中外公共圖書館殘疾人服務(wù)法制化建設(shè)

鄧超

摘 要：該文以對英國、日本、美國公共圖書館殘疾人權(quán)利保障為參照，從法制化視角出發(fā)，進(jìn)而分析我國在公共圖書館殘疾人權(quán)利法制化建設(shè)上的存在的問題，應(yīng)將殘疾人權(quán)利保護(hù)意識、政府保障和社會力量參與等三個方面納入法制化軌道，加快我國公共圖書館殘疾人權(quán)利法制化建設(shè)的進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：公共圖書館;殘疾人;法制化建設(shè)

基金項(xiàng)目：本文系湖北省圖書館館內(nèi)科研項(xiàng)目“論讀者權(quán)在公共圖書館立法中的構(gòu)建”（項(xiàng)目編號：鄂圖科201808）的階段性成果之一。

殘疾人是公共圖書館服務(wù)的特殊對象，開展殘疾人服務(wù)要以保障殘疾人權(quán)利為基本前提。由于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的差異，發(fā)達(dá)國家殘疾人權(quán)利保障法比較完善，殘疾人社會福利、人身安全、知識服務(wù)等方面的法律法規(guī)，都做出細(xì)化和具體的規(guī)定。然而，與發(fā)達(dá)國家相比，我國對殘疾人權(quán)利保護(hù)的法律法規(guī)數(shù)量和內(nèi)容上存在差距。

1 中外公共圖書館服務(wù)中殘疾人權(quán)利法制化比較

1.1 英國公共圖書館服務(wù)中殘疾人權(quán)利法制化建設(shè)

英國公共圖書館建設(shè)注重人性化的服務(wù)理念，服務(wù)內(nèi)容和設(shè)計細(xì)節(jié)處處都體現(xiàn)著對弱勢群體的人文關(guān)懷。英國公共圖書館的服務(wù)堅持以人為本的原則，提供優(yōu)質(zhì)和免費(fèi)的服務(wù)，使所有人能夠自由和平等地獲取信息[1]。1887年出臺的《蘇格蘭公共圖書館鞏固法》規(guī)定公眾免費(fèi)進(jìn)入公共圖書館，平等享有利用圖書館資源的權(quán)利。1964年制定的《公共圖書館和博物館法》鼓勵公眾充分利用圖書館，引入了人均圖書擁有量這一標(biāo)準(zhǔn)來衡量圖書館的服務(wù)水平和質(zhì)量。2008年制定的《北愛爾蘭圖書館法》要求公共圖書館應(yīng)滿足公眾適當(dāng)?shù)姆?wù)要求。2009年由注冊圖書館員和信息專業(yè)人員協(xié)會制定的《職業(yè)道德規(guī)范》，強(qiáng)化了對弱勢群體的信息服務(wù)以及充分利用圖書館服務(wù)的規(guī)范，明確了公共圖書館殘疾人讀者的場館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，是對圖書館法律體系的補(bǔ)充和完善。近20年來，英國相繼頒布《反殘疾歧視法案》《版權(quán)法案》等法律，從圖書館場館設(shè)施、無障礙通道、期刊讀物等多方面為殘疾人更好利用公共圖書館提供了良好的保障，向殘疾人讀者提供高質(zhì)量、精細(xì)化的借閱服務(wù)，充分享有自由平等獲取圖書館信息的權(quán)利，不遭受歧視和區(qū)別對待。

1.2 日本公共圖書館服務(wù)中殘疾人權(quán)利法制化建設(shè)

