“十四五”應對氣候變化的目標指向

摘要：減排是應對氣候變化的焦點和難點。中國選取減排目標，需要考察發達國家的碳排放歷史軌跡，借鑒其目標取向。在世界發展格局演化進程中，中國的地位已經發生了根本性變化。“十四五”應對氣候變化的目標選擇，不僅要務實，更要彰顯道義責任;不僅要實現國際引領，也要實現國內倒逼?！笆奈濉蹦繕瞬槐嘏懦_到二氧化碳排放峰值。關于可再生能源的發展速度目標與規模目標中國具有優勢。雖然全國不可能實現凈零碳，但是部分地區可以先嘗試。在需求側，純電動汽車的目標指向具有引領價值。氣候韌性的指標，尤其是韌性減碳、生態固碳等，也是生態文明轉型發展的目標。

關鍵詞：“十四五”;氣候變化;減排目標;韌性減碳;生態固碳;國家自主貢獻

中圖分類號：C916;F20文獻標識碼：A文章分類號：1674-7089（2020）01-0020-13

作者簡介：潘家華，博士，中國社會科學院學部委員，城市發展與環境研究所所長、研究員，中國社會科學院大學（研究生院）博士研究生導師。

應對氣候變化是一個國際進程。當前，全球正面臨百年未有之大變局，中國正是其中的重要角色，因此，五年規劃不僅具有中國特色，也具有世界意義。全球治理事關人類未來，中國在這一進程中不僅要有所作為，有所擔當，更要符合中國的國情。從這個意義上講，“十四五”中國應對氣候變化的目標指向已經超出了一個國家國民經濟和社會發展五年規劃的范疇。應對氣候變化涉及減緩（溫室氣體減排）和適應（減少因升溫引發的氣候脆弱性）兩個方面。由于適應源于過度排放，多具有局域屬性，且適應能力不足多因發展滯后，所以，應對氣候變化的焦點和難點在減排。有鑒于此，此處討論的目標指向主要是溫室氣體減排的指標、目標和方位取向。中國應對氣候變化，減少溫室氣體排放，發達國家的碳排放歷史軌跡和目標取向應該具有借鑒意義。盡管中國仍然自我定位為發展中國家，但是在世界發展格局的演化進程中，中國的地位已經發生了根本性變化。在全球溫室氣體減排的行動中，中國的國際承諾必須納入目標內容之中。作為第一排放大國和人均排放量高于歐盟的發展中經濟體，中國的減排工作既有潛力，又面臨挑戰。應對氣候變化，我們的目標選擇指向何處？

一、發達國家碳排放的歷史軌跡與目標導向

發展是一個過程，有其規律性。發達國家的溫室氣體排放歷程存在一定的規律和趨勢性特征。那么，中國的目標選擇其實也很簡單，就是順勢而為。這個勢在哪里呢？工業革命以來的發達國家，不論是早期工業化的英國，還是后起的超大經濟體美國，抑或相對后發的日本和韓國，這些國家的二氧化碳排放軌跡與經濟增長并不是同步的，均存在一個從低到高、從慢到快，抵達排放峰值而后下降的歷史進程。

達到排放峰值后，排放的絕對總量趨于下降，看似必然，其實具有規律屬性（圖1）。

隨著工業化進程的深入，發達國家的碳排放規律是一致的，但各國達到排放峰值的時間表現出差異性。一個國家越早啟動工業化進程，抵達峰值的時間越長;相對后發的國家工業化進程快，達峰時間呈縮短趨勢。英國于18世紀中葉最早啟動工業化，在1971年達峰，用時超過200年。美國從19世紀中葉開始快速工業化，到2005年達峰，用時大約150年。相對后發的日本，如果以1950年代作為快速工業化的起點，達峰所用時間約60年;如果把日本開始工業化的時間往前推至19世紀末葉，則大約花費了100年。從圖1d可見，如果以1970年代（改革開放）作為中國快速工業化的起始點，到2010年代中期抵達排放高位平臺，中國的達峰時間縮短至50年左右。

美國擁有廣袤的國土空間，人口和經濟持續穩定增長，排放峰值在高位波動，2005年才抵達峰值，似乎比較滯后。美國同歐洲不一樣，歐洲人口穩中趨降，土地開發空間飽和。能源消費和溫室氣體排放的最終原因是人的需求。為什么美國這樣一個國土開發空間充裕而且人口持續增長的經濟體也會達到峰值呢？原因就在于能源結構的低碳化和能源效率不斷提升。只要低碳化的速率超過規模擴張的速率，經濟增長與碳排放脫鉤就會成為必然。這就是像美國這樣的擴張型經濟體也可以達到排放峰值的原因。美國的“脫鉤規律”并不會因為2000年小布什政府拒絕批準《京都議定書》和2018年特朗普宣布美國退出《巴黎協定》而改變。潘家華：《負面沖擊 正向效應——美國總統特朗普宣布退出〈巴黎協定〉的影響分析》，《中國科學院院刊》，2017年第9期，第1014-1021頁。

日本達到峰值的時間晚于早期工業化國家，在趨近峰值的高位水平徘徊的時間比較長。日本的能源和資源儲量匱乏，為了降低能源對外依存度，日本大力發展核電。由于國際上曾經發生的核電事故以及2011年日本福島核事故，核能退出導致日本能源供給出現缺口。在可再生能源尚不具成本競爭力的情況下，只能由化石能源填補缺口，使得日本達到碳排放峰值的時間延遲到2013年。從日本未來的能源需求和發展態勢看，日本的排放達峰是不可逆轉的趨勢，絕對量的減排也會呈加速態勢。導致這種局面的原因在于人口變化。The United Nations，“World Population Prospects： The 2017 Revision”， Jul.10th， 2017，http：//www.Theinde——pendentbd.com/magazine/details/103194/World-Population-Prospects：-The-2017-Revision，Dec.16th，2019.

