龍州縣“小塊并大塊”土地整治扶貧新模式

溫煥鈴　華璀　盧遠

摘要? ? 改革開放40多年來，中國扶貧工作已經取得了重大成就，我國的扶貧開發工作已經進入最關鍵的階段。龍州縣農民自主創新開展“小塊并大塊”土地整治，通過將土地整治與特色產業建設相結合，推動了傳統農業經營方式的轉變，促進了農村減貧發展。本文通過總結龍州縣農村土地整治和產業建設成效，探索扶貧增收的“小塊并大塊”土地整治新模式，以期為土地整治與鄉村振興戰略創新實踐提供借鑒。

關鍵詞? ? 土地整治;產業扶貧;小塊并大塊;廣西龍州

中圖分類號? ? F321.1;F323.8? ? ? ? 文獻標識碼? ? A

文章編號? ?1007-5739（2020）02-0261-04? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?開放科學（資源服務）標識碼（OSID）

土地要素是供給側基本的生存、生產和生活要素，是貧困地區最重要的資源、資產和資本[1]。土地整治作為適時補充耕地、盤活存量土地、優化城鄉用地、強化集約用地、提升土地產能的重要途徑，一直是國內外研究的熱點。德國、荷蘭等許多發達國家和地區通過構建“自下而上”“公眾參與”的規劃體系，形成了以土地多重利用為目標的土地整治模式[1]。當前我國土地整治普遍為“自上而下”的項目式治理，國家實施處于主導地位[2]。近年來，農民自主自發組織進行的新型土地整治模式興起，新疆、湖北、安徽等地接連形成了“互換并地”“按戶連片耕作”“一塊田”等土地整治模式，實現了由農民主導的地塊歸并后的連片集中[3-5]。廣西農民開創性自主實施開展“小塊并大塊”土地整治工作，將農民自發自主的土地權屬調整與政府政策支持相結合，實現了由傳統農業向現代化農業的轉變，取得了良好的社會效益和經濟效益。龍州縣是“小塊并大塊”土地整治的發源地，縣城位于廣西西南巖溶峰叢洼地區，耕地零散破碎，小塊土地分散經營突出。1999年，龍州縣農民通過把零散細碎的土地整合起來，實現了連片規模化的耕地種植，成功探索出“小塊并大塊”的土地整治新模式，因地制宜地發展多種形式的適度規模經營，推動了區域發展，對實現鄉村振興具有積極作用。本文在政策梳理和文獻分析的基礎上探索龍州縣“小塊并大塊”土地整治與產業建設聯動的扶貧模式，以期為國家精準扶貧積累寶貴經驗，進一步推進美麗宜居鄉村建設，為實現全面小康和鄉村振興提供強力支撐。

1? ? 龍州縣概況

1.1? ? 區域概況

龍州縣位于中國南疆，地處東經106°33′11"～107°12′43"、北緯22°08′54"～22°44′42"，隸屬廣西崇左市，東北面與大新縣相連，西北與越南接壤（圖1）。2018年，全縣總面積2 317.8 km2，總人口27.41萬人，其中農村人口22.21萬人。龍州縣地處北熱帶，熱量豐富，雨量充沛，日照充足，非常適宜甘蔗種植，蔗糖業是龍州縣的支柱產業。但由于龍州位于喀斯特巖溶峰叢洼地大石山區，耕地細碎分散，無法開展規模化農業生產。為了破解耕地細碎化、農業生產效率低的問題，龍州縣農民創造性地自主開展了“小塊并大塊”土地整治工作，實現了耕地的規模經營，推動了現代農業的發展。截至2018年，全縣共有耕地6.4萬hm2，其中甘蔗播種面積為3.5萬hm2，約占耕地總面積的54.7%。

