新時代構建上海大都市圈的思考

楊偉 唐震

近日，中共中央、國務院印發了《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》，指出：“長江三角洲（以下簡稱長三角）地區是我國經濟發展最活躍、開放程度最高、創新能力最強的區域之一，在國家現代化建設大局和全方位開放格局中具有舉足輕重的戰略地位。”城市化是保持經濟持續健康發展的強大引擎，是現代化的必由之路。上海作為我國經濟首位城市，地處沿海、沿江經濟帶“T”字形交匯點，是我國最大、世界第六大城市群，是長江三角洲城市群的龍頭城市。新時代構建上海大都市圈，對于充分發揮上海的龍頭帶動作用、促進長三角區域一體化高質量發展，具有重要的理論和現實意義。

一、上海大都市圈建設具有很強的時代意義

現代化經濟體系建設的現實需求。建設現代化經濟體系，是黨的十九大做出的重要戰略部署。就我國沿海發達地區而言，建設現代化經濟體系，要求創新引領率先實現東部地區優化發展，建立更加有效的區域發展新機制，以城市群為主體，構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局。目前，我國城市數量達到657個，但分布極不平衡，高度集中在東部沿海地區。京津冀、長江三角洲、珠江三角洲三大城市群，以5.09%的國土面積集聚了23.73%的人口，創造了39.85%的國內生產總值。沿海三大城市群，成為我國都市圈理論和實踐的重要平臺載體。新時代構建上海大都市圈，既是長三角打造世界級城市群的必然要求，也是現代化經濟體系建設的現實需求。大都市圈的空間整合，將更好地實現資源要素的科學流動和合理分配，提高資源集約節約利用水平和整體經濟效率，提升參與全球資源配置和競爭的能力，增強對全國經濟發展的影響力和帶動力，促進城市和區域經濟持續、健康發展。

城市化高質量發展的重要途徑。中國特色社會主義進入新時代，中國經濟發展也進入新時代，基本特征就是經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段。推動高質量發展是當前和今后確定發展思路、制定經濟政策、實施宏觀調控的根本要求。城市化是推動區域協調發展的有力支撐。改革開放40年來，我國城市化快速發展，城鎮化率由1978年的17.92%提升至2017年的58.52%，但城鎮空間分布和規模結構不合理，與資源環境承載能力不匹配。城市化水平最高的東部沿海地區，存在城市群空間結構不佳、分工協作不夠、集群效率不高等突出問題，成為引領城市化高質量發展進程中的主要障礙。根據世界城市化發展普遍規律，我國目前正處于城鎮化率30%—70%快速發展區間的后半段，城市化由速度型向質量型轉型發展勢在必行。新時代構建上海大都市圈，將進一步優化長三角地區城市化空間布局和形態，促進區域核心城市與次級中心城市相互緊密合作，推動高度城市化地域基本公共服務均等化，引領全國城市化高質量發展。

長三角一體化發展的必要手段。區域經濟一體化，在國際間表現為區域性的國家間的經濟合作，在國家內則表現為以大城市、特大城市為中心的城市群、城市帶以及城市之間的區域性合作。區域合作是世界經濟發展的大勢所趨，城市群正成為推動我國經濟轉型發展的重要力量。實現高度城市化地域區域一體化發展，是實施我國區域協調發展戰略的題中應有之義。長三角地區是我國經濟發展最活躍、開放程度最高、創新能力最強的區域之一，一市三省地域面積35.8萬平方千米、常住人口2.2億人、經濟總量19.5萬億元，分別約占全國的1/26、1/6和近1/4。長三角區域合作起源于20世紀80年代，迄今為止其合作過程經歷了規劃協調、要素合作和機制對接三個發展階段。目前，長三角是我國區域一體化起步最早、基礎最好、程度最高的地區，但也存在行政區劃壁壘和體制機制約束的“痼疾”，包括城市功能與城市管理體系不適應未來巨型城市區域發展趨勢，以及城市間協調聯動不足、難以發揮城市群經濟效益等問題。新時代區域一體化發展應成為長三角經濟社會發展持續、重要的推動力。大都市圈是城市化發展高級階段的空間形態，大都市圈的形成過程就是區域一體化過程。在我國區域一體化進程中，大都市圈將成為推動區域一體化的核心載體和基本模式。《長江三角洲城市群發展規劃（2016—2030）》提出，構建“一核五圈四帶”的網絡化空間格局，發揮上海龍頭的核心作用和區域中心城市的輻射帶動作用。新時代構建上海大都市圈和各區域中心城市都市圈，突出上海的龍頭帶動作用，加快上海大都市圈建設，有利于上海建成長三角世界級城市群核心城市，有利于長三角區域一體化發展國家戰略的實現。