2015年后，日本人口每年均為負增長，近年來每年人口凈減少量接近50萬。人口凈減少，技術在進步，今后能源需求的增長顯然缺乏內在動力。

從人均排放趨勢來看，隨著收入的提高，排放量增加;收入達到一定水平后，人均排放量將達到峰值，隨后下降。這個收入水平的閾值為8000～10000美元。隨后，人均收入水平提高，人均排放量不斷下降，不再增加。例如，美國從峰值時期的人均超過20噸下降到目前的15.5噸，歐盟則從峰值時期的12噸減少到7噸。排放數據為化石能源產生的二氧化碳，參見IEA，“CO2 Emissions from Fuel Combustion，2018”，Oct.26th，2018，https：//webstore.iea.org/co2-emissions-from-fuel-combustion-2018， Dec.17th，2019.

發達國家低碳發展的目標導向是很明確的?！毒┒甲h定書》的目標基本沒有實現，《巴黎協定》有目標約束，但沒有懲罰機制?！毒┒甲h定書》于1997年達成，目標是到2010年，相對于1990年的排放水平，附件I國家（完成工業化的國家）整體減排量不低于5%，其中歐盟減排8%，美國減排7%，日本減排6%。2000年，美國小布什政府拒絕批準《京都議定書》?！毒┒甲h定書》第二承諾期的談判并入《哥本哈根協議》及后來《巴黎協定》的談判，無果而終。2015年達成的《巴黎協定》只有全球目標，依靠各國提交的國家自主貢獻進行減排。國際協議給出的道義責任方向是確定的，也是不可逆的。從經濟學上講，市場需要一個明確的未來預期。氣候變化的國際進程就是一個市場預期的信號?！栋屠鑵f定》規定，21世紀中葉以后實現凈的零排放，發達國家政府的作為不是即時的剛性管制，而是長期的市場信號。為了落實《巴黎協定》的目標，歐洲各國政府相繼列出放棄煤電的時間表：西班牙電力集團將在2020年完全關閉燃煤電廠，法國將于2021年關閉所有燃煤電廠，英國將于2025年前關閉所有煤電設施，荷蘭將從2030年起禁止使用煤炭發電，芬蘭將在2030年全面禁煤，德國將于2038年終止煤炭發電。2017年6月15日，瑞典國會明確要求在2045年實現碳中和的目標;德國提出，在2030年禁止出售內燃機汽車，實現新車零排放;英國和法國規定，到2040年，禁止生產使用新的柴油和汽油發動的汽車;荷蘭則明確規定，最早在2025年將禁止銷售燃油車，阿姆斯特丹更是要求自2020年起，禁止2005年前出廠的柴油車駛入市區，2022年起，只有電動和氫能的汽車可以進入城區，2030年以后所有交通工具均為零排放。相關信息主要源自國家氣候委員會和中國氣象局主辦的《氣候變化動態》，德國聯邦經濟和能源部（BMWi）發行的《德國能源轉型時事簡報》?！爸械履茉磁c能效合作伙伴”受德國聯邦經濟和能源部委托，將《德國能源轉型時事簡報》翻譯成中文發行。

在這樣明確的棄煤、禁油的市場信號下，戰略投資商、企業還會大力投資煤炭開發、煤電設備生產、燃油發動機研發、燃油汽車生產線嗎？高碳的煤退出市場，燃油交通工具被電動交通工具所取代，低碳或碳中和就在這樣的目標導向下逐步走向現實。

從上文的分析可以看出，發達國家的碳排放軌跡呈現一個倒“U”型曲線，達到峰值然后下降，具有規律性。碳排放不會無限地線性增長。發達國家低碳發展的目標有明確的市場預期，并非即時的剛性約束，但是，導向清晰，信號明確。

二、世界發展格局演化進程中的中國

在國際社會中，中國的自我定位是發展中國家，在國際氣候治理中堅持“共同但有區別的責任”原則?！肮餐袇^別的責任”原則是一項涉及國際公平的原則。根據這一原則，《京都議定書》規定僅附件I國家有減（限）排義務，發展中國家不參與減（限）排。在中國等發展中國家的堅持下，“共同但有區別的責任”原則在《巴黎協定》中得到重申。但是，《巴黎協定》不再區分發達國家和發展中國家，各國根據自身的情況各自提交國家自主貢獻的減排承諾。但是，我國的立場也是變化的：20年前，強調的或要求的是發展中國家的排放權;《巴黎協定》簽署以后，認同的是發展中國家的發展權。發展權并不等同于排放權。客觀上，就溫室氣體排放情況來看，發達國家的“霸主”地位已經不復存在，發展中國家的排放量可謂“扶搖直上”，一些國家（例如中國和印度）的排放量已經遠遠超過多數發達國家。從人均來看，盡管總體上發達國家的人均排放水平仍然居高不下，但部分發展中國家的人均排放水平已然超過老牌發達經濟體（例如歐盟）。