1.2? ? 貧困狀況

龍州縣位于全國滇桂黔石漠化片區，毗鄰越南，屬于邊境地區、革命老區、民族聚居地，于1986年被定為國家扶貧開發工作重點縣。龍州縣大部分地區都是地質災害區，自然環境惡劣，生態脆弱，農民依靠種植業所產生的經濟效益低。隨著現代高速鐵路、高速公路的快速發展，左江航運功能基本喪失，再加上邊境戰事的影響及行政區劃的改變，使龍州從桂西南的政治經濟文化中心逐漸演變成交通不便、信息閉塞、邊遠貧困的落后縣域，形成了“老、少、邊、山、窮”的困境。近年來，在國家精準扶貧重大戰略的指導下，龍州縣充分利用自身臨江、臨邊的獨特地域優勢，實施邊貿扶貧、產業扶貧、旅游扶貧等一系列措施，大力發展縣域經濟，龍州縣的貧困狀況發生了翻天覆地的變化。截至2018年，貧困人口由2011年的11.09萬人降至3 138人，貧困發生率由51.86%下降到1.48%。

1.3? ? 產業減貧政策與項目扶貧情況

產業扶貧是扶貧開發的重要手段。中央強調，要充分發揮政府投入的主體和主導作用，發揮金融資本的引導和協同作用。2012年，廣西壯族自治區財政廳、自然資源廳、農業廳3個部門聯合下發《鼓勵農民自發開展“小塊并大塊”耕地整治以獎代補專項資金管理暫行辦法》（桂財建〔2012〕357號）文件，鼓勵農民自發開展耕地整治，并通過以獎代補的形式對農民進行補償。獎補資金平均為6 000元/hm2，最高可達到22 500元/hm2。2014年，自治區財政廳、自然資源廳又聯合出臺了《以獎代補專項資金管理暫行辦法》（桂財建〔2014〕58號），為鼓勵農民、農村集體經濟組織、農業經營主體等自發開展土地整治項目提供政策和資金支持。2018 年，廣西壯族自治區人民政府頒布印發了《自治區扶貧辦自治區發展改革委等九部門關于實施以獎代補推進特色產業扶貧的通知》（桂開辦發〔2018〕28號）以及《自治區扶貧辦自治區發展改革委等九部門關于實施以獎代補推進特色產業扶貧的補充通知》（桂開辦發〔2018〕57號），進一步規范了產業扶貧項目以獎代補的實施方式，引導貧困戶和直接帶動貧困戶生產經營的龍頭企業、農民合作組織、家庭農場、專業大戶等經營主體按規定自主發展生產，通過以獎代補的形式推進了特色產業的發展。

截至目前，龍州縣共實施“小塊并大塊”以獎代補耕地整治項目共182個，實施面積3 813.4 hm2，已兌付獎補資金2 660萬元。“以獎代補”政策有效推進了土地整治進程，極大地調動了農民群眾的“并地”熱情，激發了貧困群眾發展產業的內生動力，夯實了脫貧基礎，是傳統土地整治模式的政策創新。龍州縣通過“小塊并大塊”耕地整治，將產業、政策與扶貧進行有效結合，農業生產發展得到提升，農民實現增產增收，貧困農戶的生活得到改善，精準扶貧得到有效助力。

2? ? 可推廣模式與成效

2.1? ? 可推廣模式

龍州縣以農民自愿為首要，以政府牽頭為主力，以合理的方案為推手、公平的分配為目的、完善的手續為保障，一步一步公平有效地實施“小塊并大塊”耕地整治。同時，秉承著“農業增效、農民增收、農村繁榮”的發展目標，充分利用種養資源、邊貿資源和生態旅游等資源優勢，圍繞“種養貿游工”五大扶貧產業，將土地整治與產業扶貧相結合，創新實施“小塊并大塊”土地整治的“龍州模式”，在一定程度上提升了貧困群眾的“造血”能力[6]。

2.1.1? ? 多形式適度規模經營模式。龍州縣在“小塊并大塊”的基礎上充分發揮耕地資源優勢，建設高標準基本農田，狠抓甘蔗種植支柱產業，大力發展澳洲堅果、食用菌等特色產業種植。龍州縣上龍鄉是耕地“小塊并大塊”的發源地，是龍州縣的甘蔗大鄉。上龍鄉通過“小塊并大塊”土地整治，細小破碎的土地實現了集中連片，大規模的甘蔗種植以及甘蔗“雙高”基地建設得到實現。截至目前，龍州縣共完成“雙高”基地土地整治面積1.9萬hm2，大力推動了甘蔗產業規模化、科學化生產，促進了貧困戶脫貧增收。

