高校眾創空間制度“碎片化”問題及其對策
——整體性治理理論視角

吳 剛， 薛 浩，2

(1. 鹽城工學院 高等教育研究院, 江蘇 鹽城 224051； 2. 鹽城創新創業研究院， 江蘇 鹽城 224051)

眾創空間本質上是一類新型創業生態系統，是實施“大眾創業、萬眾創新”的有效載體，與“中國制造2025”緊密相連。黨的十九大提出的“激發和保護企業家精神，鼓勵更多社會主體投身創新創業”，強化了眾創空間拓展的外在動力。2015年以來，國家出臺系列文件鼓勵支持眾創空間發展，從而使我國眾創空間呈“井噴式”增長。2018年，我國眾創空間數量達6 959家，較2017年增加1 200多家；2019年，眾創空間數量進一步增多，共有8 000多家，其中納入國家備案的達1 890家。值得注意的是，2018年，24家國家眾創空間未通過復核被取消備案資格；2019年，又有60家眾創空間未通過復核被取消備案資格[1]。理性控制眾創空間數量、提高眾創空間質量是當前乃至今后一段時期值得關注的問題。高校眾創空間是國家眾創空間的重要組成部分，“高校”和“眾創空間”合二為一成為一個重要的政策概念，體現了政治話語和經濟話語向高等教育話語的嵌入，彰顯了政府對高校發展眾創空間的新期待，折射出高校在“雙創”背景下的新使命。經過近幾年的發展，高校眾創空間建設已取得一定成績，如清華大學iCenter、北京大學新青年創客空間、浙江大學同創 5U眾創空間等一批高校眾創空間如雨后春筍般蓬勃發展，形成了一定影響力，大大推動了大學生創新創業實踐。科技部火炬中心公布的數據顯示，2019年底，高校主導或主要參與的國家級眾創空間達224家，2020年4月又新認定39家，目前高校主導或主要參與運營的國家級眾創空間已達263家。然而不能回避的是，高校眾創空間同樣面臨著質量提升的新要求。提升高校眾創空間質量，制度建設是關鍵。當前，高校眾創空間制度在頂層設計、利益表達、協同執行等方面均存在“碎片化”傾向。整體性治理理論以公眾需求為導向，以整體性為取向，通過協調和整合的途徑來達成治理目標，其蘊含的治理理念、治理方法、治理思路成為解決高校眾創空間制度“碎片化”問題的有力理論工具。

一、 整體性治理理論與高校眾創空間制度的契合性

什么是制度？學者從不同的角度出發，有不同的定義。借鑒道格拉斯·諾斯(Douglass C. North)的制度分析框架[2]，文章中的制度是指塑造行為主體行動和關系的規則性、約束性和信念性要素及其運行方式的集合，分為正式制度、非正式制度和實施機制。正式制度是組織有意識制定的規范，包括法律法規和規章，具有一定的強制性，一旦確立就會形成制度剛性，在較長時間內具有穩定性；非正式制度是組織及其成員在長期實踐中形成的，具有自發性、非強制性(制度柔性)、廣泛性和持續性特點，包括道德觀念、價值信念、意識形態、文化傳統等；實施機制是指制度的組成要素彼此依存、互相結合的結構關聯和運行方式。高校眾創空間制度是指塑造眾創空間利益相關者行動和關系的規則性、約束性和信念性要素及其運行方式的集合。同制度的組成一樣，高校眾創空間制度也包括正式制度、非正式制度和實施機制。因正式制度是組織治理理念、方式和路徑的載體，由強制力保證實施，是非正式制度產生作用的前提，是組織有效治理的依據、基礎和保障，故文章重點研究高校眾創空間正式制度建設方案。

高校眾創空間制度建設可以從整體性治理理論中汲取養分、拓展思路。整體性治理理論發端于英國，由英國約克大學的安德魯·鄧西爾(Andrew Dunsire)于1990年首次提出。隨后，英國學者佩里·希克思(Perri Six)將這一概念上升為理論體系[3]。整體性治理理論是對新公共管理理論所產生的“碎片化”問題的反思，是對新公共管理理論的一種修正。它以整體主義和新公共服務為理論基礎，旨在增強不同組織、部門之間溝通的有效性，從碎片走向整體，實現組織內部機構的整體性運作，為公眾提供無縫隙公共服務，確保公共事務的治理達到預期目標。整體性治理理論強調協調、整合、包容和責任，對高校眾創空間制度建設具有重要的借鑒意義。

