中外公共圖書館殘疾人服務法制化建設

鄧超

摘 要：該文以對英國、日本、美國公共圖書館殘疾人權利保障為參照，從法制化視角出發，進而分析我國在公共圖書館殘疾人權利法制化建設上的存在的問題，應將殘疾人權利保護意識、政府保障和社會力量參與等三個方面納入法制化軌道，加快我國公共圖書館殘疾人權利法制化建設的進程。

關鍵詞：公共圖書館;殘疾人;法制化建設

基金項目：本文系湖北省圖書館館內科研項目“論讀者權在公共圖書館立法中的構建”（項目編號：鄂圖科201808）的階段性成果之一。

殘疾人是公共圖書館服務的特殊對象，開展殘疾人服務要以保障殘疾人權利為基本前提。由于社會經濟發展程度的差異，發達國家殘疾人權利保障法比較完善，殘疾人社會福利、人身安全、知識服務等方面的法律法規，都做出細化和具體的規定。然而，與發達國家相比，我國對殘疾人權利保護的法律法規數量和內容上存在差距。

1 中外公共圖書館服務中殘疾人權利法制化比較

1.1 英國公共圖書館服務中殘疾人權利法制化建設

英國公共圖書館建設注重人性化的服務理念，服務內容和設計細節處處都體現著對弱勢群體的人文關懷。英國公共圖書館的服務堅持以人為本的原則，提供優質和免費的服務，使所有人能夠自由和平等地獲取信息[1]。1887年出臺的《蘇格蘭公共圖書館鞏固法》規定公眾免費進入公共圖書館，平等享有利用圖書館資源的權利。1964年制定的《公共圖書館和博物館法》鼓勵公眾充分利用圖書館，引入了人均圖書擁有量這一標準來衡量圖書館的服務水平和質量。2008年制定的《北愛爾蘭圖書館法》要求公共圖書館應滿足公眾適當的服務要求。2009年由注冊圖書館員和信息專業人員協會制定的《職業道德規范》，強化了對弱勢群體的信息服務以及充分利用圖書館服務的規范，明確了公共圖書館殘疾人讀者的場館建設標準，是對圖書館法律體系的補充和完善。近20年來，英國相繼頒布《反殘疾歧視法案》《版權法案》等法律，從圖書館場館設施、無障礙通道、期刊讀物等多方面為殘疾人更好利用公共圖書館提供了良好的保障，向殘疾人讀者提供高質量、精細化的借閱服務，充分享有自由平等獲取圖書館信息的權利，不遭受歧視和區別對待。

1.2 日本公共圖書館服務中殘疾人權利法制化建設

《圖書館法》《國會圖書館法》和《學校圖書館法》是日本圖書館保障殘疾人服務法律體系的三大支柱，制定《殘疾人基本法》《著作權法》等相關法律體系，共同構成圖書館殘疾人保障體系[2]。日本是相對比較早就重視殘疾人讀者服務法律體系建設的國家，在20世紀初日本公共圖書館就開始為殘疾人讀者提供服務，并率先成立盲文書庫，并于1945年頒布了《身體障礙者福利》，促使盲文圖書館在全國范圍內的設立。1986年，日本公共圖書館為殘疾人讀者提供服務的細則和目標更為細化和明確，為做好殘疾人讀者服務提供契機。2004年日本對《殘疾人基本法》進行修改和完善，積極支持殘疾人參與社會管理，規定公共圖書館的場館設施和信息利用的無障礙化。2008年日本圖書館協會召開了障礙者服務委員會，研究多媒體下的數字無障礙信息系統，積極為殘障讀者提供優質服務。2009年修訂《著作權法》，在這一法律體系中提出為視覺障礙者的復制等規定，提升圖書館的豁免權，為圖書館無障礙服務提供保障。2013年日本發布《消除殘障歧視法》要平等對待殘障人士，使其享有基本人權。2016年，日本公共圖書館界提出《公立圖書館設立與運營之理想標準》規定為滿足殘疾人等讀者群的多種需求，在法律層面積極推動圖書館界為殘障讀者提供服務，推動圖書館為殘障讀者提供服務的進程。

