“捕訴合一”的實踐探究

李軍　李金霞　李承陽

關鍵詞 “捕訴合一” 捕訴分離 檢察改革 職能整合 刑事辯護

作者簡介：李軍，北京大成（南京）律師事務所，律師，合伙人，研究方向：經濟犯罪;李金霞，南京大學法學院2017級法律碩士（非法學）;李承陽，泰州學院知識產權專業。

中圖分類號：D926.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.283

一、問題的提出

自1996年提出捕訴機構分設，我國檢察機構的模式一直以捕訴分離為主流。但在我國目前的司法實踐中，檢察機關也面臨著“案多人少”的司法效率不高、“庭外定案”的重偵查輕審判形式、“根源權利”的檢察機關法律監督權削弱等問題。因此一些檢察機關開始實行批捕、公訴部門合一的模式。隨著“以審判為中心”的司法制度改革的深入、監察體制改革的順利推進，社會各界人士對審前捕訴關系模式的討論更為激烈。

法學理論界對“捕訴合一”呈現不同的觀點，同時實務界對檢察機關內部改革也呈現了不同的態勢。隨著“捕訴合一”試點的推進，在“以審判為中心”的司法體制改革和監察體制改革背景下，筆者認為檢察機關提高訴訟效率、推進司法責任制的“捕訴合一”模式有利于我國當前的社會發展進程。目前對于律師來講，捕訴關系的歷史發展如何？捕訴關系的爭議是什么？“捕訴合一”試點中的問題及現實分析如何？這些是刑辯律師發展中不得不思考的問題。

二、審前“捕訴關系”的模式分析

（一）捕訴關系的歷史發展

新中國成立后我國頒布了一系列的法律制度，但是文化大革命使中國的司法建設暫停。直到1978年十一屆三中全會的召開標志著中國司法建設的再次起航。因此回顧我國的檢察制度的建設發展改革開放后的時間是重要的部分，對過去四十年的檢察制度回顧有利于站在改革與實踐的意義上思考如今的“捕訴合一”模式意義。

第一階段：1978年《憲法》《關于重新設置人民檢察院有關事項的通知》以及1979年《刑事訴訟法》的頒布使我國檢察制度的發展進入法制建設的新時期，此后全國檢察機關陸續設立了刑事檢察廳、處、科。此時的刑事檢察廳職責是管理批捕、公訴等工作。檢察院組織法對檢察機關內部的結構沒有進行強制性規定，因此各地方法院并沒有明確的法律指示而是參照最高人民檢察院的內部結構模式進行構架。由于檢察機關員額少等問題，很多地方的檢察機關大部分采用的是刑事檢察科同時負責批捕和支持公訴的任務。因此，該階段普遍采用的是部門同一、辦案人員同一的捕訴關系模式。

第二階段：1999年最高檢檢察長宣布了檢察機關機構改革，最高檢將刑事檢察廳分設為審查批捕廳和審查起訴廳，后為了適應法律職能的轉變分別改為偵查監督廳與公訴廳，下級檢察機關也相應進行了部門及名稱調整。該階段普遍采用的是逮捕部門和公訴部門分立部門的捕訴關系模式。

第三階段：2007年之后在黨的十七大帶動下，我國各地檢察機關普遍設立了針對未成年人、金融領域、知識產權等批捕和起訴合一的專門部門，這些工作由同一部門甚至是同一辦案人員來完成。針對出現的專門的捕訴合一部門，龍宗智教授 認為未成年人案件是基于保護的特殊訴訟理念，而其他的案件是基于重大復雜的特點才適用了捕訴合一，但是仍出現一定的權利失衡現象。但是當時只是對特殊案件實行“捕訴合一”，是“捕訴合一”的雛形，直至2018年下半年在全國推行。

（二）“捕訴分離”的模式分析

一般認為“捕訴分離”的模式是由檢察機關的員額檢察官或辦案組織負責辦理公訴案件，分別獨立行使審查批捕權和公訴審查權 。1999年最高人民檢察院將刑事檢察廳分離，分為審查批捕廳和審查起訴廳，全國各地多數檢察機關也紛紛設立分離的審查逮捕和審查起訴部門，分別負責審查逮捕和審查起訴工作 。筆者認為這主要基于“誰來監督監督者”的疑問而加強的內部權利監督和更好地發揮偵查監督和公訴職能。但是在發展過程中不捕訴分立的模式表現出了一些缺陷：

1.檢察機關內部監督偵查活動形式化。在實踐中公安機關與檢察機關之間的匯報不暢通而使監督不全面。在偵查中檢察機關往往無法時時監督不合法的取證，這使這部分證據缺少一定的監控。

