歐亞經濟聯盟發展態勢評估及中國的戰略選擇

王晨星

2014年4月29日，俄羅斯總統普京、時任哈薩克斯坦總統納扎爾巴耶夫和白俄羅斯總統盧卡申科在白俄羅斯首都明斯克出席歐亞經濟委員會最高理事會會議。

2015年1月，歐亞經濟聯盟（Eurasian Economic Union， EAEU）在復雜的地緣政治經濟環境中如期成立。歐亞經濟聯盟由俄羅斯主導，白俄羅斯、哈薩克斯坦為“主力”，亞美尼亞、吉爾吉斯斯坦參與，是在歐亞地區建立的新型區域經濟一體化機制。運行五年來，聯盟機制運行正常，并未出現“空心化”，功能逐步深化，已從商品共同市場向構建能源共同市場進發，逐步抵近一體化的重難點領域，發展態勢呈穩中有進、緩慢前行的特點。用歐亞經濟委員會執委會官員切爾尼岑的話說：“持續良性運轉是聯盟成立五年來最大的成就”。

聯盟成立的歷史背景

從歷史上看，原蘇聯地區內的歐亞經濟一體化進程一直沒有間斷過，歐亞經濟聯盟是繼獨聯體經濟聯盟、歐亞經濟共同體、俄白哈烏（烏克蘭）四國統一經濟空間后的第四個歐亞多邊區域經濟一體化機制。

普遍認為，1994年時任哈薩克斯坦總統納扎爾巴耶夫提出的“歐亞聯盟”構想是“歐亞一體化”的起點。他當時說：“蘇聯解體后成立的獨聯體，不能保證實現前蘇聯國家迫切需要的經濟一體化。獨聯體國家應該在自愿、平等的基礎上建立一個全新的國際組織，這個組織可以叫做歐亞聯盟，新組織應由超國家機構組成，旨在解決建立統一經濟空間和確保共同防御政策這兩個關鍵問題，而不涉及與成員國主權利益、國家內部政治制度、對外政策相關的其他問題，并且彼此不干涉內政?！比欢{扎爾巴耶夫的新構想并沒有在新獨立國家間形成共鳴。時任烏克蘭總統克拉夫丘克認為，這一倡議不具備充分的實施條件，為時過早。時任烏茲別克斯坦總統卡里莫夫明確反對在獨聯體內建立新的超國家機制。俄羅斯則認為“歐亞聯盟”將會弱化其主導的獨聯體經濟聯盟。

2000年10月，歐亞經濟共同體成立，其成員有俄羅斯、白俄羅斯、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦和塔吉克斯坦。歐亞經濟共同體的目標是建立關稅同盟，并將發展統一交通空間、能源領域一體化等作為合作方向。遺憾的是，歐亞經濟共同體沒有達到預期效果，未能形成真正意義上的多邊經濟合作并建立共同市場。2003年，俄羅斯、白俄羅斯、哈薩克斯坦、烏克蘭簽署《建立統一經濟空間協議》，這是俄羅斯主導的第三個區域多邊一體化機制，但受烏克蘭政局等多重因素影響，這一機制最終不了了之。

歐亞經濟聯盟這一概念于2010年提出。那一年的12月9日，俄、白、哈三國領導人發表《建立俄白哈統一經濟空間宣言》，在其中提出：“在關稅同盟和統一經濟空間基礎上，我們將建立歐亞經濟聯盟，目的是確保與其他國家國際經濟組織及歐盟開展，互利合作，并建立共同經濟空間。2011年10月3日，普京在總統競選期間發表署名文章《歐亞新的一體化方案：未來誕生于今天》，提出在俄白哈關稅同盟和2012年啟動的統一經濟空間基礎上組建歐亞經濟聯盟，然后以此為基礎建立集政治、經濟、軍事、文化于一體的歐亞聯盟。這篇文章發表后不久，時任哈薩克斯坦總統納扎爾巴耶夫、白羅斯總統盧卡申科相繼發文表示支持。納扎爾巴耶夫提出了建設歐亞經濟聯盟的基本原則：以實現成員國經濟利益為核心，自愿參與，聯盟內成員國間堅持主權平等，互不干涉內政，決策需成員國協商一致。盧卡申科還表示，俄白聯盟國家為歐亞一體化提供了經驗與基礎，當經濟一體化達到一定程度時，可啟動政治體一體化。