1988年，聯合國組建政府間氣候變化談判委員會，在1992年達成《聯合國氣候變化框架公約》，按發展水平，明確地將締約方劃分為兩類：附件I國家（完成工業化的發達國家）和非附件I國家（尚未完成工業化的發展中國家）。1997年，各國達成《京都議定書》，《聯合國氣候變化框架公約》附件I中的高收入發達國家列入《京都議定書》附件B締約方，“經濟轉軌國家”（主要是俄羅斯和東歐等國）則沒有列入其中。2009年，功虧一簣的《哥本哈根協議》不再區分發達國家和發展中國家，這種“一視同仁”的方式在《巴黎協定》中得到延續，所有國家（不再區分為附件I國家和非附件I國家）均提交各自的國家自主貢獻。前蘇聯陣營的國家多在附件I的締約方名單中。這一陣營瓦解后，部分國家加入歐盟，部分中亞共和國獨立后則被明確劃為發展中國家。因此，在《京都議定書》的締約方名單中，附件I的發達國家中劃出一部分為附件B締約方。在談判和分析中，從1990年至21世紀初，這些國家一度被單列為一類，即經濟轉軌國家（Economies In Transition， EIT）。2007年巴厘島氣候會議后，這一類國家基本不再被視為獨立存在。2009年，國際社會寄予厚望的哥本哈根氣候會議雖然形成了《哥本哈根協議》，但是最終未能通過?！陡绫竟鶇f議》的內核（例如2℃升溫目標、不再區分附件I國家和非附件I國家、排放核查等）基本上體現在2015年達成、2016年生效的《巴黎協定》中。參見潘家華：《氣候變化經濟學》（上、下卷），北京：中國社會科學出版社，2018年。

這也表明，世界排放格局變了（表1，圖2）。從1990年到2016年，僅僅經過1/4個世紀，附件Ⅰ國家和非附件Ⅰ國家的排放占全世界排放總量的比例已經發生了倒置。1990年，附件Ⅰ國家占比超過2/3，接近70%，非附件Ⅰ國家只占世界總量的31.1%;2016年，附件I國家只占39.4%，而非附件I國家占比超過60%。如果我們把時間線往前延伸，比較發達國家俱樂部——經濟合作與發展組織（以下簡稱OECD）與非OECD國家的排放格局之演化，就可以發現，發達國家占比不斷下降，發展中國家占比快速攀升。關于化石能源燃燒排放的二氧化碳，根據國際能源署的數據，1971年，OECD國家排放的二氧化碳占世界總量的69.6%，1990年下降到55.3%，2016年則進一步降至37.1%;而非OECD國家的二氧化碳排放量在世界總量中的比例則從1971年的30.0%增加到1990年的44.7%，到2016年增長至62.9%。不到半個世紀，能源消費和溫室氣體排放的南北格局出現了歷史性反轉。

中國的工業化進程可以被改革開放劃分為兩個階段。改革開放前，在計劃經濟主導下，重工業先行發展，由于資金匱乏和技術短缺，進展相對緩慢。改革開放后，在市場經濟導向下，勞動力密集型產業快速發展，積累了一定的資金和技術后，中國迅速邁入資本和技術密集型的重化工階段，產能大幅擴張，2010年代中期出現了后工業化階段常見的常規制造業“產能過?！钡默F象。這也就意味著，中國的溫室氣體排放經歷了從緩慢增長到快速攀升進而趨近或抵達峰值的過程。

圖2數據顯示，1970年，中國因化石能源燃燒而排放的二氧化碳只占世界總量的5.19%，美國高達29.15%，歐盟為26.59%。到2018年，中國取代美國成為世界第一，二氧化碳排放占世界總量的比例高達27.51%，而美國所占比例則降至14.81%，歐盟28國的占比只有9.42%。也就是說，中國的排放占比，比美國和歐盟的總和還要高。從人均水平上看，美國和歐盟都已從高位大幅下降，而中國則從低位快速提升。1971年，中國人均只有0.9噸的二氧化碳排放量，僅為當時世界平均水平的1/4;到1990年增長為2噸，為同期世界平均水平的1/2;到2017年，該數據已經高達7噸，幾乎是世界平均水平的1.5倍。

在零碳能源發展格局中，中國實現了飛躍式的發展（圖3）。

20年前，中國的風能和太陽能光伏發電的裝機容量幾乎為零。在過去的20年里，中國的可再生能源，無論裝機總量，還是發電量，發展速度全球最快，發展規模全球最大。2010年代后，中國的可再生能源總量迅速攀升至世界第一（圖3a）。2001年，中國除水電以外的可再生能源的電力生產總量只有74萬噸石油當量，僅占世界總量的1.43%;同期，印度已達到94萬噸石油當量，美國更是高達近1680萬噸石油當量，美國占世界總量的比例為32.1%。到了2018年，中國可再生能源的電力生產總量已經提升到1.44億噸石油當量，而美國為1.04億噸石油當量，中美兩國占世界總量的比例分別為25.6%和18.5%。根據英國石油公司《世界能源統計》的定義，不包括水電的可再生能源電力涵蓋風電、光伏發電、地熱發電、生物質發電以及垃圾焚燒發電。此處的統計折算按投入能源的熱當量進行轉換，且假定現代熱電站的能量轉換率為38%。數據來源：BP， “Statistical Review of World Energy”，Jun.13th， 2018，https：//www.bp.com/en/global/corporate/energy-economics/statistical-review-of-world-energy.html， Dec.17th，2019.再來看純然零碳的太陽能光伏發電裝機容量（圖3b）。

2000年中國只有33.5兆瓦，占世界裝機總容量的5.15%，為德國的29.4%、日本的10.2%。值得注意的是，2000年中國的太陽能光伏發電裝機容量比美國高出一倍。2008年，中國太陽能光伏發電裝機容量增至253兆瓦，但在世界總量中的占比降到了1.76%，只有美國的33.6%，德國的4.13%，日本的11.8%。10年后的2018年，中國裝機容量規模達到175031.7兆瓦，世界占比達到近36%，是美國的3.4倍，德國的3.8倍，日本的3倍。如果太陽能光伏設備的生產源自光伏或其他零碳能源，則太陽能光伏發電是純然零碳的。即使光伏設備生產使用了非環保能源而產生了排放，但從太陽能光伏設備的生命周期看，也幾乎是接近零碳的。數據來源：IRENA，“Renewable Energy Capacity Statistics， 2015”，Jun.1st， 2015， https：//www.irena.org/publications/2015/Jun/Renewable-Energy-Capacity-Statistics-2015， Dec.17th，2019.