《圖書館法》《國會圖書館法》和《學(xué)校圖書館法》是日本圖書館保障殘疾人服務(wù)法律體系的三大支柱，制定《殘疾人基本法》《著作權(quán)法》等相關(guān)法律體系，共同構(gòu)成圖書館殘疾人保障體系[2]。日本是相對比較早就重視殘疾人讀者服務(wù)法律體系建設(shè)的國家，在20世紀(jì)初日本公共圖書館就開始為殘疾人讀者提供服務(wù)，并率先成立盲文書庫，并于1945年頒布了《身體障礙者福利》，促使盲文圖書館在全國范圍內(nèi)的設(shè)立。1986年，日本公共圖書館為殘疾人讀者提供服務(wù)的細(xì)則和目標(biāo)更為細(xì)化和明確，為做好殘疾人讀者服務(wù)提供契機(jī)。2004年日本對《殘疾人基本法》進(jìn)行修改和完善，積極支持殘疾人參與社會管理，規(guī)定公共圖書館的場館設(shè)施和信息利用的無障礙化。2008年日本圖書館協(xié)會召開了障礙者服務(wù)委員會，研究多媒體下的數(shù)字無障礙信息系統(tǒng)，積極為殘障讀者提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。2009年修訂《著作權(quán)法》，在這一法律體系中提出為視覺障礙者的復(fù)制等規(guī)定，提升圖書館的豁免權(quán)，為圖書館無障礙服務(wù)提供保障。2013年日本發(fā)布《消除殘障歧視法》要平等對待殘障人士，使其享有基本人權(quán)。2016年，日本公共圖書館界提出《公立圖書館設(shè)立與運(yùn)營之理想標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定為滿足殘疾人等讀者群的多種需求，在法律層面積極推動圖書館界為殘障讀者提供服務(wù)，推動圖書館為殘障讀者提供服務(wù)的進(jìn)程。

1.3 美國公共圖書館服務(wù)中殘疾人權(quán)利法制化建設(shè)

美國是世界上最早對公共圖書館進(jìn)行立法的國家。美國公共圖書館法明確用法律的形式保護(hù)公民享受普遍均等的圖書館服務(wù)，規(guī)定提供公共服務(wù)方面落實(shí)權(quán)利保障原則和自由平等原則的具體措施。1848年頒布的《馬薩諸塞公共圖書館法》規(guī)定了為殘疾人建立和發(fā)展圖書館服務(wù)。1931年“布雷特—史慕特法案”規(guī)定公共圖書館要為盲人讀者提供免費(fèi)的圖書館服務(wù)，在全國成立盲人和殘障人士保護(hù)服務(wù)中心，逐步發(fā)展成為全國性圖書館殘疾人服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)公共圖書館服務(wù)向縱深發(fā)展，延伸服務(wù)領(lǐng)域[3]。1964年出臺的《圖書館建設(shè)與服務(wù)法》強(qiáng)調(diào)對待盲人和殘障人士等特殊群體，要提供均等機(jī)會利用圖書館借閱和信息服務(wù)。美國圖書館協(xié)會建立健全《圖書館殘疾人服務(wù)政策》等行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，美國圖書館殘疾人服務(wù)的法律制度設(shè)計全面而系統(tǒng)，具有可操作性，提供強(qiáng)有力的支撐。在20世紀(jì)90年代后期，美國通過《圖書館服務(wù)和技術(shù)法》，優(yōu)先資助殘疾人等特殊群體項(xiàng)目，對《殘疾人法》《康復(fù)法》等相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修訂，健全公共圖書館殘疾人服務(wù)行業(yè)規(guī)范，消除因?yàn)榈赜蜇斦杖氩町惗鸬墓卜?wù)不均等的現(xiàn)象，為做好公共圖書館服務(wù)特殊群體提供制度支撐。

1.4 我國公共圖書館服務(wù)中殘疾人權(quán)利法制化建設(shè)

到目前為止，我國尚未制定一部公共圖書館殘疾人權(quán)利保障的專門性法律。《中華人民共和國殘疾人保護(hù)法》和《中華人民共和國公共圖書館法》確保公共圖書館中殘疾人的合法權(quán)益得到保障，但是對特殊群體服務(wù)的規(guī)定過于籠統(tǒng)，與英國、美國和日本的圖書館法律體系制度相比，存在著一定的差距，涉及服務(wù)深度和廣度的內(nèi)容不夠。《公共圖書館法》對未成年人的服務(wù)、對老弱病殘?zhí)厥馊后w的服務(wù)、對個人隱私的保護(hù)等，而且還提供數(shù)字化服務(wù)和線上線下共享平臺服務(wù)，但該法對于殘疾人讀者權(quán)利保障內(nèi)容過于宏觀和寬泛，只是比較籠統(tǒng)的進(jìn)行了規(guī)定，不夠深入和細(xì)化，對于具體的措施沒有提及，導(dǎo)致各地操作和標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一缺乏可行性操作的具體規(guī)定。《殘疾人保護(hù)法》保障殘疾人在平等的基礎(chǔ)上參與文化生活的權(quán)利，并在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會和生活方面與其他公民享有平等的權(quán)利。目前，尚無關(guān)于保護(hù)公共圖書館殘疾人權(quán)益的專門法律，現(xiàn)有《公共圖書館法》《殘疾人保護(hù)法》《十二五殘疾人事業(yè)發(fā)展綱要》等法律規(guī)范，在殘疾人權(quán)益保障中僅起到提綱挈領(lǐng)的作用。

