世衛(wèi)組織力不從心，根子在哪

湯蓓

每當(dāng)世界面臨衛(wèi)生危機時，美歐國家總有人問“Whoistoblame？（應(yīng)該責(zé)怪誰？）”也總有人回答說，“WHO istoblame！（該怪世衛(wèi)組織！）”

自新冠肺炎疫情被宣布為國際關(guān)注的緊急公共衛(wèi)生事件以來，西方針對世衛(wèi)組織的批評聲不絕于耳。早期攻擊世衛(wèi)組織對中國“偏聽偏信”，之后又無端質(zhì)疑世衛(wèi)專家組在中國實地調(diào)查數(shù)據(jù)的真實性；當(dāng)中國以外的疫情急速蔓延之后，又有人將此歸咎于WHO宣布“大流行”的決定過于遲緩。此外，WHO關(guān)于旅行與貿(mào)易措施的建議未能得到廣泛遵守，以及資源動員能力的不足，也引發(fā)了“世衛(wèi)組織已經(jīng)邊緣化”的擔(dān)憂。

這些聲音中有些是無端指責(zé)，特別是“世衛(wèi)組織袒護中國”的聲音，背后反映的是一種自詡的裁判者心態(tài)。雖然《國際衛(wèi)生條例》中規(guī)定的通報與合作義務(wù)普遍適用于各締約國，但關(guān)于違約的指責(zé)卻常常以發(fā)展中國家為目標(biāo)。這次更是無中生有。自疫情開始后，中國一直秉持著開誠布公的態(tài)度，付出巨大代價遏制病毒蔓延，為世界抗疫爭取了機會窗口。但有些人卻僅僅因為世衛(wèi)組織贊揚中國而懷疑甚至攻擊它的權(quán)威性與中立性。奇怪的是，美國CDC停止數(shù)據(jù)更新，以及瑞典、英國不再對確診病例進行統(tǒng)計后，卻少有人指出這明顯將導(dǎo)致對通報義務(wù)的違反，不利于世衛(wèi)組織恰當(dāng)監(jiān)測疾病的全球流行狀況。

第二種批評聲指責(zé)世衛(wèi)組織約束力不足，其實這是內(nèi)嵌在其制度設(shè)計中的“軟性基因”。作為雅爾塔體系的“孩子”，世衛(wèi)組織為了避免大國對抗與意識形態(tài)爭論對組織運作造成沖擊，自成立之初就選擇了以理服人的技術(shù)性路線，更多以政策建議而非強制執(zhí)行的方式協(xié)調(diào)國際合作。

在這次疫情中，世衛(wèi)組織密切關(guān)注事態(tài)發(fā)展，根據(jù)《國際衛(wèi)生條例》的要求迅速制訂了防范與應(yīng)對計劃，并一直不遺余力地呼吁各國行動起來做好準(zhǔn)備。世衛(wèi)組織并不是世界政府，即便宣布“大流行”也不會因此獲得凌駕于國家以上的額外權(quán)力。病毒傳播無國界，應(yīng)對措施有國界。大流行最終是否可控，取決于每一個政府的態(tài)度與政策。

當(dāng)然，在疫情應(yīng)對中，也凸顯出世衛(wèi)組織力不從心之處。特別是總干事譚德塞自2月初就呼吁國際社會提供6.75億美元，用于發(fā)展中國家應(yīng)對能力建設(shè)。但到3月4日僅收到2.89億美元。為進一步籌資，世衛(wèi)組織只得借助非政府組織的力量發(fā)起“Covid-19團結(jié)應(yīng)對基金”。由于規(guī)范母乳替代品銷售守則以及建立基本藥物示范目錄的嘗試，觸動了美國及其商業(yè)企業(yè)的利益，1993年以來可供世衛(wèi)組織調(diào)配的核心預(yù)算資源持續(xù)縮水，而西方國家自愿提供的資金中絕大部分已事先指定了用途。

近年來，雖然新設(shè)了應(yīng)急基金，但世衛(wèi)組織應(yīng)對突發(fā)衛(wèi)生危機依然存在資金不足的問題。原因之一在于特朗普政府大幅度削減國際衛(wèi)生項目資金。今年2月，在疫情暴發(fā)急需應(yīng)對資源的背景下，美國居然提議將對世衛(wèi)的撥款減少53%。國際社會對公共衛(wèi)生治理的期待越來越高，世衛(wèi)組織可用資源卻越來越少，一旦行動不力又會立刻招致諸如官僚化、效率低下的指責(zé)，而后供資大國手里的“韁繩”又進一步拉緊——這種惡性循環(huán)，最后承擔(dān)代價的是罹患疾病甚至失去生命的普通民眾。

世衛(wèi)組織在國際衛(wèi)生合作中的獨特地位令它備受矚目。問題的關(guān)鍵在于如何恰當(dāng)?shù)貙ふ覈H公共產(chǎn)品缺失的原因，以及如何通過改革讓世衛(wèi)組織更好地實現(xiàn)其宗旨與目標(biāo)。新冠疫情為全球衛(wèi)生治理又一次敲響警鐘。國際奧委會已宣布，今年奧運會是否延期或取消，將聽取世衛(wèi)組織的建議。這一建議該如何做出并不取決于總干事一人，而在于每一個國家應(yīng)該如何回應(yīng)人民對健康和美好生活的渴求。▲

（作者是上海外國語大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院副研究員）