2.逮捕后起訴困難。偵查階段在逮捕后偵查部門往往怠于繼續對證據的收集，因此在審查起訴階段面臨證據不足的問題。偵查監督部門與公訴部門之間缺乏一定的溝通手段，這浪費了司法資源也提升了冤假錯案的發生率。

3.逮捕工作與偵查工作之間存在重疊。大部分刑事案件審查批捕時的證據與審查起訴時的證據差距不大，這意味著相同的證據材料由一個部門處理完之后另一個部門重新進行審查，人為造成重復勞動。因此，“捕訴分立”的模式嚴重影響了司法效率，浪費了司法資源。

（三）“捕訴合一”的模式分析

一般認為“捕訴合一”的模式是由檢察機關的員額檢察官或辦案組織全面負責辦案，集中行使對公訴案件的審查批捕權和公訴權 。

1.利處：

（1）捕訴合一有利于增強偵查的效率。“捕訴合一”的模式下，檢察人員可以根據訴訟的目的來采用一定的偵查措施和手段，有利于提升偵查階段的效果。

（2）捕訴合一有利于提升訴訟的效率。偵查人員在偵查過程中可以根據偵查階段的問題調整對策，因此在訴訟階段可以減少因證據不足等造成的訴訟難題。

2.弊端：

（1）非法證據排除的功能會下降，檢察機關監督地位下降。檢察機關偵查之后缺少一定的內部監督因此在訴訟環節將減少證據排除。在前一階段的偵查階段也會導致前后證明標準難以辨認，以至于非法證據審查趨近于形式化。

（2）逮捕證明標準將會提高。逮捕的條件要低于起訴的條件，但是在訴訟合一的模式下為了提升訴訟效率將會提升捕訴的證明標準，將會導致兩者的標準趨近一致。

（3）辯方權利辯護機會減少。在捕訴分離的模式下辯方的權利受到內部監督的保護，但是在捕訴合一的情況下公訴人提前介入偵查環節，這會壓制辯方的權利。

三、“捕訴合一”模式的選擇

（一）“捕訴合一”的時代背景

從上述的歷史發展中我們可以看出捕訴合一并非新的事物，但是如今的“捕訴合一”與先前相比有系列不同：《刑事訴訟法》的修改使檢察權增加了監督權，因此如今的捕訴合一不限于批捕和公訴，其還包括偵查監督職責。其次，如今的“捕訴合一”強調偵查和起訴的協調性，這主要是減少司法資源的浪費。不可否認，“捕訴分離”實行了20年。

但當今的司法體制改革、社會環境的變化使各級檢察機關開始由批捕和公訴同一向分立轉變。筆者認為在司法改革的條件下“捕訴合一”模式的嘗試主要基于以下時代背景：

1.“案多人少”使司法效率不高。隨著經濟的發展和人們法制素養的提升，檢察機關辦案數量增加。在基層檢察機關檢察人員的員額遠遠低于案件的數量，往往級別越低的檢察機關任務量越重。《檢察日報》文章公布2017年全國檢察機關被逮捕人數上升24.4%，被公訴人書增長19.8%，突破了200萬人 。可見該矛盾在現階段已經非常突出，人案比例的問題逼迫我們去面對這個問題。一些檢察機關從追求案件效率的角度出發，將逮捕與公訴部門整合起來。在某種意義上，“捕訴合一”的模式為大部制改革打下部門整合的基礎。

2.檢察官責任制改革的推進。我國2009-2016年份的批捕率為82.96%、79.78%、75.66%、89.09%、66.43%、63%、23%、62.77%、59.08% ，因此我們可以看到我國的批捕率呈每年遞減的趨勢。但是我們看其他的數據，日本1999年未決羈押率為21.8%，歐盟的27各成員國1999年到2007年期間意大利2007的未決羈押率最大，為60.4% 。相比較之下，雖然我國數據在下降但批捕率仍然較高，批捕案件的質量不高。檢察官在審前程序中處于重要的位置，捕訴合一可以使檢察官在審前程序中有更嚴格的要求，這也是推進檢察官責任制改革的要求。因此捕訴合一有利于檢察官更好地發揮司法服務職責，這可以充分利用司法資源，使檢察權公平的運行。

3.未來檢察機關方向調整的趨勢。未來的檢察機關將向專業化、領域化的方向發展，即部門的類型由案件的類型決定。而訴訟合一的模式可以打破現有檢察機關單一的部門結構，滿足未來的檢察機關部門發展防線，是未來計劃的“先行棋子”。

