信用懲戒的功能定位

關鍵詞 信用懲戒 法律屬性 功能定位

作者簡介：徐歡，桂林電子科技大學法學院碩士研究生，研究方向：行政法與行政訴訟法學。

中圖分類號：D630 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.295

一、信用懲戒立法現狀

（一）表面的繁榮

我國的信用立法多以地方規范性文件為表現形式，缺乏效力層級較高的法律法規。因其新生性和不確定性，立法較為混亂。市場上各類信用產品繁多卻缺乏系統性管理;個人信用產品更無法滿足社會現有需求。

1.法律法規的繁榮

我國對信用的關注起源于1988由廣東省出臺的地方性法規《廣東省考核評選重合同守信用單位辦法》，隨后陜西省、廣西壯族自治區、甘肅省、山東省、貴州省、湖南等省紛紛效仿。2000年上海市將納稅人分為A、B、C三個等級，我國對信用的關注由單一圍繞企業擴展到個人信用等級的評定;2002年廣東省明確了“失信追究”，我國改變傳統單方面要求“守信”的態度。2005年，福建省出臺暫行辦法，之后的十年間，各省市陸續印發各類信用懲戒相關文件;立法的層級也有所提高，由地方規范性文件上升到部門規范性文件;同年5月，國務院的指導意見明確具體規定了信用懲戒的方式，對購房、乘坐交通工具等個人資格進行了限制。信用懲戒的立法形式進一步得到提高，為信用懲戒的繁榮打開了大門。2017年各地市出臺相關法規129個，呈爆發式增長。如下圖1：

2.信用產品的繁榮

中國的信用公司的起源可以追溯到1992年，信用公司是信用懲戒制度逐步細化的緣起，名字為中國誠信信用管理股份有限公司，該公司所涉及的領域從證券交易到保險，共涉及了十幾個領域;另外，新型行業——互聯網的興起讓信用相關領域迅速崛起，從證券交易到保險公司。它的業務涉及證券交易所、信托投資公司、企業集團財務公司、保險公司等十幾個領域;中國互聯網金融協會組織建設了“信用信息共享平臺”，為從業機構提供信用信息的報送及查詢服務，為監管部門提供行業統計監測信息。互聯網給信用插上騰飛的翅膀，以互聯網為基礎，螞蟻金服、京東金融等100余家從業機構迅猛發展;“信用中國”是國家官方的信用信息窗口，個人及公司可以從該窗口查詢相關企業的信用記錄。隨后，個人信用產品也相繼出現，百度信用分、天下信用分、芝麻信用、小白信用分等16個信用產品，這些產品的出現，也預示了個人信用走上歷史舞臺，從此，人們開始關注個人信用，并開始重視個人信用等級，擁有較高的信用等級也預示著擁有更多的權利，如貸款多少等。

（二）背后的隱憂：信用懲戒的功能定位模糊

1.過渡性

觀察我國信用懲戒的現狀，對失信被執行人的管理和懲戒的主體非常繁雜，既有國家行政機關也有法院、企業等。不僅如此，懲戒的對象也紛繁復雜，簡單來說，信用懲戒的應用非常廣泛幾乎涵蓋了所有領域：交通、稅收、衛生、教育、旅游等等，這樣就造成了沒有一個專業的、信息迅速共享的管理者，在應對新情況新問題時，往往規制能力不足，此時，選擇適用信用懲戒作為處罰的方式具有非常強的過渡性。如山東省昌樂二中要求學生家長沒有失信記錄。其依據是國務院的指導意見，筆者認為，昌樂二中作為被授權的管理者錯誤的將“父母失信，子女限制就讀私立學?！睔w于“高消費”中，并想當然的認為父母一定會將錢用在子女上學上 ，侵犯了公民的受教育權，背離了信用懲戒的初衷。因此，過渡性成為信用懲戒立法的現狀。

2.忽視價值性

信用懲戒具有成本低、見效快等特點，在實際執行中，這種優勢使得行政機關對信用懲戒尤為偏愛以至于忽視其內在價值。

在福建聯發公司訴三明市梅列區住房和城鄉規劃建設局行政裁決一案中存在以下兩點問題：第一，梅列區住建局違反國家招投標法，變政府投資項目為邀請招投標，梅列區住建局作為監督機關，理應做好建筑工程招投標事前、事中、事后全程監督，在審理招標人資格時未及時發現聯發公司存在失信行為，造成資源、成本的浪費，存在一定過錯;第二，梅列區住建局在審查《處理決定書》時只是對其進行調查、核實，而未依法聽證，存在程序重大違法。但在實際的判決中二審法院維持三明市梅列區住房和城鄉規劃建設局作出的《行政復議決定書》，并在再審中駁回了聯發公司的再審申請。在本案中，懲戒失信被執行人限制其參與招標是應有之意，但住建局先審查失誤，后程序違法，其行為有忽視信用懲戒內在價值片面追求效率之嫌。

二、信用懲戒的法律屬性

（一）信用懲戒的類型

為了深入全面探尋信用懲戒的本質屬性，首先對其懲戒所損害的當事人的法益作出歸納。目前信用懲戒所涉及的權利主要包括公民：身份權、隱私權、受教育權、榮譽權;企業：企業經營權、資格權、競爭權等。如下表1：

