民國地政學的早期展開*
——以中央政治學校地政學院為中心(1932—1940)

殷雪萍

內容提要 地政學既是民國時期興起的一門重要社會科學，也是國民黨推行土地改革的重要指導。20世紀30年代，以西學東漸大潮及土地問題的重要性不斷提高為背景，加上兩類知識分子分別對“學術中國化”及國民黨“清黨”后革命論述變化的響應，共同促成了地政學的興起。從學科史的角度出發，當時顯然形成了一個以中央政治學校附設地政學院為中心，結合中國地政學會、地政月刊社而成的學術團體，不斷推動地政學學科向前發展。而平湖實驗縣的成敗經驗，則不但向我們展示地政學的實踐形態，更提示出地政事業作為政治與學術共謀的本質。地政學在整個20世紀的發展，亦說明學術與政治之間，在緊張和對峙的既有認知外，更有親近與相互依存的面向。

20世紀30年代,重要性不斷凸顯的土地問題不但吸引了社會各界的目光,更成為諸多政治勢力角力的重要場域,南京政府先后發起諸如“土地陳報”、“地籍整理”及“扶植自耕農”等名目繁多的土地改革運動。盡管學界對這一時期的土改運動已有較為充分的研究,或將其放入國民黨土地政策的整體框架內,①朱子爽:《中國國民黨土地政策》,國民圖書出版社,1943；金德群主編《中國國民黨土地政策研究(1905—1949)》,海洋出版社,1991；郭德宏:《南京政府時期國民黨的土地政策與實踐》,《近代史研究》1991年第5 期；等等?；蚍謩e研究具體政策的實施狀況及成敗原因,②鄭起東:《國民政府土地陳報研究》,《古今農業》2008年第1 期；黃正林:《國民政府“扶植自耕農”問題研究》,《歷史研究》2015年第3 期。但這兩種研究取向都鮮少涉及改革背后的思想因素。事實上,是作為一門社會科學的“地政學”,而非空泛的“民生主義”,對國民黨30年代以后的土改運動起到實際的理論指導作用。

從學科史的角度出發,錢穆曾言“30年代的中國學術界已醞釀出一種客觀的標準”。①余英時:《猶記風吹水上鱗》,《錢穆與中國文化》,上海遠東出版社,1994,第15 頁。這里的客觀標準,根據章清的解讀,主要指向現代學科的建立,也包括與之相關的學術機構與學科共同體的建立。②章清:《“學術社會”的建構與知識分子的“權勢網絡”——〈獨立評論〉 群體及其角色與身份》,《歷史研究》2002年第4 期。本文所要研究的地政學亦是這場現代學科建立大潮中的重要產物。③荷蘭學者多伍的研究是少見的從學科史角度探討地政學的研究成果,但時間上集中于1937年以后,對學科成長的初期著墨不多(〔荷〕L.M.多伍:《中國社會科學的制度化——對比第二次世界大戰前后發展起來的地政學會與中國農村經濟研究會》,南開大學歷史系編《中外學者論抗日根據地——南開大學第二屆中國抗日根據地史國際學術討論會論文集》,檔案出版社,1993,第580—591 頁)。另外,張清勇 《中國土地經濟學的興起:1925—1949》(商務印書館,2014)一書為筆者的研究提供重要參考。蕭錚領導下圍繞中央政治學校附設地政學院(下文簡稱“地政學院”)所建立的一系列地政教研組織,在民國地政學的成長過程中扮演了中心且唯一的角色。④詳見趙樹杰《中國地政學會述論(1932—1949)》,碩士學位論文,北京大學,1995；陳宗仁:《國民政府時期土地改革運動:以地政學會為中心的探討(1932—1949)》,碩士學位論文,臺北政治大學,1995；曾作銘:《中國地政學會與國民政府的土地改革(1932—1949)》,博士學位論文,中山大學,2017；汪正晟:《中央政治學校公共行政教育的困境與出路》,《中央研究院近代史研究所集刊》第102 期,2018年。考慮到地政學院只延續到1940年,故以地政學院為中心兼及中國地政學會和地政月刊社進行考察,不僅在范圍上足以顯示這門學科早期發展的全貌,亦有利于探明它在現代學科體系中的位置。本文將以學科發展為主線,考察以地政學院為中心的地政組織及其實踐活動,梳理民國地政學的早期發展脈絡。

一 “知識”與“政治”的訴求——民國地政學的緣起

民國時期所言的“地政”,共有三種稍異的說法,但將“地政”約等于土地問題大致不錯,因此所謂“地政學”就是研究一切與土地問題相關的學問,①三種說法詳見蕭錚編《地政大辭典》,臺北,“中國地政研究所”,1985,第5—58 頁；萬國鼎:《釋地政》,王思明等編《萬國鼎文集》,中國農業科學技術出版社,2005,第246 頁；曾濟寬:《我國地政機關的組織系統之商榷》,《地政月刊》1933年第6 期,第72—75 頁?；蛘呔唧w到當時的語境而言,即要為國民黨土地改革提供理論和實踐依據的學問。在筆者看來,這樣一門學科在20世紀30年代的興起大致源于知識與政治兩方面的訴求。

（一）知識的訴求：“西學東漸”與“學術中國化”