IRENA， “Renewable Energy Statistics 2019”， Jul.1st， 2019， https：//www.irena.org/publications/2019/Jul/Renewable-energy-statistics-2019，Dec.17th， 2019.可見，雖然中國在水電以外的可再生能源領域起步晚、步幅小，但是2010年之后實現了井噴式發展，大踏步前進。中國不僅在零碳能源的生產側成為世界第一，而且在消費側（尤其是純電動汽車的生產和存量規模）也是絕對的世界第一。2018年，中國純電動汽車的生產量和消費量超過100萬輛，美國同期的數據為36萬輛，中國幾乎是美國的三倍。根據總部位于布魯塞爾的歐洲汽車制造業協會的統計數據，2018年，中國純電動汽車市場銷售量達到105.3萬輛，位居全球第一;位居第二的美國為36.1萬輛;位居第三的挪威，市場銷售量為7.3萬輛。

從全球人口發展格局看，中國人口占世界總人口的比例將持續下降。改革開放前，中國占世界總人口的比例超過22%，到2018年下降為18%，而且還將持續下降。根據聯合國人口統計署的數據，如果按照中等生育率測算，到21世紀末，中國的總人口將由當前的14億減少到10.4億;如果按照少子化的低生育率測算，到21世紀末，中國的總人口甚至可能低至6億。這樣，中國在世界總人口中的比例將只有9%，甚至更低（圖4）。

從經濟體量上看，中國一直在不斷增長。中國在世界經濟總量中的占比已經從1970年代的不足5%提高到2018年的15.86%，位居世界第二，低于美國，高于日本。從人均來看，中國依然低于世界平均水平，只有美國的15.6%。另外，人民幣在世界外匯儲備中的占比還不到2%。2019年3月，國際貨幣基金組織公布的季度數據顯示，截至2018年第四季度，人民幣外匯儲備資產約合2027.9億美元，占全球官方外匯儲備資產的1.89%，這是自2016年10月國際貨幣基金組織開始報告人民幣儲備資產以來的最高水平。盡管如此，與美元資產占61.69%、歐元資產占20.69%相比，人民幣資產的國際接受度仍然需要進一步提升。這些情況從另一個方面說明，盡管中國在世界格局中的位置已經發生了巨大變化，中國的國際話語權不斷提高，但是仍然處于相對較弱的地位。

三、中國應對氣候變化的國家自主貢獻

1992年達成《聯合國氣候變化框架公約》時，中國政府視應對氣候變化為一個科學問題，因此，應對氣候變化的國內協調工作歸口于中國氣象局;1997年達成《京都議定書》時，中國政府轉變認知，視氣候變化為發展問題，將協調事務歸口到原國家計劃委員會，強調發展中國家的碳排放權益。直到2009年哥本哈根氣候會議召開之際，作為負責任的發展中大國，中國正式提出了應對氣候變化的目標：2009年11月，哥本哈根氣候會議召開前夕，中國政府向國際社會明確了自主行動目標。溫家寶出席哥本哈根氣候會議，進一步闡述了中國政府的目標。2014年，國家發展改革委印發《國家應對氣候變化規劃（2014—2020年）》（發改氣候[2014]2347號）。2016年3月，全國人大會議通過的“十三五”規劃確認了該文件的目標。2019年9月，在聯合國氣候行動峰會召開前夕，我國生態環境部氣候司司長李高接受采訪表示：截至2018年，中國的碳強度比2005年下降約45.8%，已經超過了到2020年碳強度比2005年下降40%～45%的目標;非化石能源占一次能源消費比重達到14.3%，逼近到2020年比重達到15%的目標。到2020年，相對于2005年水平，單位GDP二氧化碳排放量下降40%～45%;非化石能源占一次能源消費的比重達到15%;增加森林碳匯，到2020年森林面積比2005年增加4000萬公頃，森林蓄積量比2005年增加13億立方米;此外，還有定性的表述，如“發展綠色經濟，積極發展低碳經濟和循環經濟，研發和推廣氣候友好技術”，等等。這些承諾在“十二五”和“十三五”規劃中已經轉化為具有約束力的目標，基本得以實現。

2015年，巴黎氣候會議達成《巴黎協定》，目標包括：在21世紀末，全球地表升溫幅度相比工業革命前不超過2℃;探討實現不高于1.5℃升溫幅度的可能性;在21世紀后半葉，實現凈的零排放;盡早達到排放峰值。2006年以后，中國已取代美國，成為全球最大的溫室氣體排放國。中國為打破氣候談判僵局作出了積極貢獻，是世界上最早批準《巴黎協定》的締約方之一。在《巴黎協定》談判期間，中國就向國際社會明確提出了國家自主貢獻預案?！栋屠鑵f定》生效后，中國的國家自主貢獻主要包括：二氧化碳排放在2030年左右達到峰值并爭取盡早達峰;單位國內生產總值二氧化碳排放量比2005年下降60%～65%，非化石能源占一次能源消費的比重達到20%左右;森林蓄積量比2005年增加45億立方米左右?！稄娀瘧獙夂蜃兓袆印袊鴩易灾髫暙I（全文）》，2015年6月30日，http：//www.gov.cn/xinwen/2015-06/30/content_2887330.htm，2019年7月23日。關于實現國家自主貢獻目標的行動，中國政府增加了適應氣候變化的內容，如中國還將繼續主動適應氣候變化，在農業、林業、水資源等重點領域和城市、沿海、生態脆弱地區形成有效抵御氣候變化風險的機制和能力，逐步完善預測預警和防災減災體系等。但是，適應的內容多為發展屬性的，是定性的而非定量的目標。

