稅改這幾年：成果、阻力和新挑戰(zhàn)

馬繼鵬

前不久，中央經(jīng)濟(jì)工作會議在北京召開。在確定明年重點工作時，會議再次強(qiáng)調(diào)，要“深化財稅體制改革”。

深化財稅體制改革不是一個新提法，在最近幾年的政府工作報告中從未缺席。實際上，早在2014年，中央就審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》。

按照改革時間表，要在2016年基本完成重點工作和任務(wù)，2020年基本建立現(xiàn)代財政制度。如今，距離首次提出改革目標(biāo)已經(jīng)五年，距離改革最后期限僅余一年。

成果

在《方案》中，重點推進(jìn)三個方面的改革：一是建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算管理制度；二是建立有利于科學(xué)發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一的稅收制度體系；三是建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的財政制度。

這三個方面的改革難度層層遞進(jìn)，改革進(jìn)度前后不一。根據(jù)官方表述，其中預(yù)算管理制度改革取得決定性進(jìn)展，稅收制度改革進(jìn)展明顯，財政體制改革穩(wěn)步推進(jìn)。

預(yù)算管理制度改革最主要的成果之一便是《新預(yù)算法》的出臺。就在《方案》通過兩個月后，全國人大審議通過了新預(yù)算法。這部法律醞釀十年，歷經(jīng)四次審議，被稱為“經(jīng)濟(jì)憲法”。

新預(yù)算法取得了一系列重大突破：完善了政府預(yù)算體系，取消財政預(yù)算外資金，將所有財政收支全部納入政府預(yù)算并接受人大審查監(jiān)督；新法改進(jìn)了預(yù)算控制方式，更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)展變化和財政宏觀調(diào)控，使“看得見的手”更加有效，以熨平經(jīng)濟(jì)運行周期；新法硬化了預(yù)算約束，嚴(yán)控各級政府、各部門的機(jī)關(guān)運行經(jīng)費以及樓堂會所建設(shè)，強(qiáng)調(diào)不得隨意開財政收支的口子。

此外，《新預(yù)算法》還對地方政府債務(wù)管理、完善轉(zhuǎn)移支付制度做出了具體規(guī)定。

可以說，這部法律系統(tǒng)地總結(jié)了多年以來財政改革的歷史經(jīng)驗，從頂層設(shè)計為今后的財稅體制改革搭建了整體框架，并以法律的形式固定下來。

稅收制度改革則主要圍繞增值稅、消費稅、資源稅、環(huán)境保護(hù)稅、房地產(chǎn)稅以及個人所得稅這幾個稅種展開。除了房地產(chǎn)稅推進(jìn)緩慢，其余稅種的改革都初見成效。

增值稅方面，2016年5月，我國全面推開營業(yè)稅改征增值稅，將建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等全部納入增值稅征收范圍。2017年增值稅稅率四檔減三檔，取消13%這一檔稅率，簡化了征收計算。2018年，兩檔主要稅率分別下調(diào)至16%、10%，在今年的兩會上，總理宣布再次下調(diào)稅率，進(jìn)一步減輕了企業(yè)稅負(fù)。

個稅方面，初步建立了綜合征收與分類征收相結(jié)合的個稅體制。在此之前，部分專家學(xué)者都曾對制度的可操作性提出質(zhì)疑，認(rèn)為實行綜合征收操作難度系數(shù)高、不易開展，但是此次個稅改革再一次證明：所謂的操作層面的技術(shù)問題從來都不是問題，非不能也，是不為也。

通過一系列的稅制改革，進(jìn)一步優(yōu)化了稅制結(jié)構(gòu)，穩(wěn)定了宏觀稅負(fù)，籌集財政收入、調(diào)節(jié)分配的目標(biāo)基本實現(xiàn)。

阻力

沒有哪一次改革是輕輕松松、一蹴而就，期間必然伴隨著各種各樣的阻力和博弈。船到中流浪更急，深化財稅體制改革已進(jìn)入深水區(qū)，很多改革都是難啃的硬骨頭，部分改革涉及多方利益調(diào)整，難度更大，阻力更強(qiáng)。

為了推動此次改革，樓繼偉曾組織編寫《深化財稅體制改革》一書。不過略微尷尬的是，兩位副主編，也是時任財政部副部長的張少春和王保安先后因為腐敗問題而接受調(diào)查。

改革的阻力之一來自部門利益之間的角力。對于部分重點支出，一些部門采取與財政收支增幅或者生產(chǎn)總值掛鉤的方式，按照一定的比例切塊安排預(yù)算。在實際執(zhí)行過程中，或者進(jìn)一步根據(jù)具體工作重新分配資金，形成財政資金的二次分配；或者壓根未將財政預(yù)算細(xì)化至具體項目，造成“錢等項目”的諸多問題，使得財政資金大量閑置浪費。

這些掛鉤的規(guī)定在特定的歷史階段曾經(jīng)起到了一定作用，但是隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，越來越展現(xiàn)其僵化的一面：這些做法影響了財政的公平屬性，容易引發(fā)部門之間的攀比，在部分領(lǐng)域甚至出現(xiàn)了財政投入與事業(yè)發(fā)展嚴(yán)重不匹配的現(xiàn)象。

