軍工企業科研經費的墊支成因及管理對策

吳亞平/陜西飛機工業（集團）有限公司

近年來，科技發展日新月異，國防科研投入快速增長，有力促進了軍工企業科研能力建設，但伴隨著科研項目不斷增多，規模不斷擴大，科研經費的管理問題也日益突出。科研經費墊支現象越來越普遍，墊支金額越來越大，不僅影響了科研項目的順利進行，也嚴重影響了軍工企業正常的生產經營活動。因此，如何有效管理科研經費墊支，已經成為軍工企業經營管理的重點管控內容之一。本文根據工作實踐，對科研經費的墊支成因和管理對策進行了闡述和分析，希望借此對科研項目管理者提供一些參考。

一、科研經費墊支的影響

科研經費是指企業為發展新型武器裝備、改進提高現役武器裝備作戰性能而承制國家部委、人民軍隊、國防科工局等上級機關歸口管理的國防武器裝備研制等科研項目而開展科學研究及相關活動所發生的經費，其資金來源于專項撥款和企業自籌兩部分［1，2］。科研經費墊支是指企業在開展項目研發過程中，根據項目研制合同或批復的經費預算范圍，實際收到的經費撥款不能滿足項目成本支出所形成的項目赤字［3］。若合同或預算經費已全額撥入到位，赤字再無后續經費彌補，則科研經費墊支轉化為科研經費超支。科研經費墊支，對企業內部而言，將會擠占生產經營資金，加劇企業資金緊張局面。大額的經費墊支，還將需要企業啟動銀行貸款、集團財務公司等籌融資活動，從而增加企業財務負擔和經營風險，對企業經濟運行質量、效益和科研生產活動都將產生不利影響［3］。另一方面，站在企業外部視角，科研經費墊支規模若嚴重超出了軍方等相關方的預期，則企業治理能力、內部管控水平以及財務核算的合規合理性都將可能受到質疑，進而影響企業品牌形象與競爭能力，對新項目申報、項目超概算、產品定調價等工作都將帶來不利影響。

二、科研經費墊支成因分析

造成科研經費墊支的原因很復雜，客觀上受國家政治環境、經濟環境、市場環境等因素影響，主觀上受企業技術水平、管理水平等因素影響，本文從以下幾方面予以分析：

（一）經費概（預）算缺乏全面性

科研項目是開展探索性和創新性的活動，其技術難易程度、研制周期長短、工作量與經費需求等都存在著不確定性。通常情況下，企業承擔的重點型號項目研制周期都在三年以上，在此期間，國家財政與稅務政策、市場材料物資與勞動力資源供求狀況、企業產業結構、銀行匯率及通貨膨脹率等國內外經濟發展動態以及科技發展水平都將直接或間接地影響科研項目的資金投入。而企業在申報科研項目立項時，在其內部現有的價格體系缺乏相關支撐數據，在其外部也難以找到可借鑒的成本資料，經濟計量基礎極其薄弱，很難對科研項目的經費需求進行準確的預算或估算。同時，在實際操作中，科研項目申報時由于時間倉促或者企業內部管理分工等原因，經費概（預）算常常由項目主要技術人員直接編制并上報，與財務人員缺乏深入溝通，技術人員精通業務，但對項目預算和財務管理缺乏專業性，對科研經費管理的特殊性規定更缺乏了解，往往憑借部分人員的經驗進行預估。參考資料不足、測算依據不充分加上預算編制人員的專業局限性，造成科研項目經費概（預）算可能不一定科學、合理、全面與準確，與科研項目實際投入可能產生嚴重偏離，投入大于概（預）算的經費缺口就會形成科研經費墊支現象。

（二）技術狀態變更，工作任務與經費預算不匹配

科研項目的技術狀態采用“兩報兩批”進行管理，“一批”是在項目立項時，此時，項目方案是相對粗化的初步方案，未完全固化，在研制過程中隨著項目推進，根據委托方意見或者實際研制需要，會不斷增加、修改各項技術指標和要求；在“二批”時（項目定型前），所有修改、完善、增加的內容都將作為技術狀態全部納入研制總要求，作為定型評審的內容。但在實際操作中，由于“重技術、輕財務”，經常是只談技術不談錢，“技術”與“財務”兩張皮，科研任務變化了，經費預算卻未進行相應調整，從而造成科研任務與經費需求脫節，合同價款與實際研制任務發生價值背離，造成科研經費墊支現象。更為嚴重的是，相關調整事項，由于未建立相關證據鏈記錄，造成技術狀態調整無依據，經費來源無保障，對后續相關評審工作和經費審查、超概申報都留下了巨大隱患，科研經費墊支能否得到補償面臨風險。