在中國政府提交的應對氣候變化的國家自主貢獻中，減排的內容和目標均是定量的，可測度、可報告、可核查。第一，時間節點非常明確，就是2030年。第二，與中國政府在哥本哈根的承諾一樣，采用了強度減排的指標，即單位國內生產總值二氧化碳排放量下降幅度。第三，響應《巴黎協定》，明確了碳排放達峰的時間表，中國將在2030年前后達峰并爭取盡早達峰。第四，非化石能源占比達到20%，中國政府在哥本哈根承諾的2020年目標為15%。第五，關于碳匯，沒有森林面積的測度，只涉及森林蓄積量，相對于哥本哈根氣候會議時期設定的13億立方米的目標，當前的目標大幅提高到45億立方米。

這些國際承諾目標與國內的發展戰略、發展進程高度吻合。正如習近平所強調的，應對氣候變化，是我們自己要做，而不是別人要我們做?！渡鷳B環境部召開發布會介紹我國應對氣候變化及碳減排等情況》，2018年11月1日，http：//www.gov.cn/xinwen/2018-11/01/content_5336480.htm，2019年2月13日。生態文明建設有三大領域——污染控制、生態建設、資源節約，這三方面所謀求的，或者說要實現的，就是節能減排、控污攻堅、保護生態、節約資源。碳排放強度的減排目標具有相對減排的屬性，而排放峰值的設定則具有總量控制特征。盡管非化石能源的指標是相對的，但是能源消費總量的指標是明確的，因此，這一指標具有較強的剛性。相比中國政府在哥本哈根的承諾，目前，森林蓄積量的指標增加了32億立方米。增幅雖然很大，但是中國的生態建設成就斐然，森林質量大幅提升，年均增加3.2億立方米的蓄積量，就中國21%的森林覆蓋率而言，大致相當于200萬平方千米的森林面積，平均每公頃每年增加蓄積量1.6立方米，這并不是一個挑戰性很大的目標。2019年，在聯合國氣候行動峰會召開前夕，中國政府發布了《聯合國氣候行動峰會：中方的立場和行動》。這份文件表明，至2018年底，中國的森林覆蓋率達22.96%，森林蓄積量比2005年增加45.6億立方米。也就是說，中國在國家自主貢獻中設定的碳匯目標，已經在2018年提前并超額完成。潘家華分析認為，工業化、城市化使農民從土地中解放出來，土地從農民手中釋放出來，自然生態的壓力變小，自然得到修復，生態系統的自然生產力大幅提高。參見潘家華：《從生態失衡邁向生態文明——改革開放40年中國綠色發展轉型的進程與展望》，《城市與環境研究》，2018年第4期，第3-16頁。

盡管國際社會認同和贊賞中國政府的努力和成效，尤其是中國在造林和生態保護等方面的成就，但是，國際社會明確指出中國要加大減排力度，要有更加積極的貢獻。第一，實現碳排放強度和森林碳匯的目標盡管很有意義，但是減少排放的絕對值才是根本性的。第二，中國作為當今世界排放量最大的國家，到2030年前后才達到峰值，行動上偏保守，態度不算積極。第三，我國的非化石能源占比的目標仍然受到質疑：一方面，發達國家正在去核能，而中國的目標中包含核能，盡管核能是零碳的，但是核能并不是絕對安全的;另一方面，中國設定的20%的非化石能源占比目標并不算高，不算國際領先水平。

中國政府在哥本哈根承諾的2020年目標，到“十三五”規劃完成時應該可以全面實現。根據《巴黎協定》，中國提交的國家自主貢獻的目標年份是2030年，需要通過“十四五”和“十五五”兩個五年規劃來實現?！笆奈濉币巹澋南嚓P目標，不僅是國內生態文明建設的關鍵性評價指標，也將引領全球生態文明轉型發展。因此，“十四五”規劃要科學、客觀、積極地體現中國的貢獻和標志性的行動。

四、中國應對氣候變化的潛力與挑戰

應對氣候變化，減少溫室氣體排放，最關鍵的是國民經濟和社會發展的基礎——產業能源結構。中國的能源稟賦不得不強調化石能源：富煤、少油、缺氣，煤炭資源豐富，石油資源稀少，天然氣資源匱乏。事實上，中國的能源結構長期以煤為主，煤炭占一次能源的比例一度超過70%;盡管我國大量進口原油，但是目前石油消費的比例也不過20%，天然氣更是低至5%左右。2010年以后，我國對大氣污染實施剛性控制，但是煤炭清潔利用技術并不能完全滿足污染控制的目標，因而要在總量上控煤、去煤。應該說，成效是顯著的。2018年，我國煤炭占一次能源消費的比例已經降到59%，歷史上第一次低于60%。按照這樣的控煤、去煤的政策力度，到2035年和2050年，我國煤炭消費占比會進一步降至40%和31%。中國石油經濟研究院：《2050年世界與中國能源展望（2019版）》，2019年8月22日，http：//www.sohu.com/a/358633090_680938，2019年12月17日。反觀世界能源消費結構，2017年，全球煤炭消費占所有能源消費量的比例為28%，相對于2010年僅僅降低了2個百分點;同期，中國的煤炭消費占比降低了10個百分點（表2）。可見，中國控煤力度之大，效果之好，任務之艱巨。即使這樣，按照《巴黎協定》的目標，到實現凈零排放的2050年，最為高碳的煤炭在能源消費結構中仍將占據很大的比例。