雖然“地政”一詞純粹源于中國,“地政學”卻是一門有著濃厚西學背景的交叉學科。在原理上,地政學涉及土地行政學(史)、土地經濟學(史)、土地制度學(史)、法學、經濟地理學及農學等多個學科,當中尤其農學一門從晚清到民國的成長,為民國地政學的發展出力最巨。除農學外,一些與土地問題相關的課程在其他科中也有零星設置,尤其進入民國后,相關課程在政法科與商科中多有涉及。②《教育部公布修正大學令》(1917年9月27日部令第64 號),璩鑫圭、唐良炎編《中國近代教育史資料匯編·學制演變》,上海教育出版社,2007,第829 頁。僅土地經濟學課程,據張清勇的統計就在包括復旦、交大、暨南、北平、南開等大學的商科或社會學科中有所開設。③張清勇:《中國土地經濟學的興起:1925—1949》,第53—63 頁。上述學科的發展在某種程度上都為地政學的興起提供了必要的知識、人才與社會關系的儲備。④〔法〕阿梅龍:《建構中國近代學科的分析框架——西方學科史理論的借鑒》,《史學月刊》2012年第9 期。這點也可從后來與地政學科建設密切相關的人員中得到證實,如唐啟宇和曾濟寬二人,前者與南北農學界、農村運動和鄉村建設派有接觸,后者則是溝通南北農學界的重要人物,且都始終參與了地政事業的推進。⑤曾作銘:《中國地政學會與國民政府的土地改革(1932—1949)》,第48—49 頁。

在實務技能上,若涉及編造或整理地籍,則有土地測量、土地登記、土地估價等手續。若因公收用民地,則有土地征收。若政府執行土地改革政策、整理地籍、征收土地及其他關于土地之事項,則有土地行政。此外,根據土地在性質上農地與市地的劃分,還可細分出城市設計及墾殖等門類。因此,不僅土地政策的研究,而且土地政策的執行、以何種方式執行(包括土地政策、土地改革與土地革命),都在地政學的研究范圍內。⑥萬國鼎:《釋地政》,王思明等編《萬國鼎文集》,第246—247 頁。故雖地政作為一門學科出現是近代以來的事,但中國作為一個農業國家,田賦向來占據財政收入的大宗,對土地的清丈、分配及利用等日后歸入地政門下的實務十分重視。盡管受儒家傳統重義輕利思想及客觀上中央權力不足的限制,上述事務的辦理大多依靠經驗,未上升到學科的高度,①明清以來,尤其經歷19世紀中期的社會動亂以后,政府的田賦征收往往只能依靠地方書吏編造的過割底冊。萬國鼎:《中國田賦鳥瞰及其改革前途》,《地政月刊》1936年第2—3期,第133 頁。但中國歷朝歷代對土地問題的重視和處理土地問題時積累的經驗顯然為日后地政學的成長提供了肥沃土壤。

地政學的產生除宏大的社會背景外還離不開人的因素。過去的研究常將那些參與地政組織的人統稱為“地政學派”,這種劃分更多地指向一種政治勢力。筆者通過對學院教職員、學會會員名錄及地政月刊社社員名單的整理,粗略地將這一學派分為中央官員、地方官員、南京教授與外地教授四大類。在學科建設中扮演核心角色的無疑是南京教授這一群體,回顧以往涉及這一群體的研究,大致可以找到兩種表述:一種以曾作銘為代表,認為他們“既是青年黨員,又有專長學識——蕭錚、高信、張丕介等學會主要成員都曾留學德國,同時還主張以技術救國”；②曾作銘:《中國地政學會對于達馬熙克土地改革學說的譯介》,《學術研究》2017年第3 期。一種以多伍為代表,認為他們大都是國外培養的農業問題專門人才,多在內政部、工業部等一些處理土地管理與土地政策的政府部門任職。③〔荷〕L.M.多伍:《中國社會科學的制度化——對比第二次世界大戰前后發展起來的地政學會與中國農村經濟研究會》,南開大學歷史系編《中外學者論抗日根據地——南開大學第二屆中國抗日根據地史國際學術討論會論文集》,第581 頁。結合表1 可知,兩種表述對于南京教授這一群體的特征都有一定的概括性,但也都并不全面。實際上,地政學派人員既有黨派屬性者,也有純學者。

表1 地政事業核心群體分析

續表

以萬國鼎為例,其作為地政事業的重要參與者,卻不主動謀求權勢,與政治(指CC 系)的界線相對明確。這樣的人在地政事業的主要參與者中并非僅有,也正因為他們在學術上的努力,蕭錚等人才能有足夠的學術支撐去推進自己的地政藍圖。20世紀30年代在社會科學界內部逐漸興起的“學術中國化運動”,為萬國鼎、黃通等人參與地政事業提供了重要助力?，F存的大多數現代學科在20世紀30年代初已經建立,但在學科體系建設、人才培養及教材編制上仍仰賴西方,缺少原創。直到九一八事變以后,民族危機愈加深重,越來越多的國人開始思考中國的民族性問題,這一思潮蔓延到學術界并得到了眾多學者與學科的陸續響應,如賀麟提出“西洋哲學中國化”,孫本文、吳文藻提倡的“社會學中國化”,等等,從而匯聚成

了所謂的“學術中國化運動”。對于地政學這樣一門既建立在眾多學科之上,實用性又極強的學科而言,一面需要將向來屬于其他學科之范圍與原理劃入自己學科并使之成一體系,一面需要占有足夠多的現實材料,因此中國化的需求想來更加迫切。①蕭錚:《地政教育之回顧與前瞻》,《人與地》1941年第9、10 期,第172—173 頁。

具體到萬國鼎的經歷,萬生于1897年,1920年于金陵大學農林科大學畢業后,先后在上海萬國生絲檢驗所和上海商務印書館編譯所任職,1924年返回金陵大學任職,在之后的一段時間,他尤其關注古農書的搜集整理。②王思明等編《萬國鼎文集》,第326 頁,原載《農林新報》第187 期,1929年11月1日。此外,萬國鼎對農業教科書的編纂也提出了自己的看法,當時編纂的困難主要來自疆域遼闊而農業情形差異大以及研究、實際調查與試驗缺乏,故他主張農科研究者先在學術上突破上述難題,這樣教科書的編纂難題自然能夠迎刃而解。③萬國鼎:《編輯小學農業教科書之商榷》,《教育雜志》1924年第3 期,第3 頁。從之后地政學院注重實地調查兼顧文獻的教學方式來看,這可算作萬國鼎思想的延續。后來,萬國鼎在資料的搜集過程中對農業經濟史發生興趣,發表了一系列有關土地制度史的文章,引起國民政府的關注,以此為契機,萬國鼎的工作重心發生變化,正式加入了政府主導的地政事業。