（三）資金撥付與研制工作任務不同步

1.項目提前啟動

國防軍工企業與一般制造企業不同，其承擔的科研任務常常是國家根據當前軍事戰略需求和軍隊建設需要安排的，研制成果直接關系國家安全和軍事實力，往往由國家直接給企業下達指令性計劃，企業必須按節點按時完成。但由于科研工作是研究創新活動，很多項目在國際上受技術封鎖，國內尚屬首次研制，缺乏參照物，其技術難度、資金需求均難以把握，主管部門需要進行多輪技術論證和經費審核評審后方能辦理立項批復，進而與企業簽訂經濟合同，導致項目立項、經費概（預）算及合同簽訂工作艱難又漫長。為了保障科研任務按計劃節點順利推進，企業往往在收到相關會議精神后，即提前啟動，緊鑼密鼓地開展研制工作。兵馬未動、糧草先行，企業必須先行籌資墊支研制。

2.研制期間，工作任務通過階段（或節點）考核后才能撥付經費

一般情況下，科研項目在立項或簽訂合同時，先撥付部分啟動資金，后續則按階段（或節點）撥付經費，即要求項目通過某階段（節點）考核后才能撥付該節點經費，意味著該節點任務企業必須先行墊支完成，考核合格后才能撥付經費。

3.超概補償工作滯后

科研經費超概申報工作通常在項目研制任務基本完成后才能進行且報審過程繁瑣而漫長，在項目超概未得到批復、經費未予撥付之前，項目經費墊支只能長期掛賬。

（四）管理問題

近年來，科研項目的各類檢查與審計暴露出諸多項目管理問題，這些問題在一定程度上也會造成科研項目的經費墊支行為，主要表現在：

1.項目管理粗放，把關不嚴，列支不合規、不合理支出，虛增、挪用、擠占項目成本，造成項目經費不合理墊支。主要表現在費用支出不符合政策規定、費用支出與項目不相關、費用支出缺乏經濟合理性、超范圍超標準列支項目成本等。

2.不能及時簽訂研制合同，費用界限不清晰，企業缺乏經費管控目標與方向。當前的科研經費管理辦法對部分費用的列支缺乏明確性規定，如項目提前啟動發生的立項前費用如何確認與處理、科研與生產交叉投入的情況下企業自制工裝費用如何劃分科研與生產界線、何時開始五五分攤等問題一直得不到權威解釋，這就需要借助合同予以補充。實際工作中，項目合同常常滯后簽訂，企業實際歸集的項目成本超出認定的范疇，將會形成企業賬面不合理墊支。

3.采用“先簽后補”的模式確定科研項目價款。部分科研項目的委托方基于項目研制的諸多不確定性，本著謹慎性原則先與企業簽訂一份較低的非固定價款合同，后續隨著項目研制工作的逐步推進，根據實際情況再簽訂補充合同或采用超概補償的模式。在這種情況，意味著企業必須墊支資金保障研制工作的進行。

4.科研、生產高度交叉，邊設計邊試制、高比例的投產備料方式，很大程度上也加劇了企業墊支規模。在實際操作中，由于項目委托方對項目研制成果（產品）需求急，在有限時間內可能還將達到批量規模，受企業生產能力影響，為保障交付周期，企業常常是邊設計邊試制，并根據估計，提高備料和投產比例，如投2保1、投5保2等，這種方式往往由企業自行籌集資金墊支投入。

5.非市場化或者說非完全市場化的操作模式，也會增加項目成本列支，形成或加劇科研經費墊支。由于軍品任務的特殊性，受國際政治形勢及相關保密限制，很多外購外協廠商缺少競爭對手，長期處于壟斷地位，導致企業議價能力很弱或基本不具備議價能力，無形中就抬高了企業對外采購成本。同時，長期以來，科研經費決算采用完成成本法、軍品審價采用成本加成法，也導致企業缺乏成本控制動因，可能會形成不必要的支出和浪費，由此形成或加劇科研經費墊支。