整體性治理理論與高校眾創空間制度具有高度的內在契合性。首先，整體性治理理論契合了高校眾創空間制度理念。整體性治理理論解決的是政府治理公共事務產生的“碎片化”問題，促使利益相關者實現整體運作，為公眾提供無縫隙服務。當前高校眾創空間制度“碎片化”問題比較突出，導致各種政策合力不夠，甚至相互抵消政策效力，高校亟待秉承“整體性”理念，對現有制度體系進行完善。其次，整體性治理理論契合了高校眾創空間制度所體現的公共性。高校發展眾創空間是國家“雙創”政策在高等教育領域落地生根的體現，它的整體狀況直接影響大學生的創新創業，間接影響整個社會的創新創業，屬于公共管理范疇。整體性治理理論以實現公共利益作為政府治理活動的出發點，有效解決公眾關心的問題，契合了高校眾創空間制度所體現的公共性。最后，整體性治理理論契合了高校眾創空間制度對跨界協同的訴求。埃里克·阿什比(Eric Ashby)認為，任何類型的大學都是遺傳與環境的產物[4]。高校的人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承與創新等基本職能凸顯高校的發展離不開社會，社會大環境是高校生存和發展的土壤。高校眾創空間制度建設需要具備全局眼光，改革當下相對封閉的管理模式，注重內外協同推進[5]，跨界向社會借智借力。整體性治理理論要求跨越組織功能邊界，從分散走向集中，從碎片走向整體，這與高校眾創空間制度對跨界協同的訴求不謀而合。

二、 高校眾創空間制度“碎片化”問題解讀

高校眾創空間具有鮮明的校園屬性，它結合學校辦學特色、學科特點，整合疊加教學資源、智庫資源、人才資源等優勢資源，最大限度地輻射校園，全面助推學校的人才培養和教育改革。近年來，高校眾創空間發展經歷了從無到有、從少到多的轉變，取得了一定的成績，但與國家的政策預期相比，仍存在一定的差距，主要表現為創新創業師資薄弱、專業特色模糊、管理效率低下、資源配置效率不高等[6]。造成以上問題的原因是多方面的，從制度經濟學的視角來看，我們可歸因為制度性因素。誠如美國斯坦福大學胡佛政治學院的教授約翰·丘伯(John E. Chubb)等所言，不同的制度以不同的方式影響(縮小或擴大)個人的選擇，這也是造成不同組織之所以在這些制度中出現、發展或失敗的原因[7]。

(一) 制度頂層設計的“碎片化”

國外發達國家關于促進高校眾創空間發展和大學生創新創業的法律法規比較完善，其積累的經驗值得我國借鑒。法國政府出臺的《創新與研究法》《大學自由及責任法》《經濟現代化法》等，鼓勵大學生創新創業[8]；德國政府出臺的《青年勞動保護法》《勞動促進法》等法律規定了校企合作中學校、企業和學生的義務和責任[9]。目前，我國關于高校眾創空間建設的法律法規有《公司法》《合伙企業法》《信托法》《企業所得稅法》《擔保法》《保險法》《促進科技成果轉化法》《知識產權法》《證券法》《創業投資基金管理暫行辦法》《高等教育法》等。但現有法律體系中關于科技中介服務的法規缺失，“私募投資基金管理暫行條例”歷時四年仍未出臺，關于高校眾創空間的法律或條款則更少，幾乎空白。國家關于眾創空間發展政策的主要文種是“意見”，如國務院發布的《關于發展眾創空間推進大眾創新創業的指導意見》、國務院辦公廳發布的《關于加快眾創空間發展服務實體經濟轉型升級的指導意見》等。這些制度文件面向各行各業，屬于宏觀性的頂層設計，且層次過高，又未針對教育行業、高校范疇，缺乏可操作性。教育部尚未出臺關于高校眾創空間發展的專門政策，只在相關的文件中提及。如《高等學校“十三五”科學和技術發展規劃》只有一項與眾創空間相關的條款，即“大力發展眾創空間支撐大學生創新創業”，此條款僅僅強調眾創空間作為大學生創新創業的載體。就地方而言，大部分省級政府出臺了關于加強眾創空間建設的文件，但均是將高校眾創空間與企業及政府主導的眾創空間放在一起對待，政策缺乏針對性和指導性。雖然有部分省級教育主管部門出臺專門文件，如天津市教委的《關于構建高校眾創空間促進大學生創新創業的實施意見》、重慶市教委的《關于建設高校眾創空間促進師生創新創業的實施意見》等，對高校眾創空間的發展目標、場地條件、服務內容和政策支持等方面作了明確規定，但是在吸引企業、行業協會、天使投資人等方面缺乏操作性強的措施。不同類型的高校有自身不同的辦學定位，人才培養的規格和方向，傳統學科、優勢學科和特色學科及校友資源各不相同。因而眾創空間平臺集成資源和發展走向需要更加務實和細化的政策指導。由于當前高校眾創空間制度的頂層設計不足，缺乏針對性和可操作性，呈現“過粗不細”特點，高校要么摸著石頭過河，要么跟著別人過河，尚未進入“自己搭橋過河”的狀態，難免出現急功近利的傾向，也就難以符合國家層面的政策預期。

