監管沙盒開箱　金融科技受考

陳希琳

2020年，金融科技領域的監管沙盒浮出水面。這個政策的“舶來品”在中國落地同樣遭遇了“冷思考”：一是其是否適用于中國？二是來自英國的金融科技創新成果對于中國具有哪些借鑒價值？對于這兩個問題的回答將能夠更好地幫助我們理解中國版“監管沙盒”的本質，以及在下一步的政策調整中如何從大的藍圖落腳到小的邊界上。

中國版“監管沙盒”亮相

如今，中國版金融科技“監管沙盒”試點項目已推廣一月有余。

此次央行相關部門向社會公示6個創新應用。這6個試點單位及應用分別為工行的基于物聯網的物品溯源認證管理與供應鏈金融，農行的微捷貸，中信和銀聯、度小滿、攜程聯合做的中信銀行智令產品，百信銀行的AIBank Inside產品，寧波銀行快審快貸產品，銀聯和小米數科、京東數科的手機POS創新應用。

“監管沙盒”由英國于2015年率先提出，也稱“監管沙箱”或“沙盒監管”，監管沙盒是英國首創的監管工具，它提供一個安全環境，允許進入其中的金融科技公司測試其創新產品、服務以及商業模式，旨在促進英國金融科技的有效競爭，鼓勵企業創新、激發市場活力、保障消費者權益。

在英國之后，很多國家和地區都進行了相關探索，如澳大利亞、新加坡、瑞士、泰國、馬來西亞、加拿大、韓國、印度等國家以及中國的香港地區。

據北京大學數字金融研究中心研究，新加坡在2015年開始進行沙盒監管，與英國等國家通過沙盒監管對金融科技行業進行軟件測試不同，新加坡的沙盒監管中，企業提出的金融科技新方案進入監管沙盒需要滿足3個條件：是否有真正的創新，如推動技術變革，或提出創新方案？是否有能力改善人民的福祉？當前政策框架對該方案的實施是否造成一定程度的限制？如果同時滿足以上3個條件，就會準許相關項目進入沙盒，給這些企業6個月的時間實施項目，如果新技術沒有任何的風險，允許其持續運作，并對其征收更少的稅費以保障更多的人能夠接觸到這項技術。但如果新技術仍然存在一定的監管或政策障礙，將繼續放入監管沙盒持續觀察。

泰國央行也將監管沙盒引入金融科技，為創新性的金融服務提供有限制的合適的生長環境。實行這項政策主要有3個目標：一是推動金融創新。二是保護消費者合法權益。三是接受適當的風險。通過監管沙盒，監管部門可以對產品的風險進行檢測，從而判斷其風險是否可控。泰國央行已經通過監管沙盒測試了4種金融產品和服務的應用性：區塊鏈技術可用于驗證文本真實性和跨境轉賬，生物識別可用于通過識別用戶生理特征保障支付安全，標準化的二維碼可以實現快捷支付，機器學習可以用于信用評分和基于軟信息的貸款授信。例如，泰國目前已經在推廣二維碼支付，二維碼分為靜態和動態兩類，它是一種開放性的基礎設施，可以適用于所有商戶和個人的線上線下支付及收款，還可以用于跨境支付。

此前國內就有實施監管沙盒的呼聲，如今中國版的“監管沙盒”有何不同？中國人民銀行科技司司長李偉表示，與國外的金融科技“監管沙盒”相比，中國的金融科技創新監管工具既與國際接軌，秉承柔性監管的理念，又符合中國國情、具有中國特色，在設計目標、參與者和監管模式方面，與英國的監管沙盒機制存在不同。英國的沙盒機制主要面向金融科技公司，讓沒有牌照的機構進到沙盒，這些機構在順利出箱后可申請某方面業務的牌照;而中國的金融科技創新已經百花齊放，也存在一些風險隱患。“我國的創新監管工具設計初衷是規范引導金融科技創新，入箱的機構主體必須是持牌機構，這些機構的相關產品在出箱后，就不再作為金融科技創新產品來監管，而是納入正常的金融監管。”

能否落地開花？

中國金融科技的領先優勢非常明顯，特別是在支付領域。中國的金融科技企業應當居安思危，積極創新，才有可能持續保持相對領先的地位。

北京大學數字金融研究中心研究認為，目前，中國的金融科技已經走在了世界前列。在支付行業、理財、小微企業貸款方面都對現有金融體系起到了促進作用。但是也有P2P“暴雷”等現象層出不窮，金融科技的快速發展在一定程度上給金融系統帶來了不穩定因素。因此，一方面要控制金融科技帶來的風險，另一方面也應珍惜中國在金融科技方面取得的積極成就，避免監管“一刀切”，為創新提供適合的發展環境，及時完善監管沙盒制度對中國非常必要。

那么，監管沙盒模式是否適用于中國？

北京大學國家發展研究院教授、數字金融研究中心副主任沈艷向《經濟》雜志、經濟網記者表示，中國金融科技發展是個大趨勢，因為中小企業融資難、融資貴問題沒有解決，還有一大批中產階級的金融需求沒有得到滿足，傳統的金融模式主要服務的是優質客戶，對中小企業的識別成本較高。現在隨著科技的發展，跟金融的結合，可以降低信息不對稱產生的成本。例如金融機構如果把錢借給沒有償還能力的人，那么可能使他的狀況更糟糕，容易使其陷入債務陷阱。