二、上海大都市圈構建的空間分析

1.上海大都市圈構建的空間定性研究

上海大都市圈的理論研究由來已久，但在地域規模和空間范圍上莫衷一是。已有研究表明，上海大都市圈的地域空間，多來自長江三角洲城市經濟協調會。該組織脫胎于20世紀80年代的上海經濟區，1992年建立長三角上海等15個城市協作部門主任聯席會議制度，1997年升格為長三角城市經濟協調會。2003年臺州市被接納為正式成員，此后長三角16市一度成為上海大都市圈的代名詞。2010年后歷經四度擴容，截至2019年10月，長三角城市經濟協調會已實現對滬蘇浙皖一市三省41個地級以上城市全覆蓋，并成為最新公布的《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》的規劃范圍。這顯然不再適合作為上海大都市圈的空間范疇。

2016年出臺的《長江三角洲城市群發展規劃》，在長三角16市基礎上，增加了江蘇鹽城、浙江金華2市，及安徽合肥等8市，共計26市。此次出臺的《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》的中心區，則在26市基礎上增加了浙江溫州，共計27市。此外，《長江三角洲城市群發展規劃》提出構建“一核五圈四帶”，“五圈”指南京、杭州、合肥、蘇錫常、寧波5個都市圈，“一核”指以上海為龍頭的核心城市地域，但并未以“上海大都市圈”的概念加以界定。

2016年出臺《上海市城市總體規劃（2016—2040）》草案，首次提出上?！?+6”協同發展大都市圈的概念。上海“1+6”大都市圈包括上海及鄰近的江蘇蘇州、無錫、南通，浙江嘉興、寧波、舟山6市的部分地區，面積約2.99萬平方千米、人口約5400萬人，但并未具體界定。隨后正式出臺的《上海市城市總體規劃（2017—2035）》非但未對其具體劃定，反而代之以更為含糊的“上海和近滬地區”概念。較之終版，草案的上?！?+6”大都市圈蓋指毗鄰上海、半徑約150千米以內，旨在打造90分鐘通勤圈、同城化發展的半圓形地域。上述多尺度上海大都市圈/長三角城市群規模結構見表1。

2.上海大都市圈構建的空間定量分析

2002年，在以“上海與長江三角洲地區合作與發展”為主題的第三屆“中華學人與21世紀上海發展”國際研討會上，費孝通先生曾指出：“現在上海所缺少的，還是作為中心都市的上海和作為腹地的長三角地區之間的中間層次的紐帶，缺少一批圍繞它的，能把它托起來的中等城市群。”為定量刻畫該城市化地域，本文采用引力—潛力模型計算分析。

引力模型來自牛頓萬有引力在經濟學領域的應用。Ira.S.lowry（1964）引力模型是空間相互作用中具有代表性的，其一般表達式為：

通過將引力模型中的Iij進行求和，即可得到潛力模型，用于計算在一個城市體系內，某一個城市與其他所有城市之間的相互作用力之和。公式為：

Ii為i城市的潛力值，即i城市與城市體系內其他所有城市之間的相互作用力之和，n為該城市體系內城市數。

本文選取長三角城市群26市，以上海、南京、杭州、合肥4市作為該城市群的核心，計算其余22市所受上海引力占4個中心城市引力之和的比重（k、b均取1）。計算結果見表2。