2011年11月18日，俄、白、哈三國領導人發表《歐亞經濟一體化宣言》，宣布歐亞一體化的目標是建立歐亞經濟聯盟。2014年5月29日，俄、白、哈三國元首簽署了《歐亞經濟聯盟條約》。

俄羅斯的主導力不可或缺

除了俄羅斯主導的區域經濟一體化機制，中亞國家在獨立后也開始致力于區域經濟一體化建設。1997年10月，格魯吉亞、烏克蘭、阿塞拜疆、摩爾多瓦四國成立地區聯盟，簡稱“古阿姆”。古阿姆是西方在原蘇聯地區遏制俄羅斯的戰略前沿，自始至終都脫不開西方的影子，當西方勢力撤出中亞后，自然也就銷聲匿跡。中亞地區另一區域合作組織是中亞合作組織，其前身是1994年成立的中亞聯盟。但因缺乏大國主導，這一一體化進程裹足不前，最終于2005年并入歐亞經濟共同體，接受俄羅斯的主導。

不難看出，原蘇聯地區以往的區域經濟一體化機制大多運行不理想，不能為成員國經濟發展提供強勁的推動力，區域內國家相互貿易比重持續下降。中亞國家自行推動區域經濟一體化歷時十余年，收效甚微。從這個意義上講，過分依賴外部力量或缺乏大國主導，都是難以成功的。而俄羅斯主導的區域經濟一體化機制相對來說比較有生命力，不管成敗與否，畢竟曾一度運行起來。值得注意的是，俄的主導力并非一蹴而就，而是經歷了從被排斥到被認可的過程。

俄羅斯主導其他成員國創立歐亞經濟聯盟的初衷是什么？筆者認為：通過聯盟建設，成員國可進一步挖掘蘇聯經濟遺產，構建內部共同市場，從而解決成員國市場狹小、經濟增長乏力的問題;在面臨東西地緣經濟“兩強”（中國和歐盟）格局下，聯盟成員國“抱團取暖”，在與中、歐開展經貿合作中，加大談判籌碼;在聯盟內形成穩定的“安全供給-安全消費”結構，俄羅斯是地區安全的供給方，其他成員國是俄安全公共產品的消費方。在俄羅斯眼中，原蘇聯地區是其傳統勢力范圍，更是其強國戰略的依托。聯盟是當下俄羅斯倡導的“大歐亞伙伴關系”構想的核心平臺。事實上，“大歐亞伙伴關系”的基本架構就是“聯盟+”模式。

三大動力

成員國通過區域經濟集團化發展提高對內及對外貿易規模、改善貿易結構，是歐亞經濟聯盟繼續發展的經濟動力。2018年1月，新版關稅同盟海關法典——《歐亞經濟聯盟海關法典》正式生效，聯盟各成員國進出口稅率和海關管理得到進一步統一，標志著聯盟內部商品共同市場基本建成，而資本、能源、交通、服務等其他領域共同市場仍在建立過程中。在現階段，聯盟的經濟效應主要看商品共同市場運行狀況。當前，在商品共同市場領域，盡管聯盟貿易體量不大，其內部與對外商品貿易額總體呈現增長勢頭。就內部商品貿易而言，2017年成員國間貿易總額為547億美元，比2016年增長27.3%;2018年總額為597.21億美元，比2017年增長9.2%;2019年年度總額為610億美元，比2018年僅增長1.3%，原因是俄白貿易出現下降。對外商品貿易方面，2017年聯盟對外貿易總額為6343億美元，比2016年增長24.5%;2018年繼續保持增長勢頭，為7534億美元，比2017年同期增長18.8%;2019年與2018年相比下降了2.7%，為7331億美元。

機制建設是歐亞經濟聯盟發展的一大亮點。與獨聯體經濟聯盟、歐亞經濟共同體機械式“拷貝”歐共體機制設計相比，歐亞經濟聯盟的機制建設更符合成員國的國內政治生態及對外戰略訴求。聯盟建立了最高理事會、政府間理事會、歐亞經濟委員會三個縱向組織。成員國元首組成的最高理事會在決策、監督中擁有最高權威，突顯成員國元首在聯盟各項事務的最高決策地位。政府總理組成的政府間理事會負責上傳下達，歐亞經濟委員會負責執行。