沈艷表示，對于金融科技企業或者銀行來說，最主要的風險還是風控。風控為什么那么難？“金融科技應該要有真實的創新，然而真實的創新在現實中有兩個級別的困難。過去傳統的金融服務在發展過程中主要沿用的是發達國家的業務模式，把發達國家已經嘗試過、沒有問題的業務模式拿來，讓它適合中國就好了，過去的創新主要是靠試點調政策。現在中國的金融科技已經到了創新的前沿，這就意味著不清楚業務模式是否可行，即便在國際上是一個可行的業務模式，在中國能否落地也是不清楚的。這兩點不清楚就導致實際監管時存在一個問題：不太清楚到底怎么去識別一家企業是真實的創新，是對社會有益的，畢竟不能單純用利潤來評估真實的創新，比如亞馬遜剛開始很長時間都不賺錢，到最后贏者通吃了。”

在這個背景下，通過監管沙盒識別出真實的創新就很有必要。

國務院發展研究中心金融研究所副所長陳道富在接受《經濟》雜志、經濟網記者采訪時表示，金融科技屬于創新，包含技術、應用和產品等方面，既有可預知的技術和產品方面的風險，也有各種可能的未知風險，更涉及監管規則和操作方面的適用性等問題，需要在業務開展過程中加強信息披露和溝通，共同探索，找出可能存在的問題，補足短板。

在他看來，監管沙盒有幾個關鍵點，一是針對創新，二是強化消費者和投資者保護，三是增大信息披露和觀測點，有更多的制止環節，四是盡可能恢復原狀、補償必要損失，五是在監管部門、從事業務的部門（金融部門和科技公司）以及消費者的有限范圍內真實實驗，充分保護消費者和投資者權益，進行溝通和觀測，及時制止和恢復，成功后可推廣使用。

對于監管沙盒在中國鋪開的節奏和方式，國務院發展研究中心信息中心研究員李廣乾向《經濟》雜志、經濟網記者表示，當前中國信息化建設取得了巨大成就，這些年我們自己的經濟社會發展出了實際有效的模式，以前我們什么都學美國，但是現在我們有自己的東西了，在金融科技創新方面出現了很多成功的經驗和案例，像移動支付、O2O、共享經濟等走在世界前列，特別是微信應用這一塊。

“英國在發展數字經濟方面已經是落后了，全世界最大的互聯網經濟企業，美國有6家，中國有4家，歐洲在互聯網經濟這一塊沒有一個像樣的大公司，當然在電子信息這塊很厲害，但是在金融科技創新這塊還沒有很多成功的東西，人家好的東西我們可以借鑒，但是面對國外的新名詞，我們應該保持一種自信，不能像20年前一樣，什么東西都拿過來，人家有了我們就簡單照抄照搬。”對于這一點，李廣乾表示，在設計金融科技創新試點的時候，一定要從自己的實際情況出發，借鑒已有的成功經驗，例如中國的二維碼支付很成功，還得去總結自己的經驗，不能簡單粗暴地“把金融科技創新裝進制度的籠子里”。

本質在于識別創新

中國社會科學院金融研究所法與金融研究室副主任尹振濤向《經濟》雜志、經濟網記者表示，隨著金融科技的發展，大家都感受到金融科技的兩面性，一方面，金融科技的確是發展的趨勢，給我們帶來很多新的東西;另一方面，也帶來很多問題。不能“一刀切”地不要這個行業，探索創新性的監管方式非常有必要。“英國的確比較早地開展了監管沙盒的試驗，中國要結合自身特點創造監管沙盒環境，在保持中國已有的金融科技實力的同時，防范風險，讓其在規范發展的情況下更好地走下去。金融科技面臨最大的風險，既有傳統金融業務的風險，包括信用風險、操作風險等，還有一些與科技相關的風險，例如數據應用風險、長尾用戶風險等。”

尹振濤表示，監管沙盒的本質跟創新有一定的相似之處，這里面最核心的問題，就是監管思路、方法和邏輯必須要轉變。“第一輪的監管沙盒實踐中大家會發現主要以持牌機構為主，更側重引入新技術。這個過程也是一步步的，第一步先把容易管的用監管沙盒推進，下一步不排除一些非持牌機構的創新業務的監管沙盒。從英國、新加坡來看，監管沙盒實踐都分好幾輪，第一輪都是容易掌控的業務。”

對于監管沙盒的本質，沈艷表示，就是幫助識別創新，“這是一套制度，不是一個地點，這套制度是有邊界的，比如法律已經明確說明36%的利息就是高利貸，那么在監管沙盒中也不要指望高于36%”。