改革的阻力之二來自政府與市場邊界之間的沖突。為了爭奪有限的企業(yè)資源，各地紛紛出臺優(yōu)惠的稅收優(yōu)惠措施，誰能付出更高的代價，誰就能在招商引資中占據(jù)有利位置。

2014年底，作為深化財稅體制改革的配套內(nèi)容，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》，全面清理各地區(qū)自行制定的的稅收、非稅收入以及與企業(yè)繳納稅收掛鉤的財政支出優(yōu)惠政策。

遺憾的是，這項政策在后來的執(zhí)行過程中遭遇滑鐵盧，引起了一些地區(qū)和部門的反對。文件出臺五個月之后，國務(wù)院便再次發(fā)文，暫停此項稅收等優(yōu)惠政策專項清理工作。各個地區(qū)五花八門的稅收優(yōu)惠政策再次抬頭，遍地開花。

改革的阻力之三來自中央與地方政府之間的分歧。以遲遲未能推出的房地產(chǎn)稅為例，房地產(chǎn)稅設(shè)計初衷之一就是要理順中央和地方的財政收入關(guān)系。通過健全地方稅收體系，為地方政府培育穩(wěn)定財源稅源，以逐漸取代日漸枯竭的傳統(tǒng)土地財政。

但是將房地產(chǎn)稅確定為地方稅還是地方、中央共享稅，以及中央政府如何通過房地產(chǎn)稅的征收調(diào)控地方經(jīng)濟(jì)？對此，中央和地方政府各有打算，短時間內(nèi)各方難以達(dá)成一致。而這也成為房地產(chǎn)稅屢次難產(chǎn)的原因之一。

房地產(chǎn)稅改革其實可以引申出另外一個話題，那就是中央和地方政府財權(quán)事權(quán)的劃分。財權(quán)是下放還是上移？事權(quán)是分權(quán)還是集權(quán)？如何清晰界定各級政府的支出責(zé)任？如何既能調(diào)動地方政府的積極性同時保證中央的政令暢通？如果在這些問題上不能消除分歧，改革將陷入無休止的爭論之中。

新挑戰(zhàn)

阻力仍在，深化改革現(xiàn)在又面臨各種新的挑戰(zhàn)。

國外方面自不必說。國際形勢波詭云譎，世界經(jīng)濟(jì)整體都面臨著下行壓力。尤其是在存量競爭的格局下，各經(jīng)濟(jì)體之間搏殺更為激烈，一個穩(wěn)定溫和的外部環(huán)境似與我們漸行漸遠(yuǎn)。

國內(nèi)方面同樣面臨挑戰(zhàn)。一方面來自我們所處的特殊發(fā)展階段。目前，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展正處在增長速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期的“三期疊加”階段，產(chǎn)業(yè)新舊動能轉(zhuǎn)換，經(jīng)濟(jì)爬坡過坎。

財稅體制改革是一項系統(tǒng)性改革，牽一發(fā)而動全身。如何平衡局部與整體、眼前與長遠(yuǎn)、穩(wěn)定與發(fā)展，無疑對正在開展的財稅改革提出了更高的要求：既要堅定不移的推動改革，努力建立現(xiàn)代財政體制，又要與目前的經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境相適應(yīng)，盡可能減少對經(jīng)濟(jì)運行產(chǎn)生的擾動。

另一方面來自自身的財政收支壓力。2019年1月至11月，全國一般公共預(yù)算收入178967億元，同比增長3.8%，但是在此期間，全國一般公共預(yù)算支出高達(dá)206463億元，增長7.7%，財政收入增長遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于支出增長。而在剛剛結(jié)束的中央經(jīng)濟(jì)工作會議上，首次在此類公報中出現(xiàn)財政支出“保基本、保運轉(zhuǎn)、保民生”的表述，財政收支壓力可見一斑。

收入端，國家減稅降費力度越來越大。今年以來，國家先后啟動個人所得稅改革、小微企業(yè)普惠性減稅等措施。國家稅務(wù)總局最新數(shù)據(jù)顯示，今年前三季度，全國累計新增減稅降費17834億元，預(yù)計全年累計減稅降費達(dá)2.3萬億元。

支出端，衛(wèi)生、社保等民生等剛性支出有增無減，除此之外，對于重大項目、重點工程還要持續(xù)加大資金保障。經(jīng)濟(jì)形勢越困難，財政政策應(yīng)該越積極、越有力。

增減之間，緊縮的是各級政府的錢袋子。財稅體制改革不是過家家，利益的調(diào)整、權(quán)責(zé)的劃分甚至改革過程中的試錯成本，都需要付出實實在在的真金白銀。面臨嚴(yán)峻的財政壓力，考驗的是改革者的謀略與智慧。

行百里者半九十。深化財稅體制改革，不應(yīng)該只是原有基礎(chǔ)上的修修補(bǔ)補(bǔ)，而應(yīng)該是一場適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的深刻變革，唯有捐棄利益之爭，打破部門利益、地方利益的藩籬，才能確保各項改革穩(wěn)步推進(jìn)。

改革沒有完成時，深化財稅體制改革依然任重而道遠(yuǎn)。