北美自由貿易協定的前世今生

曹永福

2020年1月29日，美國總統特朗普簽署國會通過的美加墨自由貿易協定（USMCA），標志著實行20多年的北美自由貿易協定（NAFTA）即將“改名換姓”，并升級為新的版本。NAFTA曾經創造了全球經濟規模最大的自由貿易區，是發達國家和發展中國家組成自由貿易區的典范。該協定極大促進了美加墨三國的經濟一體化，令參與國受益巨大，但圍繞NAFTA的爭議從來沒有停息，這也是NAFTA需要重新談判并修訂的原因。在全球化浪潮不可逆轉、反全球化聲音甚囂塵上的今天，回顧北美自由貿易協定的歷史緣起和戰略定位，并剖析其影響和演變過程，具有重要啟示意義。

NAFTA的歷史緣起

二戰之后全球化進程加快，但以關貿總協定（General Agreement on Tariffs and Trade， GATT）為代表的多邊貿易體制難以適應千差萬別的國情，因此各種區域貿易協定蓬勃發展。美國和加拿大在1965年簽訂汽車生產協定，大幅度削減汽車、零部件、輪胎等產品的關稅，極大刺激了兩國汽車產業的融合發展。該協定的成功促使兩國的經貿合作不斷擴大，1987年，雙方簽訂了美加自由貿易協定，涵蓋貿易、金融服務、投資、能源等各個領域。

在美加兩國貿易協定的基礎上，納入墨西哥并成立北美自由貿易區的設想由來已久。美加墨三國地理上臨近，經濟結構互補性強，組成自由貿易區將帶來巨大商機。對美國和加拿大來講，企業的出口市場規模會擴大，利用墨西哥的廉價勞動力增強競爭力，也有利于企業成長;對墨西哥來講，可以擴大出口市場，也可以通過北美自由貿易區協定穩定投資者信心，促進外資流入，而且還可以通過自由貿易協定鎖定墨西哥的市場化改革路徑。因此三國都有很強的動機組建自由貿易區。

1979年，里根在競選美國總統時提到如果成立北美自由貿易區，三國都將釋放巨大的經濟潛力。20世紀80年代，墨西哥開始推行市場化改革，1986年加入關貿總協定，對外開放度顯著提高，為北美自由貿易協定的談判創造了條件。1990年夏天，美國和墨西哥開始談判;1991年，加拿大加入談判。各國的合作意愿都很強，談判效率較高。于是，1992年12月17日，三國領導人簽訂了北美自由貿易協定。

按照該協定，成員國相互之間的關稅率在15年內基本削減為0;其中，汽車產業只要滿足62.5%的北美原產地標準，則在5年-10年間減免成員國間的全部關稅;各國之間減少投資障礙，對外商直接投資實行非歧視待遇，但與國家安全相關的產業、墨西哥的能源產業、加拿大的文化產業除外。此外，協定還涉及知識產權保護、爭端解決機制、政府采購等領域。

NAFTA的戰略定位與功績

北美自由貿易協定簽字之后，還需要各國立法機構批準才能生效，其中美國國會的批準至關重要。

1993年初，克林頓擔任美國總統，他認為該協定有缺點，但符合美國的長期戰略利益，便積極游說國會予以批準。然而，美國公眾認為在美加自貿協定的基礎上納入相對落后的墨西哥，會使墨西哥的廉價進口商品沖擊美國市場，很多美國企業的投資會轉向墨西哥，從而加劇美國非技能型勞動力的失業。不得不說，大踏步的開放舉措很容易與諸多不確定并行。一時間眾說紛紜。因此，1993年8月，有議員表示超過2/3的民主黨眾議員對北美自由貿易協定持反對立場，國會批準的概率非常小。

為此，克林頓政府開展了積極的游說和宣傳，除了宣傳北美自由貿易協定帶來的巨大商機之外，還強調協定能夠推動墨西哥的民主化和市場化進程，能夠在更大范圍內推廣美國價值觀，增強美國的國際領導力。這種宣傳在一定程度上抵消了各種擔憂情緒，再加上各種企業集團出于擴大商機的考慮，加大對國會的游說力度，議員們的態度發生了轉變。

1993年11月，美國眾議院以234∶200的投票比例批準實施北美自由貿易協定，支持率只有54%，可謂涉險過關。而后參議院以61∶38的比例批準，支持率為62%。1994年1月1日，北美自由貿易協定正式生效。

北美自由貿易協定極大地促進了三國之間的貿易和投資，很快，加拿大和墨西哥成為美國的第一和第二大出口市場。在協定實施之前，美國和加拿大的關稅率已經很低，兩國之間的經濟一體化程度已較高。相比之下，NAFTA對美國和墨西哥之間的經貿促進作用更為顯著。

