學前教育發展的財稅法保障

彭禮堂

發展學前教育需要國家財政資金支持和財稅法保障。支持學前教育的財稅法保障應從學前教育立法前、立法中、立法后三方面著手進行。立法前，要充分認識學前教育的重要性和學前教育的性質;立法中，要從立法形式內容、稅款征收、財政資金支用等方面來明確和強化政府義務;立法后，要落實相關法律責任主體，對損害學前教育公共利益的，可由無利害關系的公民和法人提起公益訴訟并追究其相關法律責任。

一、學前教育立法前：對學前教育的全面認知

3-6歲是幼兒大腦功能全面和快速發展的關鍵期，良好的學前教育可以培養幼兒良好的學習習慣，充分開發幼兒智力，推動兒童心理的健康發展。國外的研究表明：如果將人17歲時所達到的智力水平定為100，那么其中50%是4歲以前獲得的，80%是8歲以前獲得的。學前教育是教育體系中最基礎的環節，其發展水平和質量高低關系到一個民族乃至一個國家的生存和發展。

在學前教育欠發達國家，學前教育僅僅是少數國民的需求，私人投入是學前教育發展的重要來源，但在學前教育得到普及的國家，學前教育已經成為公共需要，公共投入已占學前教育經費的絕大多數。因此，很多人認為學前教育產品具有典型的準公共產品屬性。不僅如此，由于學前教育與公共產品都具有受益的公共性和受眾的普遍性特點，公益性應該是學前教育的本質屬性。

學前教育是重要的社會公益事業，它關系到億萬兒童的健康成長，是政府為百姓辦實事的重大民生工程，國家財政投入對保障學前兒童早期發展具有重要意義。而我國學前教育在投入總量、生均投入、支出比例及教師工資等方面都遠遠低于國際水平。鑒于“加大國家學前教育投入有助于保障學前教育的公益性，并減少學前教育階段不公平的現象”，加大學前教育投入成為政府義不容辭的責任。

二、學前教育立法中：明確政府對學前教育的義務

現代財稅法是將財政支出法和稅收收入法作為一個整體來研究的領域法學，主要包括稅收收入法和稅款支用法，即通常所說的一體化稅法。一體化稅法是稅收法和稅用法統一的法律。在一體化稅法下，納稅人納稅是為了換取國家提供的公共產品，國家有征稅的權力同時也有向納稅人提供公共產品的義務，納稅人有納稅的義務但也有要求國家提供公共產品的權利。一體化稅法視角下的國家不僅僅是權力人，更應該是義務人;一體化稅法視角下的納稅人不僅僅是義務人，更應該是權利人。國家和納稅人都是稅義務人和稅權利人的統一體。財政優先保障教育發展，基礎教育是財政保障的重中之重，而目前學前教育是財政投入的薄弱環節。因此，立法應明確政府對學前教育加大財政投入的義務，落實政府作為公共產品提供者和義務人的財政投入責任。

學前教育財政投入立法應貫徹財政法定原則，將國家指引學前教育財政投入目標的宏觀政策、國家確定學前教育財政投入的中觀政策、國家明確學前教育財政投入要求的微觀政策法律化，堅持國家政策規定的學前教育基本普及以公辦為主的目標和學前教育財政投入以公益與普惠為方向。針對學前教育存在的財政投入總量不足、財政投入結構不合理等重點問題，充分重視對學前教育公共經費的投入，通過稅款專用和財政專項列支加大學前教育公共投入水平，保證財政性學前教育經費在GDP中的占比、財政性學前教育經費在教育經費中的占比、支出結構中職工薪酬支出占比，從而為實現我國學前教育持續健康發展提供保障。一方面，各級政府不僅應將學前教育經費列入財政預算，在資金安排同步提高的同時逐步改變中央財政專項轉移支付學前教育發展資金安排與學前教育中央本級支出預算占比太過懸殊的情況，財政性學前教育經費在同級財政性教育經費中占比也應當符合法律規定的占比要求;另一方面，由于學前教育財政事權是中央與地方的共同事權，學前教育所需財政補助經費，主要按照隸屬關系等由中央和地方財政分別承擔。學前教育幼兒資助政策當前是由地方負責落實并承擔支出責任，中央財政給予獎補支持和承擔地方資金缺口的支出責任。對于地方政府學前教育財政事權與財力不匹配可能影響到學前教育基本公共服務均等化問題，因而主要是通過中央對地方的專項轉移支付來解決，目前離免費學前教育目標的實現的確還有相當長的一段距離。未來隨著國家財力的不斷增強和財政支出結構的逐步合理，國家為幼兒提供免費學前教育應該指日可待。