中國能源稟賦的另一方面是可再生能源。過去，我國只是看重可再生能源中的水電一項，潛力巨大的風能、光能、生物質能等往往被忽略了。根據相關調查和評估，賈科華：《水電水規總院院長鄭聲安：2030年風電光伏總裝機將達到12億千瓦》，2019年6月12日，http：//news.bjx.com.cn/html/20190612/985609.shtml，2019年8月3日。目前我國可再生能源的技術開發潛力具體為水能6.87億千瓦，風能102.8億千瓦（80米高度），太陽能1.86萬億千瓦。2030年，我國風電和太陽能光伏發電裝機總容量將達到12億千瓦。較2018年底 3.6億千瓦的總容量凈增兩倍多，年均新增裝機容量將超過7000萬千瓦，繼續呈現高速增長態勢。由于生物質能的高品質利用需要付出高成本，風能、太陽能光伏發電具有間歇性，這些擁有巨大潛力的零碳能源，生物質能源通過光合作用固碳（碳匯），通過燃燒釋放碳（排放），具有碳中性屬性，原則上可以視為零碳能源。早期往往被視為“垃圾電”，即使能被利用，也存在大量的棄水、棄風、棄光現象。2019年7月25日，國家能源局在新聞發布會上宣布，上半年全國棄水棄風棄光狀況持續緩解。2019年上半年的數據表明，全國棄風電量105億千瓦時，平均棄風率為4.7%，同比下降4.0個百分點;全國棄光電量26億千瓦時，棄光率為2.4%，同比下降1.2個百分點。《能源局：上半年全國棄水棄風棄光狀況持續緩解》，2019年7月25日，http：//energy.people.com.cn/n1/2019/0725/c71661-31256676.html，2019年10月28日。盡管如此，中國可再生能源占一次能源的比例，已經從2010年的7%增加到2017年的12%。值得注意的是，2010年至2017年，全世界核能在一次能源消費中所占比例從5%下降到4%;同期，中國核能的占比則從1%增長到2%。

風能、光能等零碳能源除了存在間歇性的弊端，還有一個短板，即認知固化——“成本高企”。在《京都議定書》生效的2005年，利用清潔發展機制開發光伏發電和風電，單位電力成本是煤電的4倍甚至更高。例如光伏發電補貼的上網電價，一度電高達4元人民幣。但是，可再生能源的發展曲線表明，零碳能源的價格降幅大、降速快，中國的成本競爭優勢明顯。僅僅5年后，2010年，上網電價補貼降低為2元;再過5年，到了2015年，進一步降低至0.91元;2018年，光伏電力的成本降到0.5元以下;2019年1月，國家能源主管部門發文，明確“平價上網”，到2019年5月，已有16個?。ㄗ灾螀^、直轄市）的能源主管部門向國家能源局報送了2019年第一批風電、光伏發電平價上網項目名單，總裝機規模達2076萬千瓦。國家發展改革委、國家能源局：《國家發展改革委 國家能源局關于積極推進風電、光伏發電無補貼平價上網有關工作的通知》，2019年1月10日，http：//www.nea.gov.cn/2019-01/10/c_137731320.htm，2019年10月5日。國家發展改革委辦公廳、國家能源局綜合司：《國家發展改革委辦公廳 國家能源局綜合司關于公布2019年第一批風電、光伏發電平價上網項目的通知》，2019年5月20日，http：//zfxxgk.nea.gov.cn/auto87/201905/t20190522_3664.htm， 2019年10月5日。從中國風電設備的生產來看，在起步階段的1997年，每千瓦的成本高達2500美元，遠高于歐美發達國家;2010年，降至700美元左右;2015年以后，進一步減至500美元，約為發達國家的一半。目前，無論水電還是風電，抑或光伏發電，中國的技術在世界上均處于領先水平，擁有全球競爭力。IRENA， “Renewable Energy Statistics 2019”， Jul.1st，2019， https：//www.irena.org/publications/2019/Jul/Renewable-energy-statistics-2019， Dec.17th，2019.

在能源消費統計中，非商品能源沒有計入，但是，這部分能源的規模和潛力都非常大。李萌、婁偉分析認為，應對氣候變化減少溫室氣體排放，實際上不僅僅是節能減排，而是節能、能替、去能三管齊下。在商品能源中，可再生能源可以替代化石能源。如果人們能夠得到同樣甚至更好的能源服務，自然就會減少對化石能源的消費需求。參見李萌、婁偉：《節能減排、能替減排與去能減排的環境效益對比研究》，《城市與環境研究》，2019年第2期，第28-38頁。過去，農民生活依賴傳統、低端、原始、低效的生物質能，進入21世紀，這些生物質能已經基本被化石能源取代。這一部分非商品能源的數量不斷減少。遍布城鄉的沼氣、太陽能熱水器、分布式太陽能光伏發電乃至分布式小水電等提供的能源，雖然大多沒有進入市場，但是等量的商品能源被取代了。根據“十三五”可再生能源規劃的目標，國家發展改革委、國家能源局：《能源發展“十三五”規劃》，2017年1月17日，http：//huanbao.bjx.com.cn/news/20170117/804064.shtml，2019年12月17日。到2020年，可再生能源供熱和民用燃料總計替代的化石能源折合約1.5 億噸標準煤。如果按照2020年50億噸商品能源的總量，根據《能源發展“十三五”規劃》，2020年的目標值是50億噸標準煤以內。根據國家統計局《統計公報》核算的數據，2018年，全國能源消費總量折合約46.4億噸標準煤。按照經濟社會發展和能源需求的態勢，2020年，我國能源消費總量不會超過50億噸標準煤。參見國家發展改革委、國家能源局：《能源發展“十三五”規劃》，2017年1月17日，http：//huanbao.bjx.com.cn/news/20170117/804064.shtml，2019年12月17日。1.5億噸標準煤約占能源消費總量的3%。而且，開發使用非商品能源可以提供就業崗位和能源服務，節省成本，無需補貼，只要稍加扶持，其潛力將得到進一步的釋放。

