城鎮化進程中土地資源優化配置問題研究

孫建平 王正軍 魏璽

摘要：文章在前人研究的基礎上，對慶陽市城鎮化發展進程及其土地資源利用現狀進行分析，歸納出慶陽市城鎮化進程中土地資源配置存在的問題，進而總結出慶陽市在城鎮化進程中如何對土地資源進行優化配置，分別從完善城鎮規劃、建立指標模型、完善市場機制等角度著重論述了具體對策。

關鍵詞：城鎮化;土地資源優化配置;慶陽市

一、引言

所謂城鎮化進程，就是一個國家、一個地區的人口或者產業由比較分散的鄉村向城鎮聚集的過程，既是產業資本集中的過程，也是人口聚集的過程。近幾年，慶陽市城鎮化水平日益提高，城鎮人口規模日益增大，城鎮化率也不斷升高。但慶陽市城鎮化程度的飛速發展，一定程度上忽略了對生態環境保護的堅持。在土地資源日益緊張的今天，各種污染項目的建設、農村農藥、農膜、化肥的使用、生態化可持續發展觀念的缺失，導致慶陽市土地資源備受污染，而對慶陽市土地資源進行優化配置，并對周邊環境進行詳細的調查分析，對土地資源的地勢、所處的氣候等條件都須有詳盡的了解，從而使生態化逐步進入慶陽市土地使用的過程中，對于慶陽市的環境保護以及生態建設的綠色發展具有很好的推動作用。

二、慶陽市城鎮化進程中土地資源配置存在的問題

（一）土地資源集約化利用率比較低

城鎮化進程中，最為緊缺的資源就是土地。而在慶陽市城鎮化建設進程中，出現土地資源集約化利用率較低的情況，沒有將土地資源的潛力發揮到極致，主要集中在兩個方面：1. 慶陽市鄉鎮企業分布過于分散。慶陽市近年來經濟發展迅速，鄉鎮企業遍地開花在一定程度上促進了經濟的發展，也解決了一定的就業問題，但是鄉鎮企業過于分散的情況造成了土地資源的浪費，鄉鎮企業用地規模較大，占地較多，且布局較為分散，同時還對鄉村的環境造成了污染;2. 居民點建設占地過大且缺乏科學設計管理。隨著慶陽市城鎮化的發展，農村居民經濟也隨之發展，財務擴張使得他們對住房要求隨之增高，自建房便成了流行，但是自建房占地較多，且缺乏地區性統一規劃，使得土地集約配置較低。

（二）隱形市場干擾土地資源優化配置

在城鎮化進程中，慶陽市城鄉結合部土地市場混亂，且隱形市場活躍。我國有關法律規定，農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或出租，特殊情況除外（即土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權發生轉移的情況）。但是實際情況中農村土地產權主體意識不強，并且法律意識薄弱，在農村，對于土地的轉讓交易等行為非常隨意，如果按照合法流程，手續繁瑣復雜，更多人受利益的誘惑和驅使，許多農村城鎮集體土地就會進入隱形市場，而這很大程度上造成了慶陽市土地資源優化配置形成強烈干擾。

（三）城鎮規劃與土地資源優化配置協調難度大

1. 慶陽市城鎮化發展的同時，大量農村人口向城市涌入，隨之而來的農業現代化、集約化使原有的土地資源面臨新的挑戰，工業化、城鎮化的快速發展，使城市用地規模不斷擴大。而由于城鎮化使城市就業容納能力提高，致使大量農村人口進城務工，從而增加農村人口在城市就業幾率，但同時導致大量農村土地被閑置，土地資源被浪費。另外，農村人口在城市就業生活的同時，不愿放棄對農村土地的占有，而造成了土地資源的重復利用，增加了建設用地的需求，所以在農村土地資本占有關系呈現惡化的趨勢。2. 慶陽市城鎮化雖說進程較快，但是由于對老城區的改造成本比新區的開發高出許多，所以工作重點往往集中于新區的開發，這導致了老城區大量土地資源被閑置，土地資源配置與城鎮規劃矛盾頻頻出現。正如前文所述，慶陽市“一區四園”的建成順利且發展飛速便能印證這一點，但是對慶陽老城區如西峰區、職中片區等的改造及基礎設施的普及等工作的推進一直非常緩慢。

三、慶陽市城鎮化進程中土地資源優化配置的對策

（一）完善城鎮化土地資源集約化利用的規劃管理

土地資源利用是否最大化、布局是否合理緊湊，是判斷該地區土地資源是否集約化的一項重要指標。慶陽市在城鎮化進程中，“一線八域”、“一區四園”的布局雖然打下了良好的基礎，但在進行繼續規劃時，應該使布局緊湊，使鄉鎮企業進一步集中起來，實現土地資源功能性集中，提高土地資源利用率，盡可能發揮慶陽市土地資源效能。正如前文所述，慶陽市舊城區改造由于成本太高被擱置，但是舊城區所占的土地資源被浪費嚴重，而土地資源是不可再生資源，所以在對土地資源規劃管理時，應注重對舊城區的改造，合理布局，嚴格控制土地外延性擴張，進一步激發慶陽市舊城區土地的潛力。土地資源作為不可再生資源，在合理布局前，應該充分對其性質進行了解，順從經濟規律的土地利用規劃，并科學安排利用。在對土地進行空間布局及產業選址時，應該充分考慮到對土地集約利用、對土地生態環境的保護等，并且要堅決符合國家經濟及社會發展的規劃，同時要了解土地資源性能，使土地基本性能與其規劃用途相一致，兼顧到農村生產、生活、生態的維持與保護。在空間上合理布局，在時間上安排有序。