同時，龍州縣通過強化企業、合作社、黨支部和致富能人帶動，“以點帶面”調動農戶參與發展牛、羊、蜜蜂、鴿子等特色養殖業。通過推動土地向農業龍頭企業、專業種養大戶、家庭農場或農村合作社流轉，創新實施了4種耕地整治模式：大戶承包經營構建家庭農場模式、“并戶聯營”構建農民專業合作社經營模式、“公司+基地+農戶”新型農場模式和實施土地整理項目模式等，進一步加快了龍州現代農業的發展。如今，龍州縣已實現“書記聯盟”到“黨支部+合作社+貧困戶”的全線聯盟，引導和鼓勵黨員致富帶頭人成立了151家農民專業合作社，發展種養等產業項目35個，輻射帶動5 700戶、3.2萬人實現增收脫貧。

2.1.2? ? “旅游+扶貧”模式。近年來，龍州縣依托弄崗國家級自然保護區“弄崗穗鹛”等珍稀鳥類集聚資源優勢，著力打造以“觀鳥經濟”為特色的綠色生態旅游模式。2017年，龍州縣將旅游扶貧作為產業扶貧的重要舉措出臺了相關的文件，利用旅游發展資金及縣涉農資金對各個旅游扶貧示范點及聯合體進行土地整治，改善鄉村環境，完善鄉村旅游基礎設施建設，引導貧困戶入股旅游項目、到旅游景區務工等方式實現增收，打造了“公司+合作社”“能人帶動”“旅游項目帶動”“企業+農戶”等“旅游+扶貧”的“龍州模式”。目前，龍州縣共實施整村推進土地整治項目2個，建成31家鄉村旅游區200多個旅游點，參與旅游扶貧的19個貧困村5 607戶、20 331人受益，實現了3 000多萬元的增收。通過土地整治與生態旅游、生態扶貧產業的有機結合，帶動了貧困戶人口近7 000人實現脫貧。

2.1.3? ? “易地搬遷+邊貿扶貧”模式。龍州縣位于喀斯特巖溶峰叢洼地區，石山面積占全縣總面積的53.1%。由于部分地區生存環境惡劣、貧困程度很深、脫貧難度極大，必須進行易地搬遷才能實現脫貧。基于此，龍州縣立足邊境優勢，積極探尋“易地搬遷+邊貿扶貧”的新模式，通過“挪窮窩、換窮業、拔窮根”的方式，建設邊貿新城、扶貧產業園，組建邊貿互助組等，使易地搬遷群眾通過邊貿運輸、貨物裝卸、跨境電商、入企務工、申報代理等，實現就業增收，確保建檔立卡搬遷群眾實現“搬得出、穩得住、能脫貧”目標。目前，易地搬遷扶貧模式主要有“易地搬遷+邊貿扶貧+扶貧產業園+駐守邊疆”“易地搬遷+粵桂扶貧協作”“易地扶貧+生態鄉村旅游”模式等，緊密結合了易地扶貧安置點的地域特色和優勢，助力精準扶貧。當前，龍州縣共組建邊貿互助組231個，引導帶動邊民逾2.4萬人（其中貧困農戶8 076人）。全縣累計新增轉移就業23 603人，其中貧困人口7 030人。

龍州縣通過整合各類涉農和就業資金，加大對易地搬遷工作的扶持力度。同時，加快推進拆舊復墾，實施城鄉建設用地增減掛鉤項目。部分零散分散、生態環境惡劣的貧困村通過土地整治，整體搬遷至鎮駐地;村原址又整治為農田，實現了農田面積增加與人居環境提升的雙重收益。“十二五”以來，龍州縣共實施興邊富民土地整治項目7個，城鄉建設用地增減掛鉤土地復墾項目立項146個、面積256.9 hm2。