未來中國的能源需求，是延續自改革開放到2013年的快速工業化、城鎮化的高速增長態勢，還是體現為2015年以來的低增長態勢？甚至是走向發達國家已經實現的零增長、負增長態勢？發達國家出現能源需求峰值拐點與產業結構轉型相關，尤其是與相對低能耗的第三產業大幅超過高能耗的第二產業關系密切。從世界銀行的數據來看，發達國家第一產業在國內生產總值中的比重多在3%以內，第三產業所占比重一般為70%～80%，第二產業的比重為20%左右（歐美發達國家均低于20%）。2005年前后，我國第二產業的比重逼近50%，到2018年，逐漸降低至40%，仍大大高于歐美發達國家，第三產業的比重僅為52%左右。盡管如此，我國第二產業的比重趨于下降，態勢是明確的。2012年以后，在我國制造業中，高耗能和常規消費品的產能趨于飽和，甚至過剩，去產能成為政策導向。2018年，我國粗鋼產量高達9.3億噸，占世界總量的一半。在房地產、基礎設施等投資空間變小的情形下，未來的市場預期只能是穩定、趨降。實際上，中國一些傳統工業產品的生產已經進入下降通道。相比2017年，2018年，我國汽車產量減少4.1%，水泥產量減少5.3%，手機產量減少4.8%，化肥產量減少7.9%，火力發電設備產量減少10.3%。國家統計局：《中華人民共和國2018年國民經濟和社會發展統計公報》，2019年3月3日，http：//www.china.com.cn/lianghui/news/2019-03/03/content_74525699.shtml，2019年12月17日。產業結構的調整和常規工業產品產能的飽和意味著高能耗需求逐步弱化，有些需求甚至消失了。

制約減排潛力發展的還有制度因素。一方面，中國擁有集中力量辦大事的制度優勢，因此我國的可再生能源得以井噴式發展;另一方面，體制內和體制外，民營和國有，城鎮和農村……種種二元屬性使得各種社會力量不在同一個平臺競爭，資源不能暢通流動。例如，民營企業圈地發展風電或光伏發電，政府公職人員可能擔心存在利益輸送的政治風險;而對于國企而言，對政治安全性的重視程度高于民企。又如城里退休官員、學者或軍官，如果他們能夠實現“告老還鄉”，擁有的資金、技術完全可以帶動一方百姓發展零碳建筑，建設零碳村莊。然而，城市戶籍不得在農村購置宅基地建房的規定，使得這一部分群體望而卻步。

五、中國應對氣候變化目標的可能選擇

應對氣候變化，既是國內需求，也是國際承諾。這就意味著，在指標選取和目標值設定上，既要符合國情，也要站在國際道義的高度。如果考察一下發達國家的指標和目標值就可以發現，以國家利益為重，彰顯本國優勢和國際道義是基本原則。無論《哥本哈根協議》還是《巴黎協定》，美國所選取的基準年都不是締約方會議所規定的1990年，而是美國排放峰值高位的2005年;美國也沒有選取締約方會議認定的2030年作為目標實現年份，而設定在2025年;美國選取的指標是絕對量減排，計劃到目標年比基準年降低26%～28%的排放量。包含于美國國家自主貢獻中的“清潔電力計劃”，目標是減少電力行業的二氧化碳排放，計劃到2030年比2005年減少32%。歐盟則計劃到2030年在1990年的基礎上減少40%的排放量，可再生能源在能源消費總量中的比例提高至27%，能源使用效率至少提高27%。歐盟多國還有棄煤計劃、禁止燃油汽車計劃，等等。印度在很多場合表示，其人均排放不會超過中國。這些標的值是經過詳細測算的，是可以實現的。對于其他締約方而言，目標執行起來可能存在困難，但是目標數據顯示度越高，所占據的道義地位就越高。

國情、優勢、道義三項原則也應是中國“十四五”規劃和減排目標選擇的基礎。中國的短板指標，例如發達國家提出的絕對量減排，一些發展中國家的人均排放量，還有棄煤計劃等，顯然與國情不符。在全球注重核風險的情形下，中國在國家自主貢獻中設定的非化石能源比例目標，沒有必要彰顯核能的比例。那么，我們具有優勢、能夠引領世界經濟低碳轉型而且道義站位高的指標有哪些呢？

第一，排放峰值。在我國提交的國家自主貢獻中，達到排放峰值的時間設定在2030年前后，爭取提前達峰。根據能源需求和排放規律，中國可望在2025年，也就是“十四五”目標年達到峰值。我國提出了要盡早達峰，實際上，在2013年出現排放峰值后，每年的排放量盡管在高位波動，但幾乎沒有超過2013年。我國在發展中國家中率先提出達峰，比發達國家達峰時間短，對印度等新興經濟體形成擠壓態勢，或可以引領發展中國家的減排工作，不僅彰顯了道義擔當，對國內也有倒逼效果。