（二）政治的訴求：迫切的土地問題與“融政于黨”的事業

中國農村的破產是一個漫長且復雜的過程,既受內部人口無紅利增長的牽累,亦受外部資本主義勢力的影響。面對這一境況,社會上出現了一股復興農村的思潮,“由農村破產之理論的探索,乃至農村復興之實際的執行”,成為當時國內學術界、經濟界以及政府機關之最時髦的話題。④景襄:《由世界農業恐慌史說到現階段的中國農業恐慌》,《政治月刊》(南京)1935年第3期,第31 頁。在中共的土地革命之外,包括鄉村建設派、基督教改革者在內的諸多改革勢力也開始越來越多地深入鄉村,展開具體實踐,跟南京政府之間的關系發展出相當張力。⑤葉文心:《時鐘與院落:上海中國銀行的權威結構分析》,董玥主編《走出區域研究:西方中國近代史論集粹》,社會科學文獻出版社,2013,第284 頁。而國民黨自身對“總理遺教”的尊奉也使得推行民生主義的土地政策成為必然。無論如何,對于孫中山去世后國民黨而言,以“總理遺教”為中心的孫中山崇拜業已成為其合法性的重要來源,故一旦遇到合適的契機,民生主義的土地政策是一定要推行的。因此,在諸多因素的湊合之下,當時的政府不得不考慮重啟土地改革計劃。

此外,國民黨“清黨”后在組織和革命論述上的新變化也為地政學的興起提供了契機。大革命中大量青年的涌入為革命的成功提供了必要條件,卻也使得革命后期的情況愈加復雜。國民黨內的很多重要派系也正是在這一時期初現雛形,尤其是作為地政事業政治后臺的CC 系,據王奇生的推測很有可能起源于當時的“十七省黨部聯合辦事處”。①王奇生:《黨員、黨權與黨爭——1924—1949年中國國民黨的組織形態》,上海書店出版社,2003,第224 頁。這些青年黨員大都在大革命結束后黨內的權力斗爭中扮演了重要角色,造成這種情況的不只有青年黨員普遍求出路的欲望,黨內各方勢力亦有意利用新老黨員之間的代際沖突。因此可以看到,在西山會議派被推倒的事件中,青年黨員充當了主力,事件結束后則星散成為黨內的小組織。之后的國民黨三大,這些小組織意欲重演上次的勝利,但最終不敵黨內的保守勢力,于是失敗的革命青年終于各走各路。其中一批骨干分子,以“革命青年留學”的名義被送出國,而蕭錚、張丕介、祝平等后來地政事業的主力就在其中。

但問題并未到此結束,蕭、張等人為何在出國后不約而同地選擇修讀與土地問題相關的學位也值得思考,而這則離不開國民黨進入“訓政”時期以后有關“革命”論述的變化。首先,蕭、張等人屬于同一代人,他們的人生經驗正好與土地問題重要性不斷提升的關鍵節點相合,都經歷過“五四”、參加過革命。當然某些個人經歷也將他們與土地問題聯系起來,就蕭錚的人生而言,孫中山和沈定一對土地問題的重視就對他產生了重要影響。②〔美〕蕭邦齊:《血路:革命中國中的沈定一(玄廬)傳奇》,周虎彪譯,江蘇人民出版社,2010,第115 頁。其次,北伐與“清黨”過程中的相似經歷對蕭、張等人的人生軌跡產生了最大的影響。北伐的過程并不如他們想象一般轟轟烈烈,對這些身穿制服的追隨者來說,革命不是夸張的浪漫運動,而是一成不變的組織行動。尤其當視線從戰場轉到火線以下時,更是充斥著妥協與投降的意味。面對這一情形,有人走向了幻滅,有人遠離了政治,但蕭、張這批人此時對革命的信念并未完全澆熄,之后“清黨”運動中的經歷則加速了他們的政治選擇?！扒妩h”過后,以蕭錚為代表的一眾青年徹底倒向了國民黨陣營,他們有關革命的理想也逐漸談去個人色彩而轉向了國民黨所倡導的革命,從此以后,擺在他們面前最要緊的問題便是如何實現孫中山所描繪的革命藍圖。其時國民黨內為數不多的理論家們也注意到了青年們的迷茫,并提出了他們的解決方案。胡漢民在《中央半月刊》上發表了“糾正青年過去錯誤,解除青年現在痛苦的文字”。戴季陶更是專門寫了一部名為《青年之路》的小冊子,以期為青年之向導。①曾濟寬:《現代青年的煩悶問題》,《現代青年》(廣州)1928年6月5日,第1 頁。他否認革命亟變臻治的可能性,因為偉大的革命性轉變根本不可能以個人短暫的一生來衡量,從而轉向重新描述了個人該如何對革命做出貢獻。在他看來,“這已不再取決于革命者有多高尚、多投入,而取決于個人能否保持對歷史使命的自我犧牲和奉獻精神。這也不取決于個人如何理解革命,而取決于個人是否能盡職地承擔起國民黨建設藍圖賦予知識精英的責任”。②葉文心:《民國時期大學校園文化(1919—1937)》,馮夏根等譯,中國人民大學出版社,2014,第179 頁。一旦接受了這一理論,蕭、張等革命青年在完成“清黨”后,表明自己忠于革命的最好方式便是盡快習得一門專業技術,以為即將到來的國家建設做出貢獻。故在個人與時代因素的機緣巧合之下,他們選擇了土地問題作為自己的終身志業。