（二）采取“捕訴合一”模式的正當性

1.“捕訴合一”具有合法性。法律規定檢察機關行使偵查監督權、公訴權，但是對于檢察機關內部如何分配權力沒有進行明確的規定。因此檢察機關對外行使的權力是檢察機關的權力，工作內部分配是檢察機關的自主選擇。

2.逮捕和公訴具有目標一致性。偵查對人們生活的影響重大，因此偵查權在行使的時候應當進行一定的限制。逮捕權的行使是對偵查權的控制和把握，是司法的一種監督。而公訴權是對偵查內容的二次審核，這也是對偵查權的監督。因此，逮捕權和公訴權具有目標一致性，將兩者集合到一起可以提升審前程序的效率、保障人權。

3.“捕訴合一”的模式契合2012年《刑事訴訟法》檢察官權利的擴大。在“捕訴合一”模式下檢察機關對事務的掌控范圍變大，結合2012年的《刑事訴訟法》，這有利于提升檢察官的裁量范圍。因此，“捕訴合一”的模式是檢察權力調配并與實踐結合的要求。

四、“捕訴合一”的實證研究及試點評價

“實踐是檢驗真理問題的唯一標準”，這是中國社會主義發展的實踐，也是法制改革的實踐。在捕訴關系模式的選擇上，我們研究、分析捕訴合一的試點具有很強的檢驗意味。

（一）“捕訴合一”試點的成果分析

1.案件辦理效率提升。經過對試點數據的分析，辦理案件的平均周期在減少：猇亭區院 試點捕訴合一后平均辦案周期減少了11.1天。吉林省延吉市檢察院試點捕訴合一后平均辦案周期節省1到2周。吉林省延邊林區分院 辦案周期縮短了42.8%。江蘇省蘇州工業園區檢察院在試點捕訴合一后辦案實踐節約25%，且文書整理環節效率有大幅提升。陜西省檢察院試點后平均辦案期限上升1.9%。在辦案效率提升的同時我們看到不批準逮捕率提升。

2.案件辦理質量提升。經過試點分析，湖南省龍山縣檢察院公訴科2017年實行捕訴合一后審結率較去年提升4.57%;猇亭區人民檢察院嚴格把控捕訴尺度、控制逮捕標準，同時運用法律監督調查機制來防止冤假錯案的發生。上海浦東新區張江地區人民檢察院自2018年4月份試行捕訴合一的辦案機制以來，檢察官辦案的月均審結率大幅提高，訴訟監督成效明顯提升，各項監督工作考核指標均在上半年中占絕對優勢 。陜西省檢察院在案件辦理過程中補查證據下降40.85%。試點區的法院起訴率有一定的上升，退補率、審前羈押率有明顯的下降。因此在該模式下檢察機關對案件更為謹慎，逮捕率也呈現下降趨勢。

3.試點注重保護人權。在捕訴合一的模式中，批準逮捕和提起公訴是兩個訴訟環節，因此犯罪嫌疑人仍可以接受兩次辯護。在該模式下，訴訟階段變化而變換辯護人對接不上案件的現象降低，因此可以保障人權。

（二）評價試點

經過上述的試點數據研究，我們看到在檢察機關試點的過程中呈現比較樂觀的局面，與此同時上海等地區已經著實進行司法改革。試點的過程中，檢察機關得到了更高的試點效率、案件質量也在提升，并且在開展工作過程中試點注重保障人權，因此到目前并沒有帶來很糟糕的情況。全國已有300多家檢察院推行捕訴合一，其中絕大部分是基層檢察院。但是我們不可否認萬物都有兩面性，試點在運行過程中也存在一些難以解決的問題。筆者認為最顯著的問題是批捕權和公訴權的集中行使會弱化權力制衡，檢察機關在做出起訴決定后在缺少制衡的情況下很難做出不起訴的決定。

五、刑辯律師在“捕訴合一”環境下的影響及策略

（一）“捕訴合一”對刑事辯護的預期影響

1.批準逮捕和提起公訴的標準可能合二為一。根據《刑事訴訟法》的規定，批準逮捕 和提起公訴 有不同的標準，批準逮捕的標準低于提起公訴的標準。但是由于《國家賠償法》 的規定或兩階段標準一致的心證，檢察官會對逮捕而不起訴的案件承擔國家賠償案件的責任。因此檢察官更傾向于在逮捕階段制定一個統一的標準。

2.辯護效果降低。在“捕訴分立”和“捕訴合一”的情況下，律師均可以在批捕和起訴環節提出相應的律師意見。但是在“捕訴合一”的情形下律師在兩個階段面對的是同一位檢察官或者同一個辦案組，因此當檢察官在決定批捕的時候有很大的傾向會提起公訴。因此雖然是兩個階段，但是律師在第二個提起公訴階段的辯護效果很難有大的變化。