1.3 美國公共圖書館服務中殘疾人權利法制化建設

美國是世界上最早對公共圖書館進行立法的國家。美國公共圖書館法明確用法律的形式保護公民享受普遍均等的圖書館服務，規定提供公共服務方面落實權利保障原則和自由平等原則的具體措施。1848年頒布的《馬薩諸塞公共圖書館法》規定了為殘疾人建立和發展圖書館服務。1931年“布雷特—史慕特法案”規定公共圖書館要為盲人讀者提供免費的圖書館服務，在全國成立盲人和殘障人士保護服務中心，逐步發展成為全國性圖書館殘疾人服務網絡，促進公共圖書館服務向縱深發展，延伸服務領域[3]。1964年出臺的《圖書館建設與服務法》強調對待盲人和殘障人士等特殊群體，要提供均等機會利用圖書館借閱和信息服務。美國圖書館協會建立健全《圖書館殘疾人服務政策》等行業標準和規范，美國圖書館殘疾人服務的法律制度設計全面而系統，具有可操作性，提供強有力的支撐。在20世紀90年代后期，美國通過《圖書館服務和技術法》，優先資助殘疾人等特殊群體項目，對《殘疾人法》《康復法》等相關法律法規進行修訂，健全公共圖書館殘疾人服務行業規范，消除因為地域財政收入差異而引起的公共服務不均等的現象，為做好公共圖書館服務特殊群體提供制度支撐。

1.4 我國公共圖書館服務中殘疾人權利法制化建設

到目前為止，我國尚未制定一部公共圖書館殘疾人權利保障的專門性法律。《中華人民共和國殘疾人保護法》和《中華人民共和國公共圖書館法》確保公共圖書館中殘疾人的合法權益得到保障，但是對特殊群體服務的規定過于籠統，與英國、美國和日本的圖書館法律體系制度相比，存在著一定的差距，涉及服務深度和廣度的內容不夠。《公共圖書館法》對未成年人的服務、對老弱病殘特殊群體的服務、對個人隱私的保護等，而且還提供數字化服務和線上線下共享平臺服務，但該法對于殘疾人讀者權利保障內容過于宏觀和寬泛，只是比較籠統的進行了規定，不夠深入和細化，對于具體的措施沒有提及，導致各地操作和標準統一缺乏可行性操作的具體規定。《殘疾人保護法》保障殘疾人在平等的基礎上參與文化生活的權利，并在政治、經濟、文化、社會和生活方面與其他公民享有平等的權利。目前，尚無關于保護公共圖書館殘疾人權益的專門法律，現有《公共圖書館法》《殘疾人保護法》《十二五殘疾人事業發展綱要》等法律規范，在殘疾人權益保障中僅起到提綱挈領的作用。

2 我國圖書館殘疾人服務法制化建設存在的問題

2.1 專門法缺失，法律體系調控時效落后

目前，我國針對公共圖書館行為規范的專門法缺失，無法為殘疾人獲得公平服務提供法律依據。國家層面，至今沒有頒布專門的公共圖書館殘疾保護法單行法，無法以此為核心，統領全局。地方層面，地方公共圖書館專門法數量少，調控范圍亦非常有限，時效落后。公共圖書館自律規范是公共圖書館法律體系的補充，《圖書館員職業道德規范》和《圖書館服務宣言》完善了我國圖書館行業的自律體系，公共圖書館為所有讀者提供人性化和便捷化服務，致力于消除特別是殘疾人等特殊群體使用圖書館的障礙。但是，實施細則不完善，并且尚未全面落實。《公共圖書館服務規范》是公共圖書館服務國家標準，卻沒有提到針對殘疾人的服務工作，《圖書館建筑設計規范》是圖書館建筑設計的強制性行業標準，與《無障礙設計規范》配套和銜接不足，缺乏專項殘疾人信息服務標準為基礎，《公共圖書館服務評估標準》所設立的評估分值缺乏全面性和針對性，公共圖書館法律制度建設尚未體系化。

2.2 法律體系有待完善，深度和廣度延伸不足

我國公共圖書館殘疾人服務從無到有再到全面發展。無障礙建設包括建筑物、道路、交通無障礙。《殘疾人保障法》《無障礙建設條例》，已經形成縱向法律保障體系，缺乏建筑法、交通工具無障礙等相關法律的橫向支持，環境無障礙法律體系尚未得以完善，殘疾人走進圖書館、利用圖書館困難重重。《殘疾人保障法》作為維護殘疾人權利的基本法，明確公共圖書館提供服務的義務。公共圖書館殘疾人專門法缺位，沒有與外部法律環境協調發展同步協調，受益人范圍窄、無障礙格式少等，有待于向廣度和深度拓展。公共圖書館主要在信息流通環節體現消除信息鴻溝的價值，與信息公開制度、知識產權制度、公共教育制度等相互作用、相互協調，形成信息公平保障體系。目前以《殘疾人保障法》初步搭建縱向信息無障礙法律體系，但是《政府信息公開條例》等存在法律真空，缺乏系統化的法律體系，無法為殘疾人服務模式的升級提供有力的支撐。