而之所以被稱為“革命青年”,大概的意思是革命性較強,并與老黨員相對。尤其革命結束以后,兩代人之間常常發生沖突,情況類似于“老黨員要仰承總指揮們以及其他或武裝同志的鼻息,小黨員偏偏要代人民呼吁？老黨員要趨奉買辦階級以至南伐同志的意思,小黨員偏偏要什么農工運動青年運動”。③常:《南京特別市指委全體辭職事件》,《新評論》1928年第23 期,第20 頁。在本質上是代際間的權力沖突,只不過此時的革命青年即使匯集起來也沒有足夠的分量,便只能出國另尋出路。而許多沖突的結果導向新的政治選擇則是后話了。

應該看到,出于種種原因,對這批革命青年而言,出國并不意味著與國內的政局完全脫離。張丕介、高信等人就是在留學期間加強了與CC 系的聯系,而張廷休、鄒德高等人此時則與胡漢民一派更為接近。僅就留德的革命青年而言,30年代的德國帶給他們的經驗是雙重的:不僅德國戰后重建的熱情及成績很快吸引了他們的目光,達馬熙克領導下德國成功的土地改革更是成為蕭錚等人的重點學習對象。柏林當時還是希特勒政權大肆宣傳的場所,很難想象留學柏林的蕭錚、張丕介等人能絲毫不受此環境的影響。④朱伯康:《往事雜憶》,復旦大學出版社,2000,第70 頁。事實上,蕭錚等人的政治觀念受到了希特勒政權的強烈影響,開始以黨內少壯干部自稱,并就革命中領袖與干部的關系提出了新的看法。從此,地政之于蕭錚便不再僅僅是一門學術,而更多地成為他的事業——其最終目的是實現“融政于黨?！雹僭斠娫縻憽吨袊卣W會對于達馬熙克土地改革學說的譯介》,《學術研究》2017年第3 期。

“融政于黨”不是蕭錚的獨創,而是控制黨務的CC 系為對抗黨內其他派系、加強自身權力提出的目標。②尤其是政學系所提的“融黨于軍政”。但顯然蕭錚對于這一目標是相當認可的,翻看地政學會成立以前他在《政治評論》上發表的一系列文章不難發現,他很早就提出中國政治紛亂的主因,在于“缺乏一種動力”,該動力并不是民主或法治,而是徹底貫徹黨治原則。至于如何貫徹黨治,則首先需要清除黨內的“投機分子”實現真正的黨人治黨；③蕭青萍:《中國的政治如何始能上軌道》,《政治評論》1932年第2 期,第6、8—9 頁。其次還需削減過于龐大的政治組織,才能為黨治騰出足夠的施展空間。④蕭青萍:《組織國防政府芻議(未完)》,《政治評論》1932年第16 期,第5 頁。對于九一八事變以后當局者的國防中心論,蕭錚同樣采取迎合態度,并將其與戰前德國的軍國民主義類比,認為應將其視為國策,一切內政、外交將無不依據此政策進行。⑤蕭青萍:《“國策”與國防》,《政治評論》1932年第5 期,第7—8 頁。但對于國策之實行,蕭錚認為須不妨礙以下三目的之實現:“一能促成國民經濟之繁榮,二能推進三民主義新政治,三能轉移全民族偷惰之風氣。”⑥蕭青萍:《怎樣才算是打開僵局的國策》,《政治評論》1932年第10 期,第6 頁。而要實現上述目的,就需要在國防建設中以平均地權和節制資本兩大政策為核心。這樣,在蕭錚的藍圖中,地政及其相關的事業不再是偏門的業務,而是一來能夠成為涉及中央到地方、土地到戶籍的中心事業,二來能借此貫徹黨治原則。⑦蕭青萍:《組織國防政府芻議(續)》,《政治評論》1932年第18 期,第19、21 頁。不僅地政事業,由壽勉成主導的合作事業同樣是CC 用于實現“融政于黨”的事業之一。參見壽勉成《合作組織》,《播音教育月刊》1937年第8 期,第109 頁。

二 地政學院的建立與民國地政學

受日本侵華的刺激,亦有感于國內的政局變動,蕭錚等留德學生于九一八事變后相繼返國。1932年6—7月,蕭錚與蔣介石在漢口頻繁會面,蔣決定開始推進由國民黨主導的土地改革計劃,命令蕭回南京邀集土地問題專家,研討具體方案。①吳淑鳳編注《蔣中正總統檔案:事略稿本》第15 冊,臺北,“國史館”,2006,第258、481、517、562 頁。7月,由蕭錚、曾濟寬、劉運籌、萬國鼎、馮紫崗、駱美奐、向乃祺、張淼、程遠帆、聶國青、洪季川等11 人組成的“土地問題討論會”成立,經過兩個月的討論,通過了國民黨土地原則十項,包括防止土地投機、改善租佃關系、積極扶植自耕農、籌設土地金融機關、征收土地稅及土地增益稅、合理使用與改良土地、鼓勵開墾荒地、清丈與登記土地、分期實行土地政策等內容。②《推行本黨土地政策原則十項》,《地政月刊》1933年第1 期,第125—130 頁。