(二) 制度協同執行的“碎片化”

高校眾創空間建設離不開政府、企業、社會的參與，然而，我國相關制度的協同性嚴重不足，在制度執行上呈現“碎片化”傾向。一是政府部門出臺的制度缺乏協同。教育、人社、科技、財政、工商、稅務、金融等多個政府部門爭先出臺政策，往往帶有各自為政和“爭搶事權”的強烈色彩，有時即便同一部委的不同部門之間也存在著“各自為政”現象[10]。財政部、國家稅務總局聯合發布的《關于創業投資企業和天使投資個人有關稅收政策的通知》，所稱初創科技型企業滿足的條件之一是接受投資當年及下一納稅年度研發費用總額占成本費用支出的比例不低于20%；科技部、財政部、國家稅務總局聯合發布的《高新技術企業認定管理辦法》規定，最近一年銷售收入小于5 000萬元(含)的企業，研發費用占銷售收入的比例只要達到5%就視為高新技術企業標準。相比之下，前者對研發費用占成本費用的比例要求過高。這使得創業投資企業和天使投資個人不愿意投資風險高、易夭折的大學生創業項目。從整體性理論視角下看，“多頭”的政策設計和政策執行很難使政策體系良性運轉。二是相關制度對企業缺乏剛性約束。如《教育法》《高等教育法》《公司法》等法律中關于校企合作內容的表述均為“鼓勵”“應當”，沒有關于企業參與高校人才培養責、權、利的明確規定；國務院辦公廳印發的《關于深化產教融合的若干意見》，國家發改委、教育部發布的《建設產教融合型企業實施辦法(試行)》等文件涉及校企合作相關條款所用的關鍵詞是“引導”“自愿”。顯然，現有的法律和政策對企業的約束作用非常有限，企業傾向于執行對自己有利的制度條文，遠離對自己不利的制度條文，表現出明顯的選擇性。據對110家代表各行業發展龍頭的500強企業調查，企業真正參與校企合作、共建產學研中心，開展技能大賽的比例偏少，只有22.34%和13.60%[11]。三是社會機構參與高校眾創空間建設的相關制度不夠完善。目前，我國高校眾創空間入駐企業融資難問題比較突出，這與我國金融機構和風投機構支持力度不夠密切相關。美國的《中小企業法》《中小企業投資法》及日本的《中小企業信用保證協會法》都對擔保對象、金額、規則進行了明確規定，且由國家成立的專門擔保機構承擔，這樣就避免了銀行怕承擔風險而設置中小企業貸款障礙的問題；美國的《雇員退休收入保障法》不禁止養老基金進入風險投資業，使風險投資規模激增。但是，我國相關擔保、風投機構的資金來源、激勵獎勵、多層次退出機制都不夠完善，缺乏對高校眾創空間的有力支持。同時，我國將創業投資基金視為證券投資基金管理，也存在監管過度、多頭監管等問題。四是高校內部制度缺乏協同。在高校內部，眾創空間的主管部門一般是團委或教務處，但與眾創空間相關的科研設備、實驗室等資源卻分布在科技處和有關學院。雖然高校制定了眾創空間管理辦法，但在執行時，各部門強調各自利益，難以形成合力。