（二）信用懲戒的法律屬性

信用懲戒因其是新生的行政機關規制工具，學者叫法不一，例如“信息懲罰” “失信懲戒”等。懲戒失信行為是以存在特定的法律關系為前提的，并非是單純的執行“手段”。易言之，這種侵害被執行人權利的懲戒方式，實際上是不平等主體在探索一種平等解決爭端的表現形式。目前，學界觀點多數將信用懲戒歸于行政法范疇，然而信用懲戒是否應當歸屬于行政處罰？學者們爭議頗多，主要存在兩種觀點：第一種認為信用懲戒是行政處罰的一種。第二種認為行政處罰是信用懲戒的一種極端方式，認為其主要是一種相對柔和的行政監管方式 。

信用懲戒實際上是對法人、公民的信息進行披露，已達到警示作用。行政處罰的三要素分別是行政機關，對象和懲戒性。

首先，信用懲戒的主體通常是人民法院、中國人民銀行等國家權力機關或者是經國家權力機關授權的具有管理社會公共事務職能的組織，在性質上可以界定為行政機關。這里有一個需要注意的是，人民法院對失信被執行人的懲戒手段在性質上與刑罰處罰有根本性區別，被執行人也未到觸犯刑法的程度，因此，筆者將人民法院在信用懲戒中扮演的角色也定義為行政處罰的范疇;另外，信用信息的披露一般情況下事關重大，涉及名譽權、財產權等，具有一定的侵害性，必須由行政機關來規制;其次，信用懲戒的對象是公民、法人或者其他組織，這與行政處罰的對象相一致;最后，信用懲戒同行政處罰追求的目標相一致，都是通過對相對人增加負擔的方式管理社會活動，維護公平正義。行政處罰法第八條 對懲戒手段做出了七種規定，信用懲戒可以歸類于第七項：法律、行政法規規定的其他行政處罰。

綜上，筆者認為信用懲戒應當完全歸屬于行政處罰。

三、信用懲戒的功能定位

（一）以促成守法為目標

梳理信用懲戒立法以來的相關規范性文本，我們發現對于信用懲戒的功能定位主要有以下兩種傾向。第一種是偏向宏觀層面的概括性法規，例如：2016年國務院發布的指導意見中，要求政府轉變職能，為市場營造公平講誠信的環境;另一種是微觀層面的具體措施，2016年發改財金發布的聯合備忘錄，具體對子女就讀高消費學校做出一定的限制。無論是宏觀層面的對社會信用狀況的總體要求，還是微觀上對具體行為的懲戒方式的規定，都不能很好的體現信用懲戒的功能定位。

信用懲戒的核心目標應當是促成守法。信用懲戒中的懲戒手段與傳統行政處罰略有差別。傳統行政處罰強調“懲戒性”，通過懲罰的手段威懾違法者不敢再犯;信用懲戒則更多的是對“羞恥感”的懲戒，通過公開失信人的個人信息，使其無法正常的在社會上生活，以期達到公民自覺守法、最終維持社會公平正義的目的。信用懲戒的懲戒手段更像是一種面向未來，持續性的管理社會的方式，它最終的成果將會是公民自覺積極的守法。

（二）以懲罰性方式為后盾

當然，任何制度都有其缺陷，“羅馬不是一條天建成的”，社會的進步是在人類不斷探索和改進中逐步實現的。信用懲戒也不例外，期望一項制度的實施可以應對紛繁復雜的社會現狀是不現實的，因此，設置嚴密完備的懲戒手段作為后盾必不可少。

埃爾斯和布雷斯的“回應性監管理論”為行政監管的施行提供了別樣的管理模式。 這個理論與信用懲戒的初衷頗為相似。信用懲戒就是希望通過懲戒手段達到讓公民自覺遵守法律的目的，將公民的個人信息“公之于眾”其實只是“不痛不癢”的前置性懲罰手段，倘若無效，則適用更為嚴厲的懲戒手段，如：限制擔任國有企業法定代表人、董事、監事;以拒不執行判決、裁定罪處罰。

將懲罰性作為后盾需要保證合法性與最佳性兩個方面。合法層面主要包括主體合法和程序合法：其一，現行的信用懲戒的相關法律所涉及的具有管理資格的主體非常多，各級地方政府、部門甚至是經授權的企業等，這就使得信用管理主體的合法性審查非常不易;其二，我國的信用管理過程是不公開的，企業和公民可以查詢自己的信用記錄，但是不知曉其作出的過程。最佳性層面重在激勵，當公民或者是企業知道自己被列入黑名單后，如果真心悔過并采取了挽救措施是可以從失信黑名單中除名的。 這其實是公民與政府管理者的對話。

注釋：

李聲高.失信治理連帶責任的法理質辯與規則適用[J].法學雜志，2019，40（2）：125-132.

朱春華.公共警告與“信息懲罰”之間的正義——“農夫山泉砒霜門事件”折射的法律命題[J].行政法學研究，2010（3）：69-78.

袁文瀚.信用監管的行政法解讀[J].行政法學研究，2019（1）：18-31.

第八條 行政處罰的種類：（一）警告;（二）罰款;（三）沒收違法所得、沒收非法財物;（四）責令停產停業;（五）暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照;（六）行政拘留;（七）法律、行政法規規定的其他行政處罰。

劉鵬，王力.回應性監管理論及其本土適用性分析[J].中國人民大學報，2016，30（1）：91-101.

第七條 失信被執行人符合下列情形之一的，人民法院應當將其有關信息從失信被執行人名單庫中刪除：（一）全部履行了生效法律文書確定義務的;（二）與申請執行人達成執行和解協議并經申請執行人確認履行完畢的;（三）人民法院依法裁定終結執行的。