幾乎同時,蕭錚提議“在政治學校內設立土地經濟系,預定四年后養成足敷三省推行土地政策時所需中級土地行政人員”。蔣當然明白要想“普遍推行土地政策,如無適當干部,必致如王安石新法之失敗”,因此很快批示了該項建議,但由于當時政治學校的實際主持者陳果夫認為“國家需才正急,不能等待四年以后方有大學畢業生應用,所以主張招收大學畢業生加以專業訓練便可”,③蕭錚:《土地改革五十年——蕭錚回憶錄》,臺北,“中國地政研究所”,1980,第40、52—53、63 頁。原先的土地經濟系變成了層次更高、訓練時間更短的“地政研究班”。④西方并不存在一門與地政學完全對應的學科,故在中西文對譯之時,地政往往被翻譯為“Land Economic”。如中央政治學校地政學院的英文名是“Graduate School of Land Economic”,中國地政學會為“Chinese Association of Land Economic”,《地政月刊》則為The Journal of Land Economic。但若因此將土地經濟學完全等同于地政學是不正確的。地政研究班在招收一期學生后,⑤《中國國民黨中央政治學校附設地政研究班招考學員簡章》,《地政月刊》1933年第1 期,第1 頁。便延長學制(從三學期延長到四學期),改名為地政學院,并由“蔣兼校長指撥?？?另與南京中山門外陵園附近,建筑宏麗校舍”。⑥蕭錚:《土地改革五十年——蕭錚回憶錄》,第64 頁。

在30年代的學術規范建立浪潮當中,為促進某一學科的成長而設立學會、創辦刊物并不新鮮,但為某一學科單獨建立一所學校卻屬少有之事。甚者,當1940年地政學院受抗戰影響而被官方勒令改組為研究部,蕭錚不惜冒著得罪蔣的風險也要極力反對,地政學院的重要性可見一斑。

相較于僅作為土地政策之實行人員培養機構的地政研究班,⑦蔣介石:《校長訓詞——中央政治學校附設地政研究班開學日》,中央政治學校附設地政學院編印《中央政治學校附設地政學院一覽》,1933,第26、28 頁。地政學院兼有學校、研究機構及咨詢機構三重身份,“既以宏土地行政人材之造就,兼為土地問題之研究討論機關,俾為推行本黨土地政策之預備”。①中央政治學校附設地政學院編印《中央政治學校附設地政學院一覽》,1933,第2 頁。這也決定了地政學院的內部運作必然以土地問題的研究為中心,且教學、研究與實習(服務)三個環節環環相扣,缺一不可。

在大的培養方向上,學員們在進校之初即被規定了將來的服務范圍,由于“蔣決定先集中力量,開辦蘇、浙、皖三省地政”,一、二、三、四期畢業學生的教學便主要圍繞以上三省的經驗而展開。②蕭錚:《土地改革五十年——蕭錚回憶錄》,第67 頁。在具體的課程安排上,學院的課程編制則略有彈性,以實踐與學理互相參證。第一學期的課程,側重于土地問題之基本理論的研修,大率可分為社會科學與農業科學兩類,如土地經濟學、土地法、土地政策、土地稅、土地行政、土地測量等。第二學期大部分系研究地政之專門學術,故主修專門課程,如土地金融、墾殖學、資源論、農業經營及土地問題討論等?！暗诙W期完畢,即派赴各省縣調查、實習,大多系赴依計劃規定之工作地點,調查實習期間三個月,各學員必須作調查實習報告。第三學期開始作研究論文,即以實習調查時所得之資料為論文材料,并指定教授為其指導,故第三、四兩學期,不再開設課程,學員僅參加各項土地問題討論。由各學員根據在實習調查時所遇之地方特殊問題,或其心得提出報告,各同學互相討論,而由指導教授為其解惑,并作結論?！雹壑醒胝螌W校附設地政學院編印《中央政治學校附設地政學院一覽》,1933,第61 頁；蕭錚:《土地改革五十年——蕭錚回憶錄》,第66 頁。這樣的教學方式甚切實際,故能產生教學相長的效果,不僅學員們更容易將理論與實踐相結合,教授與研究員們亦能從中獲益,尤其學生實習所得之材料成為土地問題研究的一手材料。除此之外,學院之內的教學相長還延續到了院外,與當時的其他大學或研究機構不同,學院同畢業生之間仍保持了相當密切的聯系,因而分派到各省服務之畢業生也能時常為學院提供最及時的工作反饋,實無異于學院之“常駐各該處之調查員”。④中央政治學校附設地政學院編印《中央政治學校附設地政學院一覽》,1933,第17 頁。

表2 地政學院1932—1936年度歷屆投考、錄取、畢業人數

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表3 地政學院1933年課程設置

表4 地政學院1935年課程設置

續表

日常教學之外,研究是學院工作的重心。研究室的經費開支常占經常預算額的十之七八,①中央政治學校附設地政學院編印《地政學院研究概況》,1937,第6 頁。且當時所聘專任教授均兼為研究員,除上課外,全部辦公時間須在研究室工作,另有專任研究員無須任課,并設有助理研究員,為各研究員之副手。②蕭錚:《土地改革五十年——蕭錚回憶錄》,第66 頁?！皩W院研究員受聘之始,即須提出研究計劃綱要,詳陳其擬研究之部門及工作進行程序?！笔芷钢?每學期之初還須另擬學期研究計劃,“詳列計劃名稱、目的、內容概要、研究步驟、工作人員、分段完成約期、備考等項”。③中央政治學校附設地政學院編印《中央政治學校附設地政學院一覽》,1937,第18 頁?？傊?教授及研究員各依其研究范圍成立各種研究部門,隸屬于研究室,凡關于各該部門之問題,統由各教授或研究員負責為分省分區之研究,如地價、地租、地稅、土地利用、土地分配、土地整理問題等。④中央政治學校附設地政學院編印《中央政治學校附設地政學院一覽》,1935,第15—16 頁。教授與研究員在研究過程中搜集整理的各項參考資料如報章地政新聞之分類剪存、地政論文卡片索引之編制等,后來也陸續以《地政新聞索引》(1934年創刊)和《地政論文撮要》(1935年創刊)的形式發行,大大便利了學生與社會各界人士的研究,有利于地政學內容的進一步充實。⑤中央政治學校附設地政學院編印《地政學院研究概況》,1937,第30—31 頁。