為確保成員國在聯盟內的絕對平等地位，從制度安排上消除成員國在與俄羅斯共同推進地區一體化進程中對主權權益喪失的擔心，聯盟嚴格執行“協商一致”原則，采取的做法有：聯盟框架下一體化進程中任何事項均需成員國“協商一致”后方能通過決議;歐亞經濟委員會執委會主席職位及各部門主管官員的人事安排上也充分體現平等原則，即輪值主席國派出官員擔任執委會主席和一個部門的主管官員職務，其余四個成員國在剩余八個部門中各占兩個部門的主管職位，其中最為核心的歐亞經濟委員會一體化與宏觀經濟部、貿易部由俄方派出官員擔任;建立“觀察員國”制度（2018年5月，摩爾多瓦正式成為聯盟首個觀察員國）。根據聯盟的規章制度，觀察員國必須避免采取一切可能損害聯盟及其成員國利益的行為，這意味著即使某原蘇聯加盟共和國不能成為聯盟的正式成員國，聯盟也可以通過邀其成為“觀察員國”，避免其在外交政策上倒向歐盟和美國，這也就充分體現了俄進一步拉緊原蘇聯國家、夯實傳統勢力范圍的戰略訴求。

俄羅斯的主導力也是歐亞經濟聯盟發展的動力之一。俄并不是一個善于發展經濟的國家，在當前機制下難以向其他成員國提供先進的管理理念、工業技術及雄厚的金融資本。在經濟牽引力欠缺的情況下，俄的主導力主要集中在安全領域，為地區及成員國提供不可或缺的安全公共產品，主要體現在以下兩個方面：一是維護聯盟成員國政權安全能力較強。近年來，以美國為首的西方試圖加強與白俄羅斯、哈薩克斯坦接觸的同時，始終沒有放棄以“人權”“民主”為幌子干涉兩國內政、發動新一輪“顏色革命”的企圖。相比之下，俄認可盧卡申科、納扎爾巴耶夫分別在白俄羅斯、哈薩克斯坦政治進程中的積極作用和權威地位。俄在哈薩克斯坦最高權力交接中發揮了積極作用。二是聯盟與集體安全條約組織（成立于2002年5月，由1992年簽署的獨聯體集體安全條約演變而來，現有俄羅斯、白俄羅斯、哈薩克斯坦、塔吉克斯坦、亞美尼亞、吉爾吉斯斯坦六個成員國）共同構建地區綜合安全體系。在俄外交戰略中，聯盟與集安組織是相輔相成、相互借重的關系。聯盟為集安組織夯實成員國間經濟聯系，填補了集安組織的經濟職能缺失，與此同時，集安組織又能為聯盟提供安全保障。

三大阻力

歐亞經濟聯盟發展的一大阻力是超國家機制權限不足，從而影響一體化進程的速度和質量。時任歐亞經濟委員會執委會主席薩爾基相指出，聯盟的“超國家機構”權限不足將影響聯盟框架下一體化進程的速度和質量，主要問題有：一是成員國過度注重維護主權獨立，向歐亞經濟委員會權力讓渡不足;二是歐亞經濟委員會運行官僚化，決策效率不高，目前每項決策流程為一年，若這期間專家委員會提出意見，那么此項決議要多花兩個月重新審定，這大大影響一體化推進的速度。

2016年11月16日，歐亞經濟聯盟成員國總理共同簽署一系列關于建立統一藥品市場的文件。

俄羅斯可投入資金不足也是聯盟發展的阻力之一，主要體現在兩個方面：一是近年來俄資本外流加重，根據俄央行統計，2019年1月至7月資本外流達280億美元，比2018年同期增長60.9%;二是國家財力不足，難以推動大項目落地和拉動經濟增長，2018年俄政府明確了12個國家項目，預算總耗資需25.7萬億盧布，根據現有國際油價和俄經濟現狀而言，12個國家項目僅啟動了兩項，完成全部項目存在難度。在俄國內經濟發展財力受限條件下，俄恐分身乏術，難以為聯盟提供更多資金支持，來進一步加快推動地區一體化進程。

歐亞經濟聯盟發展還有一大阻力是西方對俄羅斯及聯盟的持續打壓。美國對俄實施多輪金融制裁，形成“金融卡脖子”態勢，阻礙俄海外融資渠道。根據俄方統計，自2013年4月至2019年6月，美國對俄共實施798項制裁，涉及398人及522個組織，涉及金融、能源、貿易等多個領域。早在2007年俄、白、哈開始組建關稅同盟時，與歐盟建立機制化的伙伴關系就是聯盟對外交往的優先工作，歐盟是聯盟對外合作的理想伙伴，不過從聯盟成立開始，歐盟就對聯盟態度冷淡。近年來，聯盟單方面頻頻向歐盟釋放積極信號，希望能與其建立機制化合作關系，但受烏克蘭危機的羈絆，歐盟官方鮮有針對聯盟的公開表態。迄今為止，雙方關系依舊未能實現突破。