第二，可再生能源。我國選取的可再生能源，從道義和風險視角排除核能，是可取的。到2030年，在能源結構中，可再生商品能源占20%，道義彰顯度不高。但是，我國可再生商品能源的裝機容量、發電絕對量遙遙領先于世界其他國家。因此，我國不宜強調可再生能源發電占比，而要凸顯絕對量之巨大。中國一年新增的可再生能源裝機容量和發電量足以讓許多國家和地區，包括美國、歐洲在內，奮斗數年乃至十數年?？稍偕巧唐纺茉词乔鍧嵉?、零碳的、高效的、低成本的，數量更是驚人的。因此，關于2030年可再生商品能源占20%的目標，其中的核能部分完全可以由可再生非商品能源來填補。無論可再生商品能源還是可再生非商品能源，中國的技術和產能都可以拓展國際市場空間，這是符合中國利益的。

第三，漸進式凈零碳。整體上，中國不可能在2050年做到凈的零碳排放，但是，部分地區可以率先實現。2019年，青海省連續15天全部使用可再生能源電力。2019年6月9日0時至23日24時，連續15天、360小時全部使用清潔能源供電的“綠電15日”行動在高原青海實施。《中國再添一項世界紀錄！青海連續15天全部使用清潔能源供電》，2019年6月22日，http：//news.ifeng.com/c/7ni5ZsAwi4C，2019年10月15日。青海省的面積為72萬平方千米，人口598.4萬，體量與一個北歐國家大致相當。海南省則明確宣布，在2030年將禁止燃油汽車上市。海南省政府于2019年3月5日上午在?？谡匍_新聞發布會，發布《海南省清潔能源汽車發展規劃》，這標志著海南成為全國首個提出所有細分領域車輛清潔能源化目標和路線圖的地區，并率先提出2030年禁售燃油車時間表。我國的一些低碳試點城市也有許多可圈可點的指標選項。因此，2050年中國在部分地區實現凈零碳排放，這個目標不僅是可行的，也有道義擔當，具有舉旗幟的效果。

第四，需求側的零碳產業和產品。關于儲能設備、純電動汽車、可再生能源的氫能轉換、低碳或零碳消費品等，中國已然布局。而且我國在純電動汽車領域，無論生產數量還是生產規模都處于全球領先地位。過去，我國在燃油汽車領域沒有達成以市場換技術的愿望，目前在純電動汽車領域，以技術占領市場，以市場推進技術，前景廣闊。

第五，基于自然的解決方案。2019年9月23日，習近平主席特別代表、國務委員兼外交部長王毅在紐約聯合國氣候行動峰會上作《合作應對氣候變化，建設全球生態文明》的發言。王毅指出，“基于自然的解決方案”倡導人與自然和諧共生，重視生態文明建設，將可持續利用自然資源納入應對氣候變化政策和行動框架，最大限度發揮自然的促進作用，增強應對氣候變化的有效性，發揮自然系統每年減少100億噸至120億噸二氧化碳的潛力。尊重自然，順應自然，實現人與自然的和諧，避免碳鎖定，提升韌性，減少甚至消除應急碳或災變碳排放，利用森林和生態系統固碳。2020年聯合國《生物多樣性公約》締約方大會將在昆明召開，有助于中國在生態文明建設中強化韌性減碳、生態固碳，同時唱響國際樂章，引導國際話語。

節能、減污、改革、創新、合作等內容具有積極意義，但是在國際上不具備可比性和可復制性，因此，可以把上述內容納入國內目標加以考慮，不必列為應對氣候變化的指標選項。

六、結論與建議

受資源稟賦的限制，在中國的能源結構調整過程中，煤炭所占比重將逐步下降，但是煤炭退出能源結構的過程是漫長的，中國不可能像德國、英國那樣在21世紀中葉以前實現去煤的目標。這意味著中國在排放總量和人均排放量兩個方面沒法獲得引領地位。我國的發展正處于從高速度增長到高質量發展的提升階段，能源消費總量增長趨緩，能源消費結構趨于清潔化、低碳化，這意味著低碳發展的進程可以提速，峰值可以提前達到。

中國的可再生能源在規模、成本和潛力等方面在全球都具有優勢和競爭力，是可以引領世界的。中國部分地區（如青海、海南）的零碳發展進程是領先的。目前來看，全國整體凈零碳不可能，但是部分地區率先實現凈零碳的目標是可以明確提出的。中國消費側的零碳革命在世界處于領先位置且潛力巨大，例如我國在純電動汽車領域就有很大的優勢。

中國在氣候韌性方面的努力和績效在世界上具有引領性，發展經驗具有借鑒意義。

上述分析對于“十四五”應對氣候變化的目標選擇具有明確的政策含義。第一，既要國際引領，又要國內倒逼。達到二氧化碳排放峰值的目標在“十四五”期間可以實現。第二，明確排除核能，強調可再生能源的發展速度目標與規模指標。第三，強調部分地區凈零碳的目標指向。第四，可考慮需求側的目標指向。例如純電動汽車、可再生能源的地區調配等。第五，加入氣候韌性的目標指向，尤其是韌性減碳、生態固碳等。

（本文以作者2019年9月21日在“中國國情與發展論壇”年會上的發言為基礎，經整理完善而成稿。楊心然在資料匯集、數據分析和文字整理等方面做了大量工作，謹此致謝?。?/p>

〔責任編輯：沈丹〕