(三) 制度利益表達的“碎片化”

美國政治學家戴維·伊斯頓(David Easton)認為，利益是人們結成政治關系的出發點，是社會成員行動的動因，是一切社會政治組織及其制度的基礎[12]。制度是利益表達的載體，影響利益相關者的行動方向。國家關于支持高校眾創空間發展的制度政策具有原則性、導向性，本質上是將高校、企業、社會風投機構等利益相關方凝聚在一起的規則表達。然而，現有高校眾創空間制度在多方利益表達上呈現“碎片化”傾向。首先，從企業利益相關制度方面看，企業參與眾創空間建設獲得的政策支持比較單一。如國務院辦公廳發布的《關于加快眾創空間發展服務實體經濟轉型升級的指導意見》(以下簡稱《意見》)規定，企業建設眾創空間的投入符合相關規定條件的，可享受研發費用加計扣除政策。但這一規定僅適用研發費用，至于企業在場地提供、人員培訓等方面可以享受哪些政策支持，尚無對應條款。《意見》同時規定，有條件的地方要綜合運用無償資助、業務獎勵等方式，對眾創空間的辦公用房、用水、用能、網絡等軟硬件設施給予補助。但《意見》中的“有條件”一詞顯然讓眾創空間主辦方猶豫不決、信心不足。又如教育部等六部門印發的《職業學校校企合作促進辦法》第二十二條規定，縣級以上地方人民政府對校企合作成效顯著的企業，可以按規定給予相應的優惠政策。企業參與高校眾創空間建設是一種特殊的校企合作，這種校企合作享受相應的優惠政策到底包括哪些，文件并未明確指出。其次，從高校利益相關制度方面看，政策多表現為獎勵性或優惠性，受益范圍較小。財政部、國家稅務總局、科技部、教育部發布的《關于科技企業孵化器、大學科技園和眾創空間稅收政策的通知》規定，國家級、省級科技企業孵化器、大學科技園和國家備案眾創空間符合一定的條件，將享受免征房產稅、城鎮土地使用稅和增值稅的優惠政策。但這一規定并不適合數量眾多的省級及以下備案的眾創空間，在使用范圍上體現出“碎片化”問題。同時，許多地方在使用政策工具中存在簡單照搬現象，政策工具缺乏系統性，導致創業主體、眾創空間等享受政策比較困難[13]。再次，從社會風險、金融機構利益相關制度方面看，現有關于風投機構的激勵機制存在稅收優惠門檻過高、重復征稅和稅收不合理等問題。如為扶持創投企業發展，國家雖制定了“投資于未上市的中小高新技術企業2年以上的，可按照投資額的70%在股權持有滿2年的當年抵扣應納稅所得額”等優惠政策，但實際執行中僅限于備案的創投企業，有限合伙創投企業不在其列。現行制度涉及的優惠政策單一、模糊，呈現“碎片化”特點，對利益至上的企業和風投機構來說，顯然沒有足夠的吸引力。最后，從高校內部相關部門利益制度方面看，多部門利益分享機制仍不健全，難以激發高校內部相關主體的積極性。高校眾創空間管理辦法主要包括項目管理、安全管理、衛生管理等，涉及眾多高校內部部門，但眾創空間建設取得成績歸屬其主管部門，其他部門不易分享。

三、 高校眾創空間制度“碎片化”問題的治理對策

整體性治理理論作為一種解決問題的新趨向，它蘊含的治理理念、治理方法、治理思路具有強大的生命力，為我們探尋高校眾創空間制度“碎片化”治理之道提供了嶄新的分析視角，是建設高校眾創空間制度的重要理論工具。