此外,學院研究室雖為各種土地問題之研究機構,但也是學院教務之設計機關、訓練之輔導機關。蓋學院研究員之研究,除特殊問題外,與各班學員同取分省研究制,故各班學員之教程與研究室所定之研究專題,實屬互相聯系。如學院第三班學員系以赴浙服務為目的,其研究論文之題目系以浙江為范圍,于是研究室各研究員之研究內容亦以浙江為主,該班之土地問題討論一學程,遂亦偏重于浙江之土地問題。⑥中央政治學校附設地政學院編印《中央政治學校附設地政學院一覽》,1937,第16 頁。因此,各教授的研究范圍自然成為學院教學的重要內容,甚至學生上課所用之教材也主要來自研究員的撰寫與翻譯,如萬國鼎寫作的《中國田制史》①萬國鼎:《中國地政學會叢書第一種:中國田制史》,《地政月刊》1933年第4 期,第148頁；萬國鼎:《中國田制史自序》,《中國田制史》(上),南京書店,1933。及由他翻譯的《農業經濟學導論》。②萬國鼎:《譯者序》,F.R.Yoder:《農業經濟學導論》,萬國鼎譯,正中書局,1936；薛暮橋:《書評:農業經濟學導論》,《中山文化教育館季刊》1937年第2 期,第786—795 頁。

綜上所述,對地政學院而言,學員之分派實習調查,即為研究計劃中之調查員；學員之研究論文,即為研究計劃中之參考材料,而研究室則隱然為教學與實習之發動機也。教學、研究、實習三者間密不可分。也正因為它們之間的良性互動,地政學才能夠不斷向前發展。用蕭錚的話來說,地政學院的不可替代性就在于它功能的多樣性,單一的研究部決計代替不了這個工作。③蕭錚:《土地改革五十年——蕭錚回憶錄》,第213 頁。此言不虛。從前文論述亦可知,地政學院雖以研究為中心,但其所培養的實際上是兩種人才,即土地政策的實施者與土地政策的制定者。換句話說,也就是干部型人才與學術型人才兼顧,普通研究部僅從事學術研究,當然無法代替地政學院的工作?？傊?在另外兩項制度性媒介建立以后,以地政學院為中心的學術團體便得以初步成形。

三 付諸實踐的地政學——以平湖實驗縣為例

地政學作為一門實用性極強的學科,其發生與發展都離不開實踐的支撐。地政是地政學的研究對象和實踐場域,更是地政學創立的基本語境。④汪洪亮:《民國時期的邊政與邊政學(1931—1948)》,人民出版社,2014,“序”,第8 頁。若是離開實際運用層面進行探討,便無法揭示地政學的內涵。

針對30年代的鄉村復興運動,除對鄉村建設派所做努力的深入探究外,學界近年更多地將目光轉移到同一時期國民政府方面的嘗試,以及因兩者合作而得以展開的縣政建設運動上來。在這場運動中,“全國有11 省響應,共有20 個縣被劃為縣政建設實驗縣”,其中以江蘇江寧縣、浙江蘭溪縣、山東鄒平與菏澤縣、河北定縣的實驗最具特點,也受到了最多的關注。⑤王先明、李偉中:《20世紀30年代的縣政建設運動與鄉村社會變遷——以五個縣政建設實驗縣為基本分析樣本》,《史學月刊》2003年第4 期。除此之外其他縣份則很少被人提及,在那些被忽略的實驗縣當中,作為地政實驗縣而存在的浙江平湖縣在實驗中的成敗不僅反映了地政學付諸實踐時的真實樣態,將其與同樣由國民黨主導的江寧、蘭溪縣的經驗相比較,或許還能夠更好地評價這場運動的得失。

圖1 地政學院研究組織系統

早在平湖正式成為實驗縣以前,諸如土地陳報、丘地編查、土地查報及土地清丈等名目繁多的土地整理活動已在浙江省政府的名義下先后得到試驗,但由于計劃不周、方法不善,耗費了大量的人力物力,結果不盡如人意。①汪浩:《平湖縣地政實驗概況》,《地政月刊》1936年第11 期,第33 頁。進入30年代以后,地政組織相繼成立而地政學科亦得到發展,恰逢浙江省主政人士調換,為實驗研究之成果,也為漸次實現國民黨之土地政策、解決土地問題,地政學院乃與浙江省政府約定于1935年將平湖正式劃為地政實驗縣,以學院研究員汪浩任縣長率領畢業同學若干人,以地政為中心從事縣政改革。①蕭序:《介紹地政實驗縣——平湖》,中央政治學校地政學院與平湖縣政府編印《平湖之土地經濟》,1937,第12 頁。

平湖縣的改革共分為三期進行,第一期“以完成縣行政組織,整理庶政為中心工作”。從1935年10月中旬開始,行政方面調整政府組織以提高效率；民政方面編組各鄉鎮保甲,訓練鄉鎮保長及壯丁公民,改革警務,按區完成積谷、禁煙、衛生等諸政務；財政方面則確立縣預算會計制度,整理田賦雜稅之收入,一面整理往年隨糧帶征之測繪半費,得兩萬余元,一面嚴追田賦,在解足省方比額外之追起欠賦項下蒙省撥借三萬元；②汪浩:《平湖縣地政實驗概況》,《地政月刊》1936年第11 期,第35 頁。地政方面結束整理前期之清丈并發給執照,擬訂實施航測登記之各種計劃及預算；教育則整理積欠,訓練師資；建設則治蟲、造林、推行合作,統共歷時不到四個月完成第一期之工作。