“央行現在公示的這6個創新應用，為了避免以次充好的偽創新，要求至少有一個持牌機構，雖然英國版的沙盒對此沒有要求，寬進嚴出，但中國版監管沙盒在入箱的時候相對比較嚴，金融科技公司可以和其他機構合作，大家一起來做，通過持牌機構的參與就可以有效防止一些偽創新，一旦出了問題，那么就要付出一定的代價。”沈艷表示，央行的沙盒監管能發揮社會公眾的監督機制，通過項目公示等形式，群策群力，識別偽創新。“中國的事情是這樣的，如果一開始門檻稍微高一點，做得越來越好，大家就越來越有機會。如果剛開始的門檻是低的，事情做壞了以后就沒有機會了。未來進入的門檻是否會進一步拓寬，完全取決于這一輪監管沙盒出來的效果如何。”

“監管沙盒在中國的設計思路和英國還是有差異的，最主要的一個差異就是大的背景不一樣，因為英國處于金融創新乏力的階段，美國的創新比較多，英國本土人口不是特別多，其創新需要一些激勵，新加坡也有這樣的目標，希望成為全球創新的中心。”沈艷表示，英國和新加坡的金融監管沙盒，特征主要是項目比較小、人員比較多，基本上每一個項目，都可以配一兩個人去跟蹤。

而中國不太可能這樣做。

“中國市場上的金融創新需求較多，本身就有創新的動力，不像英國那樣需要鼓勵，中國面臨的最核心的問題是怎么從一大堆的創新中識別出真正的創新。”沈艷表示，中國版的監管沙盒目前有幾個邊界，第一個邊界就是以持牌金融機構為主;第二個邊界是目前為止不會明確地跟某一個法令相沖突。“現在是要識別出符合中國發展實際需要的業務創新模式，如果這些實驗推開效果比較好，不排除未來新的業務模式對法制提出新的需求，這種情形中，就有可能通過進一步的法律修改幫助創新。”

沈艷表示，監管沙盒并不是把創新裝在制度的籠子里，而是用這套制度來幫助識別創新，不是扼殺創新，也不是限制創新，做好了是鼓勵創新，這是我國現在需要的。“P2P從2007年到2015年基本上完全沒有監管，幾年間發展到了四五千家，給了我們一個經驗和教訓，盡管我們對金融創新抱有特別大的熱情，但是沒有一套機制來幫我們評估這個模式是否合適。”

要有較為明確的監管思路

尹振濤表示，不能把監管沙盒當成萬能的，盡管希望用它解決中小企業融資難的問題，但從目前來看，監管沙盒的核心，還是在于如何推進和支持金融科技的發展。

“從目前來看，還看不到監管思路的根本轉變。中國金融科技的監管與西方國家現在采取的監管沙盒有所不同。西方國家是在金融科技公司創新不足的環境下，監管部門通過機制設計推進創新，降低創新的難度和成本。”陳道富表示，我國科技公司創新活躍，在“法無禁止即可為”的規則下運作，但傳統金融機構仍受“法無規定不可為”的嚴格監管，特別是持牌監管的框架下運行，創新動力不足，成本較高。為了推進持牌金融機構的金融科技創新，尋找有效的金融科技監管規則，推出了監管創新試點。目前仍是在現有法制下的金融創新試點，主要是對技術和應用層面的產品創新試點，對于法律灰色地帶還不明確。

陳道富認為，監管沙盒需要有較為明確的監管思路，并在實踐中觀察現實反應，尋找可能存在的漏洞。對于沒有明確監管思路，或者絕大部分業務不被納入監管對象的產品和業務，沒有明確的邊界，不容易恢復，并不適用監管沙盒。監管部門與金融創新，應是共同發展的關系，而非“貓和老鼠”的純對立關系。從系統性和行業風險等角度，幫助行業創新推動行業穩健發展，避免市場出現“一粒老鼠屎壞了一鍋粥”、非生產性行為和因能力不足導致“好心辦壞事”。監管部門和市場要相互分工，在推動行業創新發展的過程中共同受益。

對此，沈艷表示，監管沙盒和現有的監管之間是互補的關系。傳統的、正規的監管是一個部分，第二個是金融試點，第三個是監管沙盒，這三者是互為補充的。如果這個業務模式已經很成熟，在中國也很適用，就用常規監管好了，常規的監管只需從中識別出有違規傾向的或者不健康的企業，幫助市場出清。如果業務模式比較成熟，但不清楚其是否適應中國國情，就可以通過監管試點，給予一些優惠政策看這種模式能否鋪開。而監管沙盒最主要的目標就是識別創新，和監管試點可以合起來用。

沈艷表示，金融創新是很重要的，現在我們的金融科技已經走在世界前列，彎道超車具有重要的意義，所以監管部門的責任很大，希望國家能夠給監管部門相對比較獨立的自主權。“因為我們在梳理歷史的進程中會發現，個體對個體的網絡借貸早在2014年之前央行是有一些監管計劃的，不能說監管者不作為，但是整個國家對創新創業特別熱情，在這種熱情之下似乎監管就變成了‘潑冷水，監管受到束縛，所以建議接下來給監管者相對獨立的判斷空間和權力，金融創新跟不觸犯金融風險這兩個目標就可以同時實現。”