聯盟生命力可期

歐亞經濟聯盟建設需要經歷一個長期的過程，但其生命力總體可期。首先，這是因為聯盟不會成為“蘇聯2.0”或“經濟互助委員會2.0”，俄把推動聯盟建設視作是實現自身戰略利益的工具，而非目標;其次，與歷史上歐亞地區的一體化機制相比，聯盟可通過改良運行機制、挖掘一體化潛力、尋找利益交集等一系列做法，使聯盟的發展更為穩健;在中短期內，聯盟制度效能將逐步顯現，但區域一體化進程將保持低速前進。值得一提的是，機制建設、規則設定是聯盟現階段取得的重要成就。對成員國而言，聯盟機制的吸引力體現在以下方面：面對歐洲、亞太兩強經濟發達地區，聯盟為成員國經濟減少來自外部的沖擊提供“制度防御”，時任俄總理梅德韋杰夫曾表示，“聯盟采取共同行動開拓第三國市場，譬如中國、印度這樣的大市場，比每個國家單獨與第三國談判，最終獲得較差的市場準入條件要好得多”;從主導國俄羅斯的角度看，盡管聯盟與理想中的綜合性多邊機制——“歐亞聯盟”仍有較大距離，但是通過聯盟的制度規范，其他成員國倒向西方可能性大大降低;其他成員國可借助多邊制度，規范并引導俄羅斯主導力的發揮，使聯盟牢牢限定在經濟領域，避免導致自身主權喪失;從長期來看，聯盟的全球影響力有限，但將對歐亞中心地帶產生深刻的地區影響;聯盟所覆蓋范圍雖為獨聯體一部分，但其國際影響力必將會超過獨聯體，甚至在機制建設方面超過了東盟和南方共同市場。

中國的戰略選擇

2015年5月啟動的絲綢之路經濟帶與歐亞經濟聯盟對接合作是中國與俄羅斯及其他歐亞國家關系提質升級、強化地區治理的創新性舉措。2019年10月，《中國與歐亞經濟聯盟經貿合作協定》生效，這意味著“一帶一路”與歐亞經濟聯盟（“一帶一盟”）對接合作的首個制度性安排正式確立。2019年12月筆者曾赴歐亞經濟委員會執委會調研，委員會的一體化與宏觀經濟部部長格拉濟耶夫在座談中指出，該協定最大的貢獻就是在中國與歐亞經濟聯盟之間建立了對話機制，雙方對接的任何問題均可在協議框架下得到合理解決。關于協定的內容，歐亞經濟委員會官員尼基申娜2019年4月受訪時說，協定提出大幅削減現存的貿易壁壘，主要涉及認證、技術監管及其他行政管理程序等方面內容，未規定關稅減讓、開放服務或政府采購市場。

應該說，“一帶一盟”對接合作首先是中俄兩國在歐亞利益交叉地區為避免戰略對沖、實現利益交融、推動地區治理的理性選擇，是中俄全面戰略協作伙伴關系在該地區的延伸。能否順利推進“一帶一盟”對接合作主要取決于中俄兩國的戰略意念、戰略資源及戰略能力。可以認為，“一帶一盟”對接合作首先是中俄兩國戰略協作問題，其次才是務實合作內容。鑒于此，推動“一帶一盟”對接合作應把握以下關鍵點：一是維護全球戰略穩定上，進一步強化中俄政治互信，充分發揮元首外交的戰略引領作用，經營好中俄新時代戰略協作伙伴關系，在國際重大問題上相互配合。二是在美國對華“經貿戰”實施 “技術卡脖子”，以及對俄金融制裁、實施“金融卡脖子”背景下，中俄應充分利用“一帶一盟”對接合作契機，加強科技合作，在關鍵技術領域聯合研發，共享成果，補齊技術短板，同時需加強與聯盟成員國金融合作，利用資本優勢，在大項目上推動本幣結算，擺脫美元“長臂管轄”。三是借助“一帶一盟”對接合作，加強中國與其他成員國人文合作，有意識培養中俄之間、中國與其他歐亞國家之間平等互利、世代友好的合作價值觀。