計算結果表明：受上海引力占4大中心城市的比重在0.5以上的共有蘇州、無錫、南通、嘉興、寧波、舟山、臺州7市，其中臺州的數值最低，為0.5319;而其他6市中除無錫為0.5907外，其他5市均在0.6以上。蘇州、無錫、南通、嘉興、寧波、舟山6市不僅是四中心長三角城市群中受上海引力最大的城市，而且地域毗鄰上海，應作為構成上海大都市圈的主要目標城市。

進而，選取以上海市16區中浦西7區連同浦東新區、閔行區、寶山區共10區為市區，以嘉定、金山、松江、青浦、奉賢、崇明6區為郊區，計算上述上?！?+6”大都市圈內上海各郊區、6市市區、22個市轄縣市三類空間單元受上海市區的引力（k取1，b取2）。計算結果見表3。

計算結果表明：6郊區中，金山和崇明區的引力值不足1000，遠郊屬性凸顯。6市市區中，蘇州市區引力值顯著高出;無錫、南通、嘉興、寧波4市區引力值較為接近，其中嘉興市區偏低;舟山市區引力值不足100，顯著低于其他市區。22個市轄縣市中可分作四類：首先是蘇州的昆山、太倉2市，引力值達1000以上，顯著高出;其次為蘇州的常熟，南通的啟東、海門三市，引力值約300—500;再次為蘇州的張家港，無錫的江陰、宜興，南通的如東，嘉興所轄5縣市，寧波的余姚、慈溪，共計11縣市，引力值100—300;最次為南通北部的海安、如皋，寧波南部的寧海、象山和舟山東北的岱山、嵊泗，共計6縣市，引力值不足100。

三、加快建設新時代上海大都市圈的建議

加強我國新時代大都市圈的理論與實證研究。首先，特別需要對與都市圈相關的國際、國內學術概念加以辨析?！岸际袇^”源于1910年美國的人口普查，“大都市帶”源于1957年法國城市學家戈特曼的研究;“城市群”“都市連綿區”分別于20世紀90年代初由我國學者姚士謀、周一星所提出。當前，學界學術概念混用現象已呈現向政府職能部門蔓延的跡象。例如，《長江三角洲城市群發展規劃》“一核五圈四帶”中的“蘇錫常都市圈”，即非常容易與“蘇錫常城市群”混淆。其次，我國都市圈建設發展，既遵循世界都市圈發展的普遍規律，也存在有別于西歐、美、日等國家和地區的基本國情，歷史、文化、人口、經濟、技術等因素需重點考量。尤其當今全球化、信息化的發展趨勢，以及高鐵等快速交通技術的普遍使用，使我國都市圈呈現新的發生、發展機制。最后，我國五類七檔規模等級的城市中，超大城市、特大城市和大城市需加強都市圈建設，前兩類尤其需要建設大都市圈。要素流動是都市圈建設的基本機制，空間整合則是構建都市圈的前提基礎，這是都市圈研究中兩類最為基本的問題。空間整合在我國新時代大都市圈構建研究中需優先考慮。

