規劃設計、環保、法律、財政金融等專業人才組成的決策評估組，根據申請服務村級決策;運用委托代理制、授權制等辦法，將投票表決權委托給相關人員代為行使。建立黨員或村民代表制，讓代表人參加相關會議，提高決策效率。創新公開方式。充分運用電話、手機短信等信息化手段，及時準確地“廣而告之”，讓廣大村民共同監督、共同推動工作開展。

三是抓好提升工作。提升基層治理理念。“四議兩公開”工作法的程序是為村量身定做的，但它所蘊含的“加強黨的領導”“充分發揚民主”“公開公正透明”“依照程序決策”等先進的基層社會治理理念，對于經濟、政治、社會等不同領域，都是寶貴的財富。要把“四議兩公開”工作法蘊涵的理念與鄉鎮、市直單位、城市社區的具體實際結合起來，與黨務政務公開等結合起來，探索向機關事業單位、鄉鎮、城市社區延伸的有效形式，推進民主管理、依法行政等工作再上新臺階。提升基層決策水平。在村級“兩委”，要建立健全定期征求意見制度、村情民意“懇談會”制度等，確保決策事項符合實際，符合黨的路線、方針、政策和法律法規，提高決策事項的科學性。在市直機關和企業，以借鑒“四議兩公開”工作法的理念，在分類調研基礎上，抓住關鍵環節，按照“三問一評”（事前問情、事中問計、事后問效，民主評議）等基本要求，制定符合本單位、本部門實際的決策管理辦法。

（二）健全完善工作機制

健全和完善黨領導的村級民主自治機制。一是完善村黨組織的領導機制：選好配強村黨組織領導班子尤其是黨支部書記，按照民主集中制原則，完善村黨組織議事規則和決策程序，改進村黨組織的領導方式和工作方法。二是完善村“兩委”協調機制：進一步明確和細化村黨支部和村委會的職責任務，建立健全村“兩委”聯席會議制度，加強村“兩委”之間的團結合作。三是完善村級黨內民主機制：完善村黨支部選舉制度，建立健全黨員大會審議村級重大事項制度，完善村級黨務公開制度。四是完善村民自治機制：健全村民會議或村民代表會議審議決定村級重大事項制度，實行村級重大事務決議公開和實施結果公開，完善村民自治的具體制度。

（三）實行“三位一體”聯動機制

“三位一體”，即鄉、村、組三級共同發揮作用，各司其職。鄉鎮黨委主要是“選人”“指導”“監管”。“選人”即選好支部書記、選好配強村級班子。要拓寬選拔視野，可采取在優秀黨員隊伍與復退軍人中“推”，村“兩委”后備隊伍中“提”，鄉鎮機關年輕干部中“派”，大學生村官與回鄉大中專畢業生中“選”，鄉村技術致富能手與創業能人中“挖”，各類社會組織、經濟組織中“找”等多種方式，把信念過硬、政治過硬、責任過硬、能力過硬、作風過硬的人選到村干部隊伍中來，為推進鄉村治理現代化提供有效的組織保障和智力支撐。“指導”即指導村支部對村級重大事務實行“四議兩公開”工作法。“監管”就是要對村支部用“四議兩公開”提議的事情監管好，使其符合法律法規，符合黨的政策。村支部要做到“為民”“調研”“真用”。“為民”就是村支部要處處為群眾著想，為民辦實事;“調研”就是在提議之前要充分調研，使提議的事情合法、合規、合政策;“真用”就是村支部不要怕麻煩，不要有應付上級而簡單從事思想，要真正學會用“四議兩公開”工作法去解決村級重大事務。組級做到“公道”“一致”“耐心”。“公道”就是要出于公心為群眾辦好事，不要先考慮自己的利益;“一致”就是要和村“兩委”保持高度一致，使其整個工作過程順利進行;“耐心”就是要充分做好群眾工作，切忌強迫命令，要耐心，體現以誠心為群眾辦好事、辦實事、辦大事。

（四）完善基層監督制度

發揮村（居）民代表會議、村（居）民會議、村（居）務監督委員會作用，對村級重大事項的決策、實施、公開等情況進行監督。各級結合實際設立專門監督電話、網站或短信平臺，暢通群眾監督渠道。

（作者系中共鄧州市委黨校高級講師）