行政法視角下我國警察槍支使用裁量權規制研究

關鍵詞 警察裁量權 行政法 槍支使用

基金項目：貴州民族大學法學院專項項目“中國警察用槍相關案例分析”（項目編號：2019zx032）階段性成果。

作者簡介：王樹林，貴州民族大學憲法學與行政法學專業碩士研究生。

中圖分類號：D922.1 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.248

一、問題的提出

當前，我國關于人民警察使用槍支 的法律法規主要有《中華人民共和國槍支管理法》《中華人民共和國人民警察法》《公安機關人民警察佩戴使用槍支規范》《中華人民共和國看守所條例》《公安機關公務用槍管理使用規定》《中華人民共和國人民警察使用警械和武器條例》等法律法規。筆者通過對我國現行有關法律法規的梳理，發現對于警察槍支使用的相關立法我國目前尚不完善，存在一定的不足之處，當前我國警察對于槍支使用多依賴于裁量權的行使。

我國《警察法》第10條規定，在“拒捕、暴亂、越獄、搶奪槍支或者其他暴力行為的緊急情況”下警察可以使用武器，但從實際來看，該條文過于簡潔，可操作性不強，過于籠統和簡單，并且《警察法》并未確切說明第10條中“武器”的含義，很難為實務中的人民警察提供用槍指導。《中華人民共和國槍支管理法》的主要內容是槍械的配備范圍、品種、數量、生產、運輸、持有資格和審查管控等方面的內容。《公安機關公務用槍管理使用規定》以對人民警察用槍約束性和限制性的內容為主。例如，其第22條規定了人民警察不得使用槍支的情形;第23條規定人民警察在處理群體性事件時除二線民警可以依命令帶槍外，一線警察不得帶槍處警。《公安機關人民警察佩戴使用槍支規范》中的內容大量的與《人民警察使用警械和武器條例》和《公安機關公務用槍管理使用規定》中的內容重復，并且借鑒了域外國家或者地區的有關警察槍支使用的制度規定，具備相當的先進性。但從實際來看，我國當下人民警察使用槍支的直接主要依據是《人民警察使用警械和武器條例》（下稱《條例》），其性質為行政法規，由國務院1996年頒布，《條例》首次明確了具體開槍的情形、程序和報告制度，是我國人民警察用槍的直接依據，甚至是目前我國警察使用槍支所依據的最高法律依據。

《條例》第9條規定，人民警察需要在現場及時“判明”犯罪行為是否屬于《條例》規定的15種緊急情形之一，并且經過警告仍然不能有效制止犯罪行為的，可以決定使用槍支、彈藥等致命性武器;該條還規定若因情況緊來不及警告，或者是警告后有可能發生嚴重危害后果的，可以不經警告直接使用槍支彈藥等致命性武器。由此可見，根據《條例》的規定，人民警察在使用槍支前的一項重要的權力和義務便是“判明”問題，判斷是否需要使用槍支。整體來看，人民警察在使用槍支前需要自行判明以下事項：1.是否達到法律所規定的“緊急”，現場情況是否與法律規定的15眾緊急情形之一？“緊急”程度如何判定？2. 應當作何理解“可以使用武器”？“可以使用”是否就是不考慮嚴重程度的使用武器？可見，這些最終在實踐中被轉化成了警察使用槍支的自由裁量的范疇。槍支作為一種高度危險的武器，若警察不能合理合法使用，極有可能造成他人身體損害甚至是剝奪他人生命，對警察使用槍支的裁量權進行規制對警察合法合理行使用槍權具有實際意義。

二、規制警察槍支使用裁量權的必要性

自由裁量權是法律賦予行政機關的一項基本權力，要求其根據現場實際情況，在法律規定的范圍和幅度內便宜行事的權力，即由行政機關自行判斷采取行政行為的方式、種類行使行政權力，實現行政目的。自由裁量權是行政權得以靈活高效行使的不可或缺的部分，若是只有行政而沒有裁量權，那么行政就會變得刻板和僵化，從而無法適應紛繁復雜的社會，很難達到理想的社會治理效果。但若是對于行政自由裁量權不加以限制，自由裁量權過大，那也極有可能造成重人治而輕法治的局面，從而導致不公平公正的發生，最終導致社會秩序混亂。所以，行政自由裁量權是把“雙刃劍”，必須要在限定的規則和原則范圍內合理行使，方能達到理想的社會治理效果。

法律原則化規定導致警察槍支使用裁量權過大，需要對其加以規制以保障警察槍支使用裁量權的合法正確行使。裁量權警察使用槍支裁量權是警察權的重要組成部分，誕生于復雜的警務實踐與原則性的相關立法之間的沖突。通過對我國現行的涉及警察槍支使用的規律法規的梳理，可以發現當前規律對于警察用槍的條件限定基本上都是些原則性的規定，精細化的條款主要是關于警察用槍的技術性條款。如此一來，便將是否用槍的具體判斷標準賦予了警察，由其在現場根據實際情況，自行判斷是否使用槍支。歷史和現實一再表明，行政裁量權是行政領域必不可少的一項基本權力，警察行使執法權也必須要有一定的行政裁量權。立法者限于知識與認知能力的限制，并且警察執法的社會場景紛繁雜亂，立法者無法全部預測，因而無法制定具體規則指導警察使用槍支，只能就一般常見的生活法則和行動準則制定原則性規定用以指導警察使用槍支。無論任何時候，立法者都需要給行政人員留下一定的自由裁量空間，不可能做到面面俱到 。警察在具體執法過程中，其執法所面對的具體情境紛繁復雜，僅僅單純想要憑借立法約束警察行政行為是不切實際的 。