(一) 規則向度：健全兼容匹配的法律法規體系

針對制度的頂層設計“碎片化”問題，健全兼容匹配的法律法規體系是重要基礎。制度建設是高校眾創空間質量提升的必要條件，正如世界著名創意經濟學家理查德·佛羅里達(Richard Florida)所說：“如果一個國家和地區的確看重增強在知識經濟和人才領域生存和發展的能力，它們的工作將不會簡單止于加強大學傳遞科技和將科技經貿化的能力，它們將著力在大學里和大學周圍的基礎結構上積極行動，提供適合知識分子的組織和制度環境”[14]。整體性治理理論認為，治理過程的關鍵活動包括政策(政策制定、政策執行、政策監督)、規制、服務提供以及監視[15]。眾創空間是創新創業的“溫床”，創新創業既是一種經濟活動，又是一種法律行為，為保證其順利進行，必須建立完善的法律保障體系。從社會的角度來講，法律法規體系是創客進行創新創業必需的宏觀環境之一，既具有規范和指引作用，又具有國家強制性和普遍的約束力。

一是完善國家相關法律法規和政策體系。《教育法》《高等教育法》是規范高校辦學行為的基本法，從最初的制定到后來的修訂，均未涉及校企合作問題。為了更好地依法推進校企合作，立法部門應該完善《教育法》《高等教育法》等相關法律法規，明確企業在校企合作中的職責。《職業學校校企合作促進辦法》是一部面向職業學校的校企合作專項法規，我國還須出臺涵蓋本科院校的“校企合作促進法”，作為《高等教育法》等基本法的配套專項法規，明確校企合作的目標、性質、形式，各主體的責任、義務和權利邊界，學生的合法權益等。我國應進一步健全企業法、稅法、擔保、風投法律體系，盡快出臺“私募投資基金管理暫行條例”，并在相關法律中將校企合作事項列入相關條款中，確定企業承擔校企合作的社會責任。同時，我國要健全宏觀層面政策規定，加強相關部門協同，增強政策合力，提高政策的吸引力和指導性、可操作性。二是完善地方相關法律法規。地方政府應認識到大學生是地方創新創業的主力軍，要將高校眾創空間建設放在重要的戰略位置，圍繞高校眾創空間的校園屬性，制訂促進的高校眾創空間發展的意見。三是構建高校內部“1+N”制度體系。“1”是指校級眾創空間運營管理辦法，屬于校級層面的發展規劃，該辦法規定眾創空間的發展目標、具體任務、入駐條件、組織機構及職能等，在不同層面約束并規范參與主體的行為表現[16]；“N”是指聚焦眾創空間運營要求的相關制度，學校的教學、科研、文化建設、師資建設、后勤等方面的制度都應設置支持眾創空間發展的條款。每個制度應各有側重，既有剛性，又有柔性，互相銜接，內在契合，具備可操作性，避免彼此之間的割裂。

(二) 組織向度：構建跨界聯動的協調機制

針對制度的協同執行“碎片化”問題，構建跨界聯動的協調機制是破解這一癥結的關鍵所在。整體性治理理論注重解決問題過程中的協調性，倡導機構間的一體作業，跨界性是其主要特征。借鑒整體性治理理論，高校眾創空間構建跨界聯動的協調機制就是要厘清高校、政府和企業的權責分工，配置各方資源，統籌運作方式，產生聯動效應，實現眾創空間的預期目標。美國學者亨利·埃茨科威茲(Henry Etzkowitz)提出的三螺旋理論認為，政府、高校、產業相互獨立，要形成發展的合力，必須要追尋高校-產業-政府之間的良性互動[17]。

英國成立的全國大學生創業委員會的工作職責之一就是強化學校、地方以及當地商業支持伙伴之間的關系等；美國成立的國家合作教育委員會在協調政府、高校、企業之間的關系方面發揮著重要作用。經教育部高等教育司正式復函，中國高校眾創空間聯盟在浙江大學成立。在我國一些省份，如上海、天津、重慶等也成立了高校眾創空間聯盟。這些眾創空間聯盟的成員有高校、中介組織，尚無企業。高校在履行人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承與創新等基本職能的過程中，與政府、企業產生直接或間接的關聯，它們關聯的形式在增加、范圍在擴大、程度在加深。高校、政府和企業三方因其共同要素“學生創客”而存在相互依存和聯動發展的關系，這是構建跨界聯動協調機制的天然基礎。構建跨界聯動的協調機制，最重要的是成立高校眾創空間整體性治理委員會，由政府相關人員擔任委員會主任，高校、企業相關人員擔任委員。委員會負責對高校眾創空間治理的跨界重大事項作出決策，統一謀劃跨界規劃，整體部署跨界行動，協商解決有關整體性治理中遇到的跨界問題，使集體決策科學化、民主化、法治化。高校根據國家“雙創”要求、地方經濟社會發展規劃和學校學科專業發展規劃確定眾創空間治理的預期目標，提出要解決的問題；委員會在深入調研、取得共識的基礎上，提出解決問題的方案；政府根據委員會提出的方案出臺相關政策，發揮政策對眾創空間發展的導向、調控、服務等功能[18]；高校和企業根據政府出臺的政策，制定落實措施，推動問題的解決。跨界聯動協調機制可以突破觀念障礙和制度藩籬，打破三方之間的利益壁壘，推動眾創空間由高校的“一元管理”轉向高校、政府、企業共同參與的“多元治理”，形成內呼外應、利益共享的協調共生網絡，產生“1+1+1>3”的聚變效應。