1995年美國對墨西哥的貨物出口占其總出口的比重為8%，2018年該比重上升到16%;1995年美國貨物進口中來自墨西哥的比重為8%，2018年上升到13%。從投資來看，1995年-2006年美國對外直接投資存量增長3.5倍，其中對墨西哥的直接投資增長4.9倍，大大高于整體增速。而且NAFTA顯著促進了三國之間的產業鏈融合。據測算，美國從加拿大的總進口中有25%的增加值來自美國自身，而美國從墨西哥的進口中則有40%的增加值來自美國自身。可見在NAFTA的影響下，中間產品在生產過程中頻繁進出口，三個國家的生產網絡已經緊緊地綁定在一起。

北美自貿協定還帶來了很多難以直接量化的影響。比如，進口商品價格的降低、種類的增加普遍提高了三個國家的消費者福利，市場規模的擴大使得企業生產率提高，各國之間的投資和貿易促進了國家間的技術外溢。北美自由貿易協定還產生了示范效應，刺激了世界其他地區自由貿易協定的發展，對全球多邊貿易體制也產生了推動作用。

NAFTA的修訂與USMCA的誕生

北美自由貿易協定從誕生之日起就伴隨著各種非議和爭論，焦點是上文提到的對制造業就業或者低端就業的沖擊。

從20世紀80年代末到2008年國際金融危機之前，美國整體非農就業崗位增長29%;與之形成鮮明對比的是，美國制造業就業減少430萬人，降幅高達24%。大量非技能型工人失業，工資增長緩慢，這個群體的失望和抱怨情緒與日俱增。

造成美國制造業就業下降的原因是多方面的，最主要的原因是技術進步，生產的自動化淘汰了大量低端勞動力。經濟開放對就業的影響在理論上沒有定論，比如自由貿易協定帶來的進口商品上升可能沖擊本國就業，但貿易協定同時也擴大了本國出口并創造了就業。可是民眾和大眾媒體難以理解背后的復雜機制，他們看到身邊工廠關門、生產線轉移到墨西哥、工人被解雇的現象，從而大肆攻擊自由貿易協定。

政治家難以制定合適的政策應對技術進步對制造業就業的沖擊，因為這是企業提高生產效率的自主行為，但他們可以迎合公眾情緒，大肆宣揚自由貿易協定的負面影響。在過去的20多年里，只要遇到有關美國貿易政策的爭論，很多政客就會以北美自由貿易協定為反面例子。美國總統特朗普就是典型代表。他在競選時不僅攻擊WTO（世界貿易組織），攻擊中國商品沖擊美國就業，而且也激烈抨擊北美自由貿易協定，認為墨西哥通過協定搶走了大量美國的制造業就業機會。特朗普信奉實用主義哲學，他對NAFTA初創時倡導的承擔國際責任、推廣美國價值觀等戰略目標并不感興趣，提出必須進行重新談判，且宣稱如果談判不成功美國就會退出。

在美國的主導下，三國在2017年-2018年就NAFTA的修訂進行了談判，并且于2019年年底達成新協議，北美自由貿易協定隨之更名為美國-墨西哥-加拿大協定。

與之前的版本相比，新協定在汽車原產地原則、勞工標準、環境保護、知識產權保護、爭端解決機制等方面都有變化。其中最值得關注的是，汽車在北美的原產地比重必須達到75%才能在成員國之間實行零關稅（原來的標準是62.5%）;在北美三國用于汽車及零部件工人中，必須有40%以上的工人工資不低于16美元/小時。這些條款帶有明顯的貿易保護主義色彩，目的是保護北美汽車市場免于其他國家的沖擊，并減緩墨西哥的低工資對美國制造業的影響。

新協定在美眾議院和參議院的投票支持率分別為91%和90%，大大超過了1993年投票時的54%和62%。特朗普已經擺出勝利者姿態，他在2020年2月5日國情咨文中宣稱，USMCA將使美國汽車產業增加10萬個就業機會。不過，學術界各種嚴謹的模型測算并沒有得出如此樂觀的結論，新協定對北美和世界其他各國的影響仍有待觀察。

任何大型貿易協定在帶來整體經濟收益的同時都會伴隨負面影響，也都會充滿爭議。在發達國家社會階層分化加劇、收入分配失衡的背景下，這種爭議會不斷被放大，進而導致各種形式的貿易保護主義。但是從最近美國國會對USMCA的高支持率來看，逆轉對外開放的潮流也是不可取的，打開的大門難以再關上，通過對外開放促進商品和生產要素的流動、實現資源的優化配置仍然是大勢所趨。