警察個體差異要求規制警察槍支使用裁量權。警察個體的心理素質及工作經驗等千差萬別，而在出警現場是否使用槍支又依賴于警察自我的裁量，由此可能會出現警察正在現場所認定的事實與法律的有關規定不完全相符以及與普通大眾基于常識的判斷不一致的情況，從而影響警察槍支使用的公信力。警察使用槍支要求警察必須具備相應的專業知識，同時要具備相應的法律素養，要求其行使裁量權必須合理兼顧專業判斷與常識判斷。合法使用槍支是警察行使裁量權的基礎，這要求其使用槍支必須得到法律法規的授權，嚴格做到“法無授權無行政，法無授權絕不為”。只有在人民警察合法使用槍支的前提下，討論其裁量權才有意義。在當前，我國人民警察使用槍支的有關規定較為原則化，警察使用槍支多依賴于其裁量權。不可否認的是，警察個體之間存在差異，不僅僅警察自身專業素養存在差異，心理素質、處突能力、工作經驗也存在差異，警察使用槍支僅僅依賴其裁量是行不通的。警察行使自由裁量對警察自身專業素養和法律素養要求較高，在當前情況下，對警察用槍裁量權進行規制有利于警察合法合理使用槍支。

三、規范警察槍支使用裁量權的路徑

（一）合法性原則

合法使用槍支應當是警察行使裁量權的前提和基礎。合法性原則不僅要求警察使用槍支行為必須嚴格遵守法律規范，依法行使行政職權，還要求警察使用槍支這一行政行為要接受監督，違法需要承擔相應的責任等。這一原則要求警察使用槍支必須取得法律的授權，其使用槍支必須符合法定的程序、法定的形式，即使因情勢危急而使用槍支也不應以違法為對價。在使用槍支時，警察行使裁量權應當考慮立法目的，其行政行為達到行政目的應當符合立法預期或者最大限度達到立法預期，不可與立法本意相悖。例如，《條例》明確規定人民警察使用槍支的前提時為了及時有效制止犯罪行為，是為了維護公共安全和社會正常秩序以及保障人民群眾的生命安全及財產安全等，也就是說警察用槍的出發點和落腳點是通過其行使用槍這一行政權力已到達制止犯罪和維護社會公共安全、人民生命財產安全和社會正常秩序這一立法目的。若警察警察使用槍支不符合立法預期甚至與其相悖，這顯然就不符合合法性原則。

（二）合理性原則

警察使用槍支行使裁量權應符合合理性原則。在行政法上，合理性原則主要內容體現為三個方面：比例原則、適度原則和必要性原則。比例原則要求警察在使用槍支時應當適當，能不開槍就盡量不要開槍，能不擊斃就盡量不要擊斃，即使不得已采取必須開槍時也應當將損害降到最小，在可以實現執法目的的執法方式中應當選取最優方式以減少對行政相對人的損害。適度原則要求以適度行政手段實現行政目的，即所采取的行政手段應當是有利于行政目的的實現的。例如，慶安火車站事件 警察是否應當以擊斃徐純合為代價達到執法目的就有諸多爭議。必要性原則要求警察使用槍支必須以“必要性”為前提，在不必用槍便可以實現執法目的時堅決不適用槍支，如在實踐中出現的警察配槍強制拆遷便不符合必要性原則。這一點在我國香港地區的法律規定中有所體現 。

（三）警察用槍裁量權行使亟待立法填補法律漏洞

警察槍支使用裁量權須以立法加以規制。當前，我國對于警察槍支使用的立法還不夠完善，處于法律層級的《人民警察法》《槍支管理法》難以為警察在實務中提供有效指導。到目前為止，在我國現行的能夠為警察使用槍支提供法律依據的仍然以《人民警察使用警械和武器條例》《中華人民共和國看守所條例》以及《公安機關公務用槍管理使用規定》等行政法規或者部門規章為主。這些行政法規或者部委規章中相關規定大部分都違反法律保留原則。法律層級不夠，影響法律的權威性、科學性和合理性，影響執法效果。

立法填補法律上的缺失和漏洞，細化警察槍支使用規則，有效規制警察槍支使用裁量權，有效指導警察合法科學用槍。當前，我國關于警察槍支使用的現行法律中，約束性條款遠遠多于授權性的條款，而這些授權性條款多為原則性的規定，不利于在在實際上指導警察槍支使用。在立法上，我國對于警察槍支使用的立法以管理型和約束型為主，在未來對警察槍支使用進行立法或者修法應向引導性和規范性轉變。

注釋：

本文中“使用槍支”一詞特指警察通過使用槍支達到執法目的行為，如開槍射擊以達到制服犯罪分子或者行政相對人等，配備持有槍支、槍支保管等與執法手段無關的使用槍支行為并不在本文的討論范圍中。

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2015年5月2日，黑龍江省綏化市慶安縣農民徐純合帶著母親和三個未成年的孩子出行，在慶安火車站與警察發生沖突，被警察擊斃在網上引發熱議。

我國香港地區法律規定，防暴警察面對暴力時，需要依據不同情形分別采取展示警告旗、發射催淚彈、橡皮子彈等方式，最后在遇到高度暴力并可能威脅警員生命時，警察才裝填殺傷彈藥采取殺傷方式自衛。

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