2.2? ? 帶動成效

“小塊并大塊”土地整治是對我國傳統土地經營模式的創新，是農戶由小塊土地經營向大塊土地規模化、集約化經營方式的轉變。通過推動田、水、路、林村綜合改造與特色產業建設相結合，將產業建設貫穿于土地整治的全過程，有利于實現鄉村優化重構與減貧發展。自“十二五”以來，龍州縣“小塊并大塊”土地整治模式取得成效，主要體現在以下幾個方面。

2.2.1? ? 耕地數量增多，促進農地有效流轉。通過“小塊并大塊”土地整治，破除原有的田埂，對原有的土地進行平整，優化生產道路、完善灌溉系統等，土地破碎化、生產條件差等問題得到改善，土地產出率、勞動生產率等得到提高，為促進土地有效流轉以及農業規模化生產創造了有利條件。同時，整治后的耕地面積能在原有的基礎上增加5%～8%，耕地數量可以得到有效提升。

2.2.2? ? 農業產業升級轉型，促進農村勞動地轉移就業。原本零星分散的地塊，難以實現農業規模化種植，農業市場化、規模化程度不高，農業產業整體效益偏低。通過“小塊并大塊”耕地整治，農業生產條件得到改善，且隨著土地流轉規模增大，農業大戶、農業公司、專業合作社等多種新型農業經營主體逐漸顯現并日漸呈現多元化。傳統的農業經營主要以家庭城堡為主，多種植水稻、玉米等附加值較低的糧食作物，而新型經營主體多以發展高效率、高附加值的現代特色農業為主，助推了農業產業結構的調整與升級，實現了土地規模化經營以及集約化管理。規模化農業生產必然離不開勞動力的投入，企業大多采取雇工的方式就地聘請村民為其工作，農民實現就地就業。

2.2.3? ? 農民增收，促進減貧發展。在土地平整前，小塊的耕地零星分布，農民在田間來回耕作需要耗費大量的人力和物力，耕作成本高。在土地平整后，細碎的耕地整合成一大塊，勞動力投入減少，集中連片且更便于實行規模化種植，生產效率提高。如龍州縣上龍村以種植黑皮果蔗為主，自實施“小塊并大塊”項目以來，果蔗產量由原來的90～105 t/hm2提高到135～150 t/hm2，果蔗產量大幅提高，收入也由原來的9萬元/hm2提高到15萬元/hm2，增收6萬元/hm2。同時，土地“小塊并大塊”后，不再需要在田塊之間來回耕作，勞動力投入以及勞動時間減少，農民可以騰出部分人手進行牲畜飼養或者外出務工，收入來源增多，收入總量增加。

2.2.4? ? 有利于實現土地的節約集約化，促進鄉村旅游扶貧產業發展。通過“小塊并大塊”土地整治，農戶間田埂的占地減少，土地使用面積增加，節約的土地有利于村屯重新規劃建設用地以及基礎設施的建設。上龍鄉荒田屯將節約的土地用于新村建設，沒有占用耕地。同時，在土地整合后，村屯對平整的土地進行規劃，通過對機耕路、溝渠、灌溉管道等設施的建設，將土地建成“田成方、路成行、溝相通、渠相連”的分布格局，基礎設施改善，景觀格局改善，農村的整體形象提升，促進了鄉村旅游扶貧產業的發展。

3? ? 存在的問題

3.1? ? 農民觀念不一，土地權屬難調整

由于受教育程度、自身思想觀念、自然條件等因素影響，部分貧困群眾缺乏主動發展產業增收脫貧的意愿，許多農民一般都不主動或者不愿意進行“小塊并大塊”耕地整治。耕地整治參與的農戶較多，在涉及自身利益時，農民的觀念容易出現不一致的情況，害怕在土地權屬關系調整時個人利益受到損害。因此，即使在前期農民的意愿達成一致，同意進行耕地整治，在后期土地分配時，分到“二等地”的農戶也容易出現反悔的情況，拒絕執行分地方案。

3.2? ? 政府資金投入不足，耕地整治難度大

由于土地整治工作是一項復雜的工程，其中涉及地類確定、水利設施、機耕道路等的建設都要耗費相應的資金，實施成本高。雖然政府實行“以獎代補，以補代投”等方式鼓勵農民自發開展耕地整治，但是在土地整治前期單靠農戶自身付墊難免存在資金不足的情況，因而資金缺乏的問題成為了耕地整治順利有效開展的一大阻礙。