學前教育財政投入立法應采取專章“財政投入與保障”立法形式，將本章置于“管理與監督”章節之前。財政應優先保障教育發展，教育財政投入的立法可以在憲法、財稅基本法、教育基本法、預算法中規定，但國家對學前教育財政投入的專門立法應該以《學前教育法》的形式專章規定為宜。國家應加大對教育的財政投入特別是對學前教育的財政投入，立法應征求各界意見讓民眾廣泛參與。內容應涉及學前教育財政投入主體、學前教育財政投入對象、學前教育財政投入方式等要素;保障學前教育經費支出的中央財政預算和地方財政預算;普惠性學前教育對象的財政扶持和普惠性學前教育地域的財政扶持。立法條款應包括政府財政事權與支出責任、學前教育經費預算、學前教育經費標準、教師工資和財政補助等，充分體現政府投入主導、合理劃分事權財權、預算和轉移支付等方面的內容。通過法律讓人民參與決定學前教育財政投入，加大投入以滿足學前教育經費的充足，合理分配以實現學前教育財政支出公平。

三、學前教育立法后：相關主體法律責任的追究

這里所說的學前教育法律責任與通常所說的學前教育政府投入責任、學前教育財政責任、學前教育政府支出責任不是同一含義。學前教育政府投入責任、學前教育財政責任、學前教育政府支出責任中的責任與職責、職權、義務同義，義務履行必須要法律責任保障，否則義務規定便成了沒有法律約束力的一紙宣言。學前教育法律責任是以學前教育義務存在為前提，它指的是違反學前教育義務應該承受的否定性的不利法律后果。學前教育法律責任既有財產責任也有非財產責任，既有公法責任也有私法責任，既有民事責任也有行政責任和刑事責任，還應該有違憲責任。特別是學前教育投入法律責任，它既是教育法律責任，也是財政法律責任，是兩類法律責任的交集，可以概括為教育財政法律責任。學前教育相關主體沒有履行學前教育法規定的法定義務或侵害了學前教育權利主體合法權益，都必須承擔相應的法律責任，接受相應的法律制裁。學前教育法律責任追究，有利于落實學前教育相關法律制度，有利于保障學前教育權利主體各項權利的實現，有利于提高中央政府和地方各級政府發展學前教育的能力。

學前教育法律責任主體包括政府、其他社會組織和個人，政府應該是學前教育財政投入法律責任的主體。目前學前教育立法存在的普遍問題是：在學前教育立法的很多內容中，政府權力規定得太多，政府義務規定得太少，政府權力義務不匹配;在學前教育投入與保障方面對中央政府與地方政府財政投入義務有相應規定，但在法律責任方面如果中央政府和地方政府不履行這種財政投入義務的法律后果卻缺乏與之相對應的規定，導致有義務無責任，法律責任與法律義務不對稱;學前教育法律責任主體規定中，政府作為主要的責任主體承擔的法律責任太少，其他社會組織和個人承擔的法律責任過多;即使規定了中央政府有關部門和地方各級人民政府未履行學前教育相關義務，法律責任中的處罰也規定得太輕，只是規定責令限期改正，情節嚴重的才規定對直接負責的主管人員和其他直接責任人依法給予行政處分等等。

學前教育立法對學前教育財政投入法律責任制度的完善，至少可以在以下三方面做些工作：第一，把政府作為學前教育法律責任的主要主體，在學前教育法律責任制度中主要規定政府的法律責任，承擔法律責任的主體有中央政府和地方政府、有中央和地方有關政府部門、有各級政府首長、有政府相關部門負責人和直接責任人;第二，政府承擔未履行學前教育財政投入義務的法律責任形式，應該不僅限于行政處分等行政制裁方式，應該有承擔刑事責任的刑事制裁方式，甚至應該有承擔違憲責任的違憲制裁方式;第三，由于教育事關千家萬戶和國家未來，學前教育財政投入涉及社會公共利益，為了更好地監督政府履行學前教育財政投入義務，學前教育財政投入法律責任的追究可以考慮引入公益訴訟機制，允許無直接利害關系的所有公民和法人對政府在學前教育財政投入中有損害公共利益行為時享有提起公益訴訟的權利，使學前教育法律責任制度真正落到實處。