2.3 制度細則需改善

我國法律制度需要完善，如公共圖書館設立盲文圖書、有聲讀物閱覽室制度，流于形式。從公共圖書館、殘疾人事業和無障礙建設三個角度同時規范，實屬政出多頭，立法調整的對象和邊界模糊籠統，可操作性不強。相關主體的權利、義務和法律責任缺失，人財物保障制度，監督和評價制度等仍處于空白，缺乏必要的保障條件，公共圖書館殘疾人服務猶如紙上談兵，難以形成有法可依、有法必依，執法必嚴、違法必究的法治局面。全面系統性公共圖書館殘疾人利益保障法律法規體系尚未建立，只在少數的法律法規中有所涉及，對殘疾人讀者權益保障提供法律支持不夠，而且公共殘疾人權益保障的現行法律法規在內容上銜接的不夠嚴密，具體的實施細則和制度尚有空白，影響殘疾人無障礙服務的有效實施。

3 我國公共圖書館殘疾人權利法制化建設的建議

3.1 強化殘疾人權利意識，提升殘疾人權利法制保障的主動性

殘疾人權利的意識源于歐洲啟蒙運動，同時，歐洲國家的公共圖書館在提供殘疾人閱讀服務過程中也特別注重對殘疾人權利的維護。自世界上第一部圖書館法頒布以來，將殘疾人納入讀者之列。尤其是美國，整個美利堅民族都把殘疾人放在首位，以殘疾人的權益為核心，杜絕一切妨礙殘疾人權利履行的行為。日本的殘疾人權利意識覺醒比較晚早，在二戰后的改革過程中，日本社會各界將注意力集中在殘疾人權利保障上，維護殘疾人權利尤其是殘疾人閱讀權利逐漸演變為全民共識。我國殘疾人權利意識比較淡薄，在今后的服務工作中，要注重強化殘疾人讀者的權利意識，激發維護殘疾人自身權利的主動性。

3.2 加大政府投入力度，為殘疾人權利法制保障提供動力

發達國家政府對殘疾人權利的維護力度普遍較大，中央和地方各級政府加強對殘疾人閱讀的財政支持，成為公共圖書館保障殘疾人閱讀權利的動力。美國政府制定《圖書館服務與建筑法案》，規定了政府財政撥款的流向和用途，確保每一筆經費都花在讀者服務上。在保護殘疾人權利方面，發達國家堅持政府是殘疾人權利最終保障者的原則，即政府親權原則，政府負責殘疾人的權利享受，為殘疾人權利履行買單，幾乎不需要家庭支付費用[4]。國外政府負責保護殘疾人的權利履行，而我國殘疾人權利的保護責任由家庭和學校擔負，政府實際支持力度有限，間接地加大了家庭的經濟壓力和法律責任，殘疾人閱讀權利不能夠平等地持久地得到保障。

3.3 聯合社會各界力量，加大對殘疾人權利法制建設的支援

國外圖書館發展得到社會各界的資助，如基金會、社會團體等組織。英國伯明翰圖書館贈書行動得以順利開展，離不開以圖書信托基金等社會力量的大力支持，諸如此類的例子不勝枚舉。由此可見，單純依靠政府的投入無法完全解決殘疾人權利保障的問題，需要充分聯合社會各界，依靠各類力量，共同致力于殘疾人權利保障，特別是對于我國這樣的發展中國家，經濟發展水平與發達國家有一定的現實差距，這就更加要求聯合社會各界，匯聚社會力量，從人財物多方面加大對殘疾人權利法制建設的支援，應注重引入社會多方力量，加強合作，促進公共圖書館的繁榮穩定發展。公共圖書館應與當地教育政府機構進行合作，為殘障用戶編寫配套教材等資料，應積極與醫護機構、慈善組織、教育機構等進行合作，為圖書館的服務建設和活動開展，提供資金保障和人力支持。

參考文獻

[1]曹磊.英國公共圖書館法律規范體系[J].中國圖書館學報，2015（3）.

[2]李國新.圖書館相關法的邊際與內容分析—以日本為例[J].圖書情報資料，2017（6）.

[3]劉瑋.美國圖書館視障群體服務的法律環境研究[J].圖書館論壇，2016（9）.

[4]陸和建.近10年我國公共圖書館殘疾人服務研究綜述[J].圖書情報工作，2016（17）.