2 我國圖書館殘疾人服務(wù)法制化建設(shè)存在的問題

2.1 專門法缺失，法律體系調(diào)控時效落后

目前，我國針對公共圖書館行為規(guī)范的專門法缺失，無法為殘疾人獲得公平服務(wù)提供法律依據(jù)。國家層面，至今沒有頒布專門的公共圖書館殘疾保護(hù)法單行法，無法以此為核心，統(tǒng)領(lǐng)全局。地方層面，地方公共圖書館專門法數(shù)量少，調(diào)控范圍亦非常有限，時效落后。公共圖書館自律規(guī)范是公共圖書館法律體系的補(bǔ)充，《圖書館員職業(yè)道德規(guī)范》和《圖書館服務(wù)宣言》完善了我國圖書館行業(yè)的自律體系，公共圖書館為所有讀者提供人性化和便捷化服務(wù)，致力于消除特別是殘疾人等特殊群體使用圖書館的障礙。但是，實(shí)施細(xì)則不完善，并且尚未全面落實(shí)。《公共圖書館服務(wù)規(guī)范》是公共圖書館服務(wù)國家標(biāo)準(zhǔn)，卻沒有提到針對殘疾人的服務(wù)工作，《圖書館建筑設(shè)計規(guī)范》是圖書館建筑設(shè)計的強(qiáng)制性行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，與《無障礙設(shè)計規(guī)范》配套和銜接不足，缺乏專項(xiàng)殘疾人信息服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，《公共圖書館服務(wù)評估標(biāo)準(zhǔn)》所設(shè)立的評估分值缺乏全面性和針對性，公共圖書館法律制度建設(shè)尚未體系化。

2.2 法律體系有待完善，深度和廣度延伸不足

我國公共圖書館殘疾人服務(wù)從無到有再到全面發(fā)展。無障礙建設(shè)包括建筑物、道路、交通無障礙。《殘疾人保障法》《無障礙建設(shè)條例》，已經(jīng)形成縱向法律保障體系，缺乏建筑法、交通工具無障礙等相關(guān)法律的橫向支持，環(huán)境無障礙法律體系尚未得以完善，殘疾人走進(jìn)圖書館、利用圖書館困難重重。《殘疾人保障法》作為維護(hù)殘疾人權(quán)利的基本法，明確公共圖書館提供服務(wù)的義務(wù)。公共圖書館殘疾人專門法缺位，沒有與外部法律環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展同步協(xié)調(diào)，受益人范圍窄、無障礙格式少等，有待于向廣度和深度拓展。公共圖書館主要在信息流通環(huán)節(jié)體現(xiàn)消除信息鴻溝的價值，與信息公開制度、知識產(chǎn)權(quán)制度、公共教育制度等相互作用、相互協(xié)調(diào)，形成信息公平保障體系。目前以《殘疾人保障法》初步搭建縱向信息無障礙法律體系，但是《政府信息公開條例》等存在法律真空，缺乏系統(tǒng)化的法律體系，無法為殘疾人服務(wù)模式的升級提供有力的支撐。

2.3 制度細(xì)則需改善

我國法律制度需要完善，如公共圖書館設(shè)立盲文圖書、有聲讀物閱覽室制度，流于形式。從公共圖書館、殘疾人事業(yè)和無障礙建設(shè)三個角度同時規(guī)范，實(shí)屬政出多頭，立法調(diào)整的對象和邊界模糊籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)。相關(guān)主體的權(quán)利、義務(wù)和法律責(zé)任缺失，人財物保障制度，監(jiān)督和評價制度等仍處于空白，缺乏必要的保障條件，公共圖書館殘疾人服務(wù)猶如紙上談兵，難以形成有法可依、有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的法治局面。全面系統(tǒng)性公共圖書館殘疾人利益保障法律法規(guī)體系尚未建立，只在少數(shù)的法律法規(guī)中有所涉及，對殘疾人讀者權(quán)益保障提供法律支持不夠，而且公共殘疾人權(quán)益保障的現(xiàn)行法律法規(guī)在內(nèi)容上銜接的不夠嚴(yán)密，具體的實(shí)施細(xì)則和制度尚有空白，影響殘疾人無障礙服務(wù)的有效實(shí)施。