積極構建上?！?+6”協同發展大都市圈。首先，結合前文所述都市圈概念及多尺度上海大都市圈（長三角城市群）的空間范圍，本文認為上海都市圈應為日常都市圈，其范圍與上海都市區（上海市行政區）較為一致;而上海大都市圈應是上海與周邊城市構成的一主、多次中心的城市化地域，層次介于上海都市區與長江三角洲城市群之間。其次，參照國際四大都市圈的規模結構，上?！?+6”大都市圈的內部規模結構較為接近東京、倫敦大都市圈，外部規模結構（全國占比）則較為接近紐約都市圈。上?！?+6”協同發展大都市圈應成為新時代上海大都市圈構建的最佳對象，上?！?+15”大都市圈、長三角大都市圈等原有概念應該摒棄。最后，上海大都市圈的中心城市——上海為沿海港口城市，其陸海區位也與紐約最為接近。東京、倫敦雖然也是沿海城市，但其中心城市向海一側均有市縣發育，尤其是倫敦;巴黎則為巴黎盆地中心的內陸城市。因此，無論自身規模，還是在全國占比、陸海區位，上?！?+6”大都市圈都與國際四大都市圈中的紐約最為接近。紐約大都市圈應成為構建上海大都市圈的重要國際參考。

注重上海大都市圈的空間管理和分類指導。一方面，應將上海大都市圈置于長三角城市群的地域背景中加以研究。上海大都市圈成員城市的遴選，既要重點考量受上海絕對引力的大小，也要考量受上海、南京、杭州、合肥長三角四大中心城市中上海相對引力的大小。以此為基礎，兼顧地理鄰近因素，蘇州、無錫、南通、嘉興、寧波、舟山六市優勢凸顯。相比之下，常州、湖州、臺州稍遜一籌?？紤]到行政完整性、規劃可操作性，空間范圍上應包括上述六市全部縣市區。另一方面，上海“1+6”大都市圈在空間上可分作上海中心城區、上海郊區、六市市區、六市所轄縣市四種地域類型，應予以分類指導。其中，毗鄰上海的南通、蘇州、嘉興三市市區，以及與上海中心城區之間的上海郊區（崇明、嘉定、松江）、三市所轄縣市（啟東、海門、昆山、太倉、常熟、嘉善），是近滬地區的主體和同城化發展的主要對象，同時也是長三角區域一體化發展中推動省際毗鄰區域協同發展的主戰場。

統籌上海大都市圈同城化與區域一體化發展。首先，構建60—90分鐘通勤圈，實現大都市圈同城化發展。同城化是指地域相鄰、經濟和社會發展要素緊密聯系的城市之間為打破傳統城市間的行政分割和保護主義限制，以達到資源共享、統籌協作、提高區域經濟整體競爭力的一種新型城市發展戰略。我國既有同城化規劃實踐，一般限于半徑50千米的一小時通勤圈。新時代上海大都市圈應以高鐵、城際鐵路等快速軌道交通方式為載體，加強中心城市與都市圈內其他城市的市域和城際鐵路、道路交通、毗鄰地區公交線路對接，構建60—90分鐘快速便捷都市通勤圈，覆蓋半徑150千米的城市化地域。其次，以上海大都市圈為引領、帶動，加快長三角區域一體化發展。區域合作是世界經濟發展的大勢所趨，城市群正成為推動我國經濟轉型發展的重要力量。當前我國沿海三大城市群，京津冀建設雄安新區，珠三角建設港珠澳大灣區，長三角應成為區域一體化發展的典范。長三角要以龍頭城市上海和南京、杭州、合肥等中心城市構建大都市圈，使之成為區域一體化發展的重要支撐。最后，加強上海大都市圈內核心城市與成員城市的規劃對接與戰略協同。重點統籌好兩類關系：一是統籌好以上海為核心的全國性、區域性交通與上海及成員城市之間城際交通的關系，尤需重點統籌向北的過江通道、向南的跨海通道、向西的沿滬寧線和沿江通道建設;二是統籌好上海大都市圈與規劃的蘇錫常都市圈、寧波都市圈的關系，推動都市圈同城化、協調聯動，加快都市圈一體化發展。依托構建新時代上海大都市圈，把長三角建設成為全國發展強勁活躍增長極，全國高質量發展樣板區，率先基本實現現代化引領區，區域一體化發展示范區和新時代改革開放新高地。

（作者單位：中共南通市委黨校）

責任編輯：戴群英