(三) 實踐向度：塑造互利共贏的互嵌結構

針對制度利益表達的“碎片化”問題，塑造互利共贏的互嵌結構是其必然選擇。整體性治理理論將公眾需求作為解決問題的出發點，積極發展行動策略，整合相關部門資源，為公眾提供優質“一站式”服務。滿足創客需求，支持創客成功創新創業，才能確保眾創空間的可持續發展。在具體實踐中，高校與企業要立足眾創空間治理目標，圍繞學生創客需求，塑造互利共贏的互嵌結構。

從國外的實踐來看，校企合作對推動創新創業具有重要作用。在英國，企業與學校建立合作辦學機制，提供實訓設備、場地、資金等。在澳大利亞，所有技術與繼續教育學院均設有院一級的董事會，主席和絕大部分成員都是來自企業第一線的資深從業者，參與學院的基建行動、教育產品開發、人事調整、經費籌措等方面的決策[19]。高校與企業屬于不同類型的機構，擁有各自的異質性資源。高校開設創新創業課程，重視創新創業教育，擁有眾多大型科研儀器和設備，學生創客的思想活躍，點子多，潛力大；企業擁有實踐場地、訓練崗位及生產管理經驗、孵化經驗豐富的創業人士，在市場經營過程中積累了廣闊的市場資源[20]。高校和企業應本著優勢互補、利益共享的原則，建立共建共治的眾創空間互嵌結構。這種互嵌是以學生創客需求為動力的校企合作積累，一般經歷猜測與防范-接觸與了解-磨合與認可-開放與嵌入等階段。經過這幾個階段后，企業會消除對高校眾創空間治理的猜測、防范，達成與高校共建眾創空間的共識，采取步調一致的行動。互嵌結構形成的路徑包括生成和建構。生成型互嵌結構是高校、企業在長期的交往接觸中形成的，自愿選擇是其顯著特征；建構型互嵌結構是在第三方力量的影響下，借助項目合作使高校、企業走到一起而形成的，人為牽線是其顯著特征。互嵌結構包括互通有無的理念互嵌、依存共生的戰略互嵌、平等互尊的人員互嵌、融匯共浸的文化互嵌。互通有無的理念互嵌是指高校眾創空間發展的理念應涵蓋借力企業、借智企業等思想，企業發展的理念也應堅持助力高校眾創空間發展和分享高校科研資源的思想。依存共生的戰略互嵌是指高校和企業的發展戰略要互相納入對方的發展目標。平等互尊的人員互嵌是指高校既可以安排眾創空間的學生到企業體驗創新創業的流程，也可以安排創業導師到企業接受鍛煉；企業安排具有實戰經驗的創業人士到高校眾創空間講授創新創業課程。融匯共浸的文化互嵌是指高校積極向學生宣傳企業文化，企業也組織員工熟悉大學文化，互相產生文化認同，實現人心融合。四個方面的互嵌互相制約，互相促進，構成責任同擔、利益共享的互嵌結構。互通有無的理念互嵌是前提，依存共生的戰略互嵌是方向，平等互尊的人員互嵌是基礎，融匯共浸的文化互嵌是關鍵。通過多維互嵌，高校眾創空間既具有高校投資主體的特征，又具有企業經營管理的特質，成為校企合作的互嵌共同體，實現雙方的異質同構和價值協同。