三、科研經費墊支的管理對策

（一）強化科研經費預算管理

“凡事預則立，不預則廢”，一個科研項目經費能否得到有效保障和高效使用，離不開一套科學合理的經費預算體系。科研經費預算管理貫穿科研項目立項、執行、財務驗收和監督檢查的全過程。在項目立項環節，報送的預算資料是項目經費概算的第一手資料，應充分考慮國內外環境、物價變動、研制周期等因素，搜集充足證據，并征求相關部門意見，加以反復審核，必要時，應履行“三重一大”審批流程［3］，盡可能保證經費預算全面、充足、可行、合理，切不可盲目樂觀、擅自對外倉促報送。因為，概算一經批復下達，必須嚴格執行，不得隨意調整［1］，如確需調整，必須履行嚴格的調整程序。實踐證明，調概工作相當艱難而且漫長。

為此，應在項目設立之初即建立相應的項目管理團隊，在項目管理團隊中配置項目總會計師和項目財務經理，項目總會計師全面分管項目財務管理工作，項目財務經理從項目立項開始介入，全程參與，在“技術”與“財務”之間架設一座溝通橋梁，以促進科研管理水平得到有效提高。

（二）加強科研項目管理體系建設，強化科研經費全過程管控

科研項目管理是一個系統工程，成本費用管控貫穿項目研制的整個過程，企業應以設計為源頭，樹立全員成本控制理念，對項目實施全價值鏈（全過程、全方位、全要素）管控。

首先，必須實行主管領導負責制，確保管理層級的權威性，有效分解落實任務；其次，根據實際情況，抽調專業骨干成立項目管理核心團隊，協同分工、各負其責，建立并實施經費管理追蹤問責機制；第三，要以科研項目為對象確定項目費用目標，基于項目工作分解結構制定成本分解結構，逐級分解控制，定期進行風險預測和糾偏工作，對項目研制過程中經費預算、核算、決算進行全過程、全方位、全要素管理與控制。

（三）加強項目任務與經費的匹配性管理，建立項目技術變更與經費概算聯動機制

項目立項階段，企業應嚴把決策關，對項目研制方案進行充分論證，細化項目經費預算編制工作。首先，以設計為源頭，經濟指標與技術指標并重。即設計系統應對項目的技術指標、性能指標及經濟指標開展全面分析，有效權衡費用與效能，確保項目設計方案可行且經濟、高效；其次，依據項目工作分解結構，緊密結合技術、經濟、進度，充分考慮指標要求、國內外市場環境變化及物價變動等因素，詳細編制項目經費預算，確保預算編制內容全面，測算充分，配置合理。

項目研制過程中，應嚴格按照批復的研制內容開展工作，并建立健全各項原始記錄［3］。因項目委托方需求變化導致研制內容和經費需求增加，企業應嚴格履行內部決策審批程序，并加強與項目委托方的溝通與協調，就變更的工作內容和經費需求與項目委托方達成一致意見，力爭以通知、紀要、協議等書面形式，明確任務的必要性及經費需求與來源，確保項目任務與項目經費有理有據，相互匹配，為后續超概申報打下鋪墊，并適時啟動概算調整工作。

（四）謹慎啟動項目研制，督促合同簽訂與經費撥付進度

通常情況下，企業應在收到項目立項批復、合同協議或項目主管部門書面認可的會議紀要、工作計劃等文件依據后方可啟動項目研制。確需提前啟動研制工作的，應按“三重一大”有關要求履行決策程序。并組織委托方及相關單位召開項目提前啟動評審會，評審通過后方可開展研制工作，經費使用應從嚴從緊把控，謹防大額墊支，并將提前啟動研制內容納入項目概算論證范圍［3］。

對于項目立項后，研制合同遲遲不能簽訂的情況，企業務必建立詳實的原始記錄，嚴格規范各項審批流程，確保直接費用的列支有真實合理的業務內容，間接費用的分攤合理合規，且符合相關性和一貫性原則［3］。同時，加強與委托單位的溝通，積極反映項目進展和經費使用情況，督促合同早日簽訂，并按項目研制進度（節點、里程碑等）撥付經費，緩解企業墊支現象。

（五）規范科研經費核算，提高科研經費管理水平

1.強化合規化管理，防范不合理墊支

近年來，國家對科研經費管控日益加強，并不斷加大違規懲處力度。企業應順應形勢，不斷加強科研管理人員的政策法規培訓與交流，強化底線意識教育，建立健全日常財務審核、項目團隊審批和內部審計“三道防線”，從科研會議管理、材料物資領用、研制成本結轉、工資與管理費用等間接費用分攤等所有涉及科研經費使用的環節規范財務收支行為，嚴肅財經紀律，精細會計核算，確保科研經費使用合規、高效，防范違規使用、挪用、擠占科研經費，形成不合理經費墊支。