3.律師在審查起訴階段的辯護空間減少。根據最高法的工作報告數據顯示，辯護律師在開庭審判、提起公訴、批準逮捕三個階段的辯護難度依次減少。因此對于辯護律師來講批捕和起訴兩個階段是重要的時期，但在“捕訴合一”的模式下檢察官基于國家賠償或者統一規范標準的考慮會減少不起訴案件的數量，因此律師的辯護幅度將會減少。

4.律師閱卷權與檢察官介入案件不一致。在“捕訴分離”的情況下，根據《刑事訴訟法》 對辯護人查閱案卷的權限在審查起訴之日起可以行使。因此，檢察官介入案件與律師查閱案件的時間差不多，但是在捕訴合一的情況下檢察官會提前介入案件。

綜上所述，我們看到“捕訴合一”給律師職業帶來了很多影響，這對刑事辯護律師在審查批捕階段提出了更高的要求。同時面對更為專業化的檢察官團隊，律師的專業知識和素養的將被更為嚴格的考察。

（二）律師新的應對策略

在我國司法制度改革的背景下，“捕訴合一”已經出現并運行了上述試點。因此“試點即推廣”的我國國情讓“捕訴合一”的推行成為時間問題。基于此，筆者認為從功利主義的角度來看分析“捕訴合一”“捕訴分離”的模式意義不強，因此分析“捕訴合一”模式下律師的應對方案具有現實意義：

1.司法制度改革

（1）通過上述分析，我們看到律師在審查批捕階段具有重要的地位，因此在現有的模式下應給予律師在審查批捕階段辯護時間，比如延長批捕時間的制度改革。

（2）在“捕訴合一”的模式下，律師閱卷與檢察官介入案件的時間存在一定的時間差，因此在此之前的“黃金批捕階段”律師無法進行閱卷工作而對案件沒有全面的了解。因此前移律師閱卷權是保障人權的措施。

（3）“捕訴合一”使檢察官缺少一定的監督，因此檢察官內部績效的設置、監督體制的研究對整個審前程序的公平、合理有一定的影響，應進行相應改進。

2.律師的應對策略

在前文敘述的“捕訴合一”對刑事辯護律師工作影響的情況下，律師應當轉變辯護策略：

（1）刑辯律師應當注重批捕時期的黃金辯護期：檢察官在“捕訴合一”模式下批捕后起訴的可能性會大大增加，因此批捕階段顯得尤為重要，理應重視。與此同時，不起訴案件的下降意味著不逮捕案件的上升，因此批捕階段律師的辯護空間大大增強。

（2）提早準備從輕情節

在法律實務界，從輕等情節是逮捕后取保候審的關鍵。而在逮捕后趨向于起訴的情況下，律師應當在逮捕前盡早獲得相關的情節并遞送給檢查機關，這對不逮捕、不起訴具有關鍵的作用。

注釋：

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葉青.關于“捕訴合一”辦案模式的理論反思與實踐價值[J].中國刑事法雜志，2018（4）.

《刑事訴訟法》第七十九條：對有證據證明有犯罪事實，可能判處徒刑以上刑罰的犯罪嫌疑人、被告人，采取取保候審尚不足以防止發生下列社會危險性的，應當予以逮捕：（一）可能實施新的犯罪的;（二）有危害國家安全、公共安全或者社會秩序的現實危險的;（三）可能毀滅、偽造證據，干擾證人作證或者串供的;（四）可能對被害人、舉報人、控告人實施打擊報復的;（五）企圖自殺或者逃跑的。對有證據證明有犯罪事實，可能判處十年有期徒刑以上刑罰的，或者有證據證明有犯罪事實，可能判處徒刑以上刑罰，曾經故意犯罪或者身份不明的，應當予以逮捕。 被取保候審、監視居住的犯罪嫌疑人、被告人違反取保候審、監視居住規定，情節嚴重的，可以予以逮捕。

《刑事訴訟法》第一百七十二條：人民檢察院認為犯罪嫌疑人的犯罪事實已經查清，證據確實、充分，依法應當追究刑事責任的，應當作出起訴決定，按照審判管轄的規定，向人民法院提起公訴，并將案卷材料、證據移送人民法院。

《國家賠償法》第17條第1款第2項：對公民采取逮捕措施后，決定撤銷案件、不起訴或者判決宣告無罪終止追究刑事責任的，受害人有取得賠償的權利。

《刑事訴訟法》第三十八條：辯護律師自人民檢察院對案件審查起訴之日起，可以查閱、摘抄、復制本案的案卷材料。其他辯護人經人民法院、人民檢察院許可，也可以查閱、摘抄、復制上述材料。

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