第二期工作從1936年3月開始,“以完成地籍整理,舉行土地經濟調查為中心工作”。徹底的地籍整理乃是平湖縣改革最為突出之處。所謂土地陳報主要以查實糧戶之姓名住址與田地之實在畝數為目的,故只能為田賦的征收提供依據,而無益于租佃關系的改良、土地的分配利用等深層次問題的解決。相反,地籍整理的最終目的既要完成土地登記,還要能夠繪制出所整理地區的完整測繪圖,為將來的土地改革提供重要依據。土地測量從方式上可以分為人工測量和航空測量兩種,平湖縣的人工測量早在1932年即已展開,持續到1935年,工作成效不過十萬畝,而花銷已不下四萬元。③《平湖地政實驗縣整理土地經過情形》,《地政月刊》1936年第9 期,第106 頁。航測雖受地形限制較大,不適用于隱蔽物較多的山區及城鎮,且需以三角測量為基礎,不足之處仍需人工補測,其費用亦因區域面積、地形狀況和人員素質而異,但航測在平湖的實施條件良好,這些想必都是改革人員在選定平湖作為地政實驗縣之初就已經考慮到了的。④趙茜:《民國時期浙江地政研究(1927—1949)》,碩士學位論文,浙江大學,2014,第75 頁。他們決心使平湖成為國民黨土地政策實施之“理想國”。實際的結果也令人滿意,據稱所有整理地籍之航測調繪制圖計算登記等程序,僅費時9 個月,每畝所費不足9 分,精度在99%以上——其正確、迅速、經濟,均破全國之紀錄。⑤蕭序:《介紹地政實驗縣——平湖》,中央政治學校地政學院與平湖縣政府編印《平湖之土地經濟》,第15 頁。

徹底的土地經濟調查亦是第二期工作的中心之一。平湖縣的土地經濟調查采取與土地登記同時進行的辦法,不僅節約時間,且以實地調查催告登記,亦可翔實。在具體辦法上,采用了分區段登記與分期登記相結合的辦法。城區、乍浦區、新倉區與新棣區為四個大區,區以下之鄉鎮則為一登記地段單位,計全縣43 鄉鎮,即為43 個登記地段。①汪浩:《平湖縣二十五年度地政實驗工作計劃》,《地政月刊》1936年第9 期,第88—89 頁。與此同時,登記方法也有所改善,過去各地辦理土地登記,多設立登記分處,通知業戶自行前來申請登記,而政府反居被動地位,致進行遲緩,經費增多。平湖做法則委派經訓練之登記員,分別前往各鄉鎮按保名召集業戶登記,在一定時間內,負責辦理一定地段內之土地登記事宜,同時運用保甲力量協助之,并不設立登記分處。如此每一登記地段用登記員一至二人,至辦理完竣,計登記員生活費及辦公費,不過百元左右。②汪浩:《平湖縣之地政實驗》,《地政月刊》1936年第4、5 期,第263—264 頁。除此之外,登記員還身兼調查員的職責,負責搜集有關農村經濟的各種資料,而后經地政學院之整理分析,最終結集為《平湖縣之土地經濟》一書出版,供實施縣政時之參考。

第三期工作“以改革地稅租佃制度,促進地利,調劑分配”為中心。③蕭序:《介紹地政實驗縣——平湖》,中央政治學校地政學院與平湖縣政府編印《平湖之土地經濟》,第14、15 頁。田賦問題的解決及與之相關的租佃關系的改良是民國土地問題的重心,而國民黨地政改革派在孫中山指導下所提出的解決方案是通過開征地價稅平衡負擔與收益。要知道,早在平湖縣試行地價稅之前或同時期,杭州、廣州、上海、青島、南京等城市也在籌備開征地價稅。各地的實際效果各不相同,但大多面臨地籍整理、地價評估以及地政與財政糾葛等方面的問題,同樣的問題也在平湖有所體現。④王瑞慶:《論南京國民政府開征地價稅過程中地方財政與地政的糾葛》,《中國社會經濟史研究》2015年第1 期,第8—9 頁。由于第二期工作相對徹底,平湖在開征地價稅過程中最主要的阻力來自財政方面:在官方支持下,改革者們在地籍整理乃至通報地價方面并沒有遇到太大阻礙,可是一旦涉及征收賦稅,財政方面的稅務機關便出面阻止進一步的行動。⑤〔荷〕L.M.多伍:《中國社會科學的制度化——對比第二次世界大戰前后發展起來的地政學會與中國農村經濟研究會》,南開大學歷史系編《中外學者論抗日根據地——南開大學第二屆中國抗日根據地史國際學術討論會論文集》,第583 頁。

從某種程度來講,平湖的實驗是成功的,以地政為中心的調查與實驗,為后來國民黨土地政策的實施、地政學科的進一步發展提供了具體經驗。然而這種經驗又有著極大的特殊性與不可復制性,平湖實驗的成功很大程度上依賴官方的支持,沒有官方的支撐很難想象諸如組織的調整、資金的籌措能夠進行得如此順利,而背靠地政學院這一得天獨厚的人才條件,也是其他縣份所難以企及的。這也是為什么同樣是處理土地問題,江寧采取土地陳報,蘭溪利用舊魚鱗圖冊重新編造丘地圖冊,而平湖則采取地籍測量。當然從效果上看,三地都取得了顯著的效果,不能簡單地認為平湖的實驗一定優于前兩縣,只是側重不同因地制宜而已。只能說平湖的地政實驗提供了一種可能性,但不具備推廣意義。