3 我國公共圖書館殘疾人權(quán)利法制化建設(shè)的建議

3.1 強(qiáng)化殘疾人權(quán)利意識，提升殘疾人權(quán)利法制保障的主動性

殘疾人權(quán)利的意識源于歐洲啟蒙運(yùn)動，同時，歐洲國家的公共圖書館在提供殘疾人閱讀服務(wù)過程中也特別注重對殘疾人權(quán)利的維護(hù)。自世界上第一部圖書館法頒布以來，將殘疾人納入讀者之列。尤其是美國，整個美利堅民族都把殘疾人放在首位，以殘疾人的權(quán)益為核心，杜絕一切妨礙殘疾人權(quán)利履行的行為。日本的殘疾人權(quán)利意識覺醒比較晚早，在二戰(zhàn)后的改革過程中，日本社會各界將注意力集中在殘疾人權(quán)利保障上，維護(hù)殘疾人權(quán)利尤其是殘疾人閱讀權(quán)利逐漸演變?yōu)槿窆沧R。我國殘疾人權(quán)利意識比較淡薄，在今后的服務(wù)工作中，要注重強(qiáng)化殘疾人讀者的權(quán)利意識，激發(fā)維護(hù)殘疾人自身權(quán)利的主動性。

3.2 加大政府投入力度，為殘疾人權(quán)利法制保障提供動力

發(fā)達(dá)國家政府對殘疾人權(quán)利的維護(hù)力度普遍較大，中央和地方各級政府加強(qiáng)對殘疾人閱讀的財政支持，成為公共圖書館保障殘疾人閱讀權(quán)利的動力。美國政府制定《圖書館服務(wù)與建筑法案》，規(guī)定了政府財政撥款的流向和用途，確保每一筆經(jīng)費(fèi)都花在讀者服務(wù)上。在保護(hù)殘疾人權(quán)利方面，發(fā)達(dá)國家堅持政府是殘疾人權(quán)利最終保障者的原則，即政府親權(quán)原則，政府負(fù)責(zé)殘疾人的權(quán)利享受，為殘疾人權(quán)利履行買單，幾乎不需要家庭支付費(fèi)用[4]。國外政府負(fù)責(zé)保護(hù)殘疾人的權(quán)利履行，而我國殘疾人權(quán)利的保護(hù)責(zé)任由家庭和學(xué)校擔(dān)負(fù)，政府實(shí)際支持力度有限，間接地加大了家庭的經(jīng)濟(jì)壓力和法律責(zé)任，殘疾人閱讀權(quán)利不能夠平等地持久地得到保障。

3.3 聯(lián)合社會各界力量，加大對殘疾人權(quán)利法制建設(shè)的支援

國外圖書館發(fā)展得到社會各界的資助，如基金會、社會團(tuán)體等組織。英國伯明翰圖書館贈書行動得以順利開展，離不開以圖書信托基金等社會力量的大力支持，諸如此類的例子不勝枚舉。由此可見，單純依靠政府的投入無法完全解決殘疾人權(quán)利保障的問題，需要充分聯(lián)合社會各界，依靠各類力量，共同致力于殘疾人權(quán)利保障，特別是對于我國這樣的發(fā)展中國家，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與發(fā)達(dá)國家有一定的現(xiàn)實(shí)差距，這就更加要求聯(lián)合社會各界，匯聚社會力量，從人財物多方面加大對殘疾人權(quán)利法制建設(shè)的支援，應(yīng)注重引入社會多方力量，加強(qiáng)合作，促進(jìn)公共圖書館的繁榮穩(wěn)定發(fā)展。公共圖書館應(yīng)與當(dāng)?shù)亟逃畽C(jī)構(gòu)進(jìn)行合作，為殘障用戶編寫配套教材等資料，應(yīng)積極與醫(yī)護(hù)機(jī)構(gòu)、慈善組織、教育機(jī)構(gòu)等進(jìn)行合作，為圖書館的服務(wù)建設(shè)和活動開展，提供資金保障和人力支持。

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