3.3? ? 地表農作物補償難統一

由于耕地整治面積較廣，而許多村莊耕地普遍采用插花種植，農作物收成時間不一，導致在“小塊并大塊”土地整治項目開展時，難免需要鏟除部分農田的地表農作物。但由于許多村莊村集體沒有經濟收入，難以對未收成的農作物進行補償。如此，可能會導致部分農戶不滿，引起糾紛，耽誤土地整合進程。

3.4? ? 政府權責界定不清，監督引導作用尚未發揮

目前，農村的許多公共資源多由政府管控，治理規則也由政府制定，使許多村集體缺乏一定的自主治理能力。“小塊并大塊”是農民自主自發進行的耕地整治項目，農民自主與農民自愿處于首要位置，政府在“小塊并大塊”過程中只是提供政策、技術和資金的支持并進行監督，起到引導作用。但是由于目前政府權責界定不清，市、縣國土局技術力量薄弱，相關專家技術能力有限，部分國土資源管理部門事務繁多，對土地整治工作不夠重視，在開展耕地整治項目立項踏勘、設計審查、項目實施等過程中沒能起到相應的監督和引導作用。

4? ? 建議

4.1? ? 加強宣傳力度，激發群眾內生動力

龍州縣作為全區第一個脫貧摘帽的國家貧困縣，龍州上龍鄉弄農屯的“小塊并大塊”耕地整治為帶領貧困群眾實現脫貧增收發揮了至關重要的作用，其在耕地整治過程中的寶貴經驗值得學習推廣。首先，可讓有并地意愿的村莊選派干部代表前往上龍鄉進行參觀學習，讓村莊干部代表對耕地整治的新理念、新方法以及具體操作流程有一定的了解。其次，可組織上龍鄉中有能力、有經驗的代表性農戶走出去宣傳、講解，讓老百姓切身感受“小塊并大塊”所帶來的好處，提高農戶的“并地”興趣。再次，加大宣傳力度，充分提高農民群眾對土地整治工作的整體認識，激發群眾內生動力，使其積極主動參與耕地整治。

4.2? ? 繼續加大資金投入力度，發揮政府主導作用

實行耕地整治工作是當前促進貧困群眾實現脫貧增收的路徑之一。省級政府層面應發文對開展“小塊并大塊”的項目村進行政策支持和資金支持，解決農民的后顧之憂。各級政府部門應對開展土地整治的模范村給予財政和資金上的大力扶持，加緊制定相關政策文件，加大對“小塊并大塊”土地整治項目的支持力度，破解農民群眾資金缺乏的困境，加快推進土地整治工作的順利進行。政府應宣傳鼓勵農民自主自發進行耕地整治，讓農民按照相關政策要求，不限規模、因地制宜地對耕地進行歸并，將歸并后的耕地用于農業的現代化、產業化、規模化發展生產，引進特色產業種植，引導農民從生產條件著手，從根本上改變落后的生產方式[7]。

4.3? ? 土地整治與產業建設協同，突出優勢特色

單純的土地整治難以帶動資源的整合提升。當前產業重構與土地利用優化配置相離，農村潛在的優勢很難轉化為生產力。產業振興是鄉村振興的重要一環，基于產業發展實施精準化土地整治，技術上應該避免工程規劃“一刀切”現象，應在了解農民發展需求的基礎上，結合地形地貌、地理區位等條件，開展科學的規劃設計。通過科學的安排以及合理的布局，結合鄉村優勢特色，因地制宜地制定方案，最大限度地發展地域優勢特色。

4.4? ? 加強空間協調，注重部門配合

土地整治項目的落實，需要政府各個部門的協調與配合。針對目前多部門規劃、分頭實施造成設備不匹配、資源難協調的問題，要加強多規劃融合以及多部門合作，協調整合各類資源的空間分布，加強區域整體協調、空間規劃定位、職能部門分工等工作，完善基礎設施以及人員配置建設，為我國高質量、高效率、可持續鄉村振興戰略實施注入強大的動力。

5? ? 參考文獻

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