2.優化流程，降低消耗

企業應不斷梳理并優化業務流程，完善工時與材料定額管理，積極開展“降本增效”活動，對于高比例投入方案應進行科學論證，盡量減少過量投入，防止材料物資的積壓或閑置，造成資金長期墊支無法回籠。同時，更應謹防受設計能力限制或設計變更等因素影響，高比例投入的材料物資無法滿足使用要求而面臨批量報廢，大額墊支轉化為超支，由企業自行消化。

（六）積極運用國家政策，及時清理完工項目

實際操作中，科研經費超概補償很難且有限，很多項目得不到超概補償或取得超概補償但仍然不能彌補實際墊支，為防止資產質量下降，企業在充分利用自身損益能力的同時還應積極運用稅前抵扣、加計扣除等稅收優惠、清產核資等國家政策規定，及時消化清理完工項目，降低或緩解墊支壓力，防范潛虧風險。

四、對科研經費墊支管理的幾點建議

鑒于國防科研項目，軍工企業不能完全按照市場供求關系通過市場競爭開展活動，很大程度上是因履行國家政治使命而承擔，供求關系單一，企業缺乏議價能力。由此，國家與企業應相互換位思考，共同解決經費與任務的矛盾，特提出以下建議：

（一）采取有效補償措施，促進軍工企業持續健康發展

當前國際形勢嚴峻，習近平新時代中國特色社會主義思想明確了黨在新時代的強軍目標，為激勵企業創新活力，促進企業健康持續發展，基于當前的科研經費管理辦法，對于企業合理的提前啟動或項目研制中撥款不能及時到位造成的企業先期投入的籌融資費用以及研制批產品交付時的狀態整治費用和售后服務費，國家應給予有效的補償。

（二）下放科研經費預算調劑權，提高間接費用比重

長期以來，科研經費管理強調剛性約束，對間接費用分攤有嚴格的規定，為滿足合規性要求，企業可能放棄合理性需要，造成浪費、低效現象。根據“放、管、服”管理思路，筆者認為，科研經費管理中應適當放權，允許企業對部分經費預算調劑使用，鼓勵企業實施績效激勵機制，激發科研人員自主節約項目直接成本，從而有利于企業創新管理模式，提高項目管理水平，最終實現科研項目目標成本管控。

（三）研制周期長的大型科研項目，應分階段簽訂合同，并適當考慮項目機動費用（價差預備費）

對于研制周期較長的大型科研項目（標準根據企業具體情況確定），為避免企業大額墊支，筆者認為，應參照歷史綜合數據或專家評審意見，由項目委托單位與企業分階段簽訂非固定價款合同或借款協議，并借鑒建設項目預算編制方法，適當考慮項目機動費用（價差預備費），一定程度上可有效保障項目研制按照研制進度（節點或里程碑等）得到資金補償，降低企業經費墊支。待項目研制結束，委托社會中介機構對項目財務決算進行審計，確認項目經費總額并進行差額結算。

（四）適當放寬預算編制周期，縮短審批路徑

在實際操作中，項目預算編制通常要求周期緊，且審批過程繁瑣。筆者認為，項目預算關乎項目整體目標的實現，其內容復雜、涉及面廣、流程鏈條長，項目承擔單位與項目委托單位都應予以高度重視。可在預算編制前期，先由項目承擔單位與項目委托單位進行直接溝通，經反復迭代，在吃透編報要求，盡可能細化相關標的任務后，再通過上級部門層層審核把關，最后通過集團批準后報送。一方面，項目委托單位跟進編制過程，可方便協調編制周期；另一方面精簡審批流程，可增加編報時間，力爭預算編制更加全面、準確，降低或杜絕錯報、漏報造成的經費墊支。

五、結束語

創新是企業生存與發展的重要源泉，軍工企業應加強市場意識，擺脫“等、靠、要”的依賴思想，充分發揮自身價值創造能力，減緩科研經費需求與國家財力可能的矛盾。為貫徹落實黨中央、國務院有關科技領域“放管服”改革要求，優化科研經費管理［2］，2019年2月，財政部、工業和信息化部、國防科工局陸續下發了國防科研經費管理辦法（財防〔2019〕12 號、財防〔2019〕18 號），企業務必認真研究，深刻領會國家對科研經費管理觀念的改變，結合自身實際，扎實有效承接和落實相關精神，進一步做好科研經費管理工作。