（二）建立完善土地資源生態化配置的指標和模型

土地資源生態化配置是指在城鎮化建設中，對土地資源的配置規劃應遵循人與自然、社會與自然的發展規律，從而使土地資源的配置在符合自然發展規律的同時，創造最大的社會利益。慶陽市在城鎮化過程中，需要不斷建立完善土地資源生態化配置的指標和模型，可以采用多因素綜合評價法、給予PIS、RS技術評價法、理想值修正模型法、模糊綜合評價法等評價方法評估土地資源優化利用。始終堅持針對性與區域性原則（比如慶陽市區域性的平原城鎮和山區城鎮）、科學性與可操作兼顧原則、指標的全面性和典型性原則、數據的一致性原則、指標的獨立性原則去建立土地資源生態化配置指標和模型，同時明確慶陽市城鎮化建設過程中土地資源生態化配置的要點：加強對農業用地、城鎮化建設用地等土地利用率的統計、評估、監管;加強對土地資源污染的監管與治理;鼓勵使用農家肥、綠色肥料的使用，并設定具體污染指標，加大監管力度，同時完善懲罰措施等，以提高慶陽市土地資源生態化優化配置水平。

（三）不斷建立和完善土地資源利用的市場機制

房地產在城鎮化發展中起著很大的經濟作用、市場調動作用，經濟發展越快，城鎮化速度也越快，對土地資源需求就越大，經濟發展與土地的需求量成正比（如圖1所示），從而改變城鎮化土地利用形式，影響著土地市場運行，各種土地利用不規范甚至違法的行為日益增多。為此，慶陽市政府要不斷建立和完善土地資源利用的市場機制，盡量弱化非市場因素對房地產市場運作的影響。不斷通過實行土地有償使用制度管控城鎮化發展過程中營業性房地產和非營業性房地產（除法律規定可以批準劃撥使用的土地以外），特別是企業生產經營用地，通過實行土地需求與貨幣支出量直接正掛鉤的形式，激活用地單位的“土地支付能力”。出臺規范土地合法流轉，通過政府“有形之手”加強土地管理權，禁止土地非法交易和炒賣行為，不斷加強對土地利用規劃的編制、審批制度、用途管理和立法執法工作的監管，嚴厲禁止農村集體單位從事的各種土地投機活動。

其中生產水平為現有生產水平，資本和土地相結合可以得到D1的農產品等量線，增加產量就必須資本和土地的投入（產量從D1上升至D2，土地需求量也會相應地從OL1上升至OL2）。

（四）優化城鎮整體布局以提高土地資源利用率

城鎮化是生產力發展的必然結果，其發展水平直接影響著城鎮整體布局，影響著土地資源的利用形式、利用率，為此，要提高土地資源利用率就必須掌握城鎮化發展規律，從而科學合理的規劃城鎮整體布局，規劃土地資源利用形式。

美國地理學家R·諾瑟姆根據自己多年研究，將城鎮化發展具體劃分為前期、加速期、后期三大階段，指出各城鎮化發展進程類似一條被拉平的“S”型曲線，這條曲線的前段就是代表以勞動密集型勞動為主的前工業化階段，城鎮化發展進度平緩（城鎮化水平低于30%）;而這條曲線的中段部分（急速上升部分）則代表了以企業化、集團化、大規模群體化生產為主的工業化階段，城鎮人口迅速增長至70%并逐漸趨于平緩狀態;而這條曲線的后段部分則代表了以信息網絡、交通網絡為發展形式、第三產業為主要產業結構的后工業階段。

土地利用率：α=1-β=1-u/s（其中α為城鎮土地利用率、β為城鎮土地閑置率、u為城鎮建成區閑置土地面積、s為城鎮建成區總面積）。掌握城鎮化發展進程規律，分析清楚慶陽市城鎮化發展類型（分為向心式城鎮化和離心式城鎮化，慶陽市整體屬于向心式城鎮化），根據城鎮化發展類型優化城鎮化整體布局：合理安排建設用地，大量開發閑置用地作為建設用地以提高土地利用率，而提升土地利用率的前提是提升慶陽市城鎮土地集約利用水平，提升土地利用強度，因為土地集約利用水平和土地利用強度成正比，強度越大利用水平越高，土地集約利用潛力越小。慶陽市向心式城鎮化發展特征，在具體發展過程中城中村所占比重日益上升，這就需要切實保護耕地，嚴格按照我國《基本農田保護區規劃》文件對農耕用地進行保護，提高農耕地的利用率和耕地系數，從而確保慶陽市后備土地資源供應。

四、結束語

總之，城鎮化建設是城市經濟社會發展的必經階段，同時是符合可持續發展戰略科學發展觀的一項工程，也是一項澤被萬年的大業。慶陽市城鎮化進程近年來呈現出飛速發展的趨勢，在此過程中，土地資源優化配置顯得尤為重要，因為土地在城鎮化進程中是一項基礎、重要的資源，各種規劃部署都必須在土地資源基礎上進行規劃，所以對慶陽市土地資源進行優化配置勢在必行。

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（作者單位：孫建平、王正軍，蘭州理工大學經濟管理學院;魏璽，國網張掖供電公司肅南縣供電公司）