更何況,盡管擁有眾多助力,平湖實際的改革過程中也并非表面看上去的一帆風順。從現代化的角度出發,平湖地政改革是國家自上而下推行的社會變革中的一環,其間遇到的種種問題,在某種程度上,也正是這一時期“現代國家建構”過程中所面臨的困境:一方面受西化生活方式的影響,作為推進現代國家建構主力的城市知識分子,已經很難對鄉村生活感到熟悉和向往,自然也就更難自始至終懷抱著同情及理解的心態來改革鄉村。對鄉村陋習的鄙視性描述在諸多鄉村建設派的文字中屢見不鮮,地政學院的學生也大多未能避免,在他們看來,平湖原本地方富庶,但由于接近上海,南北通達,奢侈之風頗為熾烈,以婦女之服裝為例便是其緊跟上海之時尚。①段蔭壽:《平湖實習調查日記》,蕭錚主編《民國二十年代中國大陸土地問題資料》,臺北,成文出版社、(美國)中文資料公司,1977,第75489—75490 頁。此外民風不勤且崇尚迷信,一般農民皆好每日在附近鄉村之茶館啜茗,“朝晚一次,閑談鄉村瑣事,或品評鄰居短長,間有賭博情事”。由于教育程度低下,“農民知識淺薄,迷信心理甚深,如遇家人有病,必先求神問卜,非至病重,不延醫診治,其他一切建筑,婚喪等事,亦必于事前向星相家問休咎。春秋兩季,迎神賽會之舉,尚不能免。親友間之酬酢,耗費不資,往往有多方借貸以應付者,因之農民經濟,更陷于枯窘”。②中央政治學校地政學院與平湖縣政府編印《平湖之土地經濟》,第245 頁。受30年代復興農村大潮影響而涌入鄉村尋找生活新方向的城市青年不計其數,他們起初尚能自視為現代文明的傳播者而充滿熱情,但到后來則往往陷入農村層層難題的包裹,只能站在優越或者進步者的立場來批評,卻提不出實際的解決辦法,最終發現僅靠自己所學遠遠不能應付,唯有融入鄉村才是可能的出路。①汪正晟:《中央政治學校公共行政教育的困境與出路》,《中央研究院近代史研究所集刊》第102 期,2018年,第37—82 頁。

另一方面也與地政事業的本質有關。地政事業在本質上是學術與政治的共謀,地政學科的創始人蕭錚在40年代的一篇文章中寫道:“我國地政科學之特色,即在于適應今日之實際需要?！钡拇_,受諸多因素的影響,進入20世紀30年代以后,無論官方還是民間對農村問題都投入了越來越多的關注,盡管農村問題包羅甚廣,但如何解決土地問題無疑是農村復興的關鍵所在。對執政的國民黨而言,孫中山早在民生主義中即將平均地權提出,作為黨國土地政策的最終目標,只是一直苦于不知如何達此目的；而對關心土地問題的知識分子來說,盡管研究范圍一致,與土地問題有關之學科仍分屬于其他學科,未成一“獨特之體系”,亦無益于自身才學的施展。因此,對雙方而言都需要這樣一門能夠一攬子解決土地問題的學科,故地政學的出現于民國政治而言是合情合理的。②蕭錚:《地政教育之回顧與前瞻》,《人與地》1941年第9、10 期,第172、173 頁。

與政治的共謀既為地政事業的發展提供了大量的資源,也使其失去了學術本身的獨立色彩:地政事業始終同政府官僚機構以及國民黨內的CC系政治勢力保持的密切聯系,這樣一來“它一方面掉進了國民黨官僚機構的羅網,同時在本質上又同其他官僚既得利益集團發生矛盾。財政部作為地政事業的主要對手,絕不允許那些土地行政官員們侵犯本該是自己縱橫馳騁加以經管的領域:賦稅征管”。同樣,由于與CC 系關系密切,不管動機如何,地政方面的任何舉動都容易被視為CC 系的舉動,而收到黨內其他派系的排擠,更何況在實際地位上地政確實也是CC 系用以將自己的權勢拓展到農村最低級層面的重要手段,土地改革即是實現該目的最有效的辦法,陳果夫主政之下的江蘇便是極好的例子,也正是在江蘇,地政事業得到了最好的發展。除了來自對手方的壓力,將事業融入既有政治框架的做法反過來也使得它的提倡者們很難發動自身所期望的持久而廣泛的政治運動——土地改革運動。③〔荷〕L.M.多伍:《中國社會科學的制度化——對比第二次世界大戰前后發展起來的地政學會與中國農村經濟研究會》,南開大學歷史系編《中外學者論抗日根據地——南開大學第二屆中國抗日根據地史國際學術討論會論文集》,第581—585 頁。

四 結語

地政學雖有強烈的西學背景,但真正成為一門學科卻是民國人的創造。國民政府迫切需要推行孫中山民生主義的土地政策,以及以蕭錚、萬國鼎為代表的兩派知識分子在時代之下的個人訴求,共同促成了地政學在20世紀30年代的興起。隨后,地政學院、地政學會及地政月刊社三大制度性媒介先后成立,彼此之間亦不斷展開互動,共同推動民國地政學向前發展。之后受抗日戰爭的影響,地政研究一度趨于停滯,但研究者們很快以大西南、西北各省為中心,積極展開新的地政調查,地政學的研究也得以在抗戰后期進入鼎盛。①詳見蕭錚主編《民國二十年代中國大陸土地問題資料》；南京圖書館編《二十世紀三十年代國情調查報告》,鳳凰出版社,2012；李文海主編《民國時期社會調查叢編》,福建教育出版社,2014。而今,雖然作為一個整體的地政學已不再占據主流,但地政學所包含的諸多下屬學科,如土地經濟學、土地法學等仍得到發展,并持續為當代土地問題提供新的指導。②地政學系于1961年在臺北政治大學重新開設。地政學作為一門有著強烈政治背景的實用型學術,在20世紀中國從興起到式微的整個過程,為我們提供了學術與政治互動的又一分析樣本。