協商民主理論視角下教師參與高校管理探析

王 瑩

(鹽城師范學院 公共管理學院，江蘇 鹽城 224007)

教師是高校教學與科研工作的主體與生力軍，對高校的生存與發展具有決定性作用，因而他們參與高校管理具有重要意義。前哈佛大學校長德里克·博克曾說過：“教師應該具有廣泛的學術自由和學術權力，教師對于高深學問有著充分的了解，他們有資格決定學校開設的課程，也有權力決定課程講授的方式，同時，教師還應該比行政人員更清楚地了解誰具備了高深學問，掌握了豐富的知識，最有資格擔任教授。”[1]然而，當前教師在我國高校管理實踐中仍處于邊緣地位，行政人員集中掌握了高校的決策權力。如何促進教師參與高校管理并提升其參與效率，成為高校管理制度變革中需要解決的重要問題。對此，許多研究者從改善教職工代表大會制度、提升教師參與能力與意識、增加教師的權力等方面入手提出了一系列措施建議，但是這些措施建議都試圖通過制度向教師賦權來增進他們的參與。向教師賦權，體現了一種分權思路，能夠提升教師地位，促進高校決策的科學化與民主性，然而對于高校這樣一個特殊的文化組織來說，僅注重權力的分配是不夠的，因為高校決策的矛盾沖突較多來源于文化與價值觀的差異，而較少來源于權力沖突。因此，除了分權之外，還需建立起促進教師與行政人員協商與理性對話的機制，以此提升教師參與高校管理的效率，減少矛盾沖突，使得高校管理更加科學民主。

一、協商民主理論及其在教師參與高校管理中的價值

20世紀80年代，西方政治學界提出協商民主理論。伯納德·曼寧、喬舒亞·科恩等人把協商民主定義為一種具有公共理性的民主決策體制[2]。在這種體制中，公眾能夠平等地參與公共事務的商討，自由地表達意見，理解和包容不同的觀點，在理性和公開的基礎上形成對所有公眾具有約束力的決策。哈貝馬斯則認為協商民主是一種民主治理的形式，它強調民主協商過程中應當尊重不同主體的價值差異，最大限度保障公眾表達其利益需求的權利，并致力于滿足公共利益訴求[3]。這兩種協商民主概念的基本內涵是一致的，即主張理性的公眾可以自由平等地參與公共政策制定的協商討論，經過公開審慎的協商，在對話和討論中達成共識，從而實現民主治理。

協商民主理論所提出的協商是一種基于理性、公開性與包容性的對話討論機制，目標是達成共識[4]。參與協商的主體必須具備公共理性，不將自己的觀點強加給別人，能夠真誠地理解對方，并通過平等溝通達成一致。在協商過程中，參與主體的意見和建議必須公開化，決策者能夠接受各方面的批評并承擔起責任。同時，參與主體始終要以包容性的心態進行民主協商，否則協商將永無休止。在協商中，協商者的目標是達成利益的共識。然而，隨著現代社會日益復雜化和多元化，全體一致的共識很難形成，因此，協商民主并不要求在所有問題上都保持共識。博曼認為協商民主的共識是多元一致的共識，“在多元社會中，共識是一種理想，而不是討論協商的必然要求，它并不要求所有公民意見完全一致，它只要求公民能夠在協商中保持妥協與合作”[5]。由此可見，協商過程中的共識是一個不斷走向共識的動態商討過程。

當西方協商民主理論蓬勃發展之時，中國也開始推進協商民主制度。1987年，黨的十三大報告提出要建設社會協商對話制度。1991年，江澤民同志提出選舉和協商是中國需要發展的兩種民主形式。2009年，胡錦濤同志再次強調，選舉民主和協商民主是社會主義實踐的重大創新，是人民當家做主的保障。由此可見，協商民主是中國共產黨的一項政策創新。據此，在基層社會治理過程中，創建了聽證會、民主墾談會、社區議事會等公共協商的新平臺。高校作為事業單位，也是基層社會治理民主實踐的一部分，將協商民主引入高校管理能夠促進教師與行政人員的平等溝通。協商民主在當前轉型時期的中國政策過程中具有極大的優勢，因此可以推斷，對于推進高校管理的民主化、完善教師參與高校管理來說，協商民主將是一個有效的實現路徑。在中國的高校管理中推進民主協商機制，將擴大教師參與的范圍，有助于教師與行政人員的溝通交流，解決教師和行政人員之間的利益分化和文化沖突。圍繞高校管理的具體事項，教師和行政人員理性、公開的提出各自的觀點，經過持續的批評及討論，雙方在表達各自偏好的基礎上盡可能理解和接受對方，從而形成一致的意見，達成對問題的共識。

二、影響教師參與高校管理的障礙因素

教師參與學校管理，是指教師作為管理的主體，主動參與學校各項決策的制定、執行和評估等過程，進而提高自身能力、培養責任感，促進學校決策民主性和科學性的管理方式。我國高校管理權力結構是參照國家行政機構管理權力模式設置，是一種科層式的等級權力結構。從縱向來說，權力過多集中在學校層面，從橫向來說，權力過多集中于行政系統，學校的行政和學術事務權力都集中控制在學校和院系級行政領導手中。另外，高校資源大部分來自于政府投入，而政府主要通過行政系統來委托資源配置，這就決定了高校黨政官員在資源獲取中占據優勢地位，造成行政權力與學術權力的結構性失衡、教師與行政人員的利益分化和文化沖突，影響教師參與高校管理的機制建構。

(一)行政權力與學術權力結構失衡

高校分為院校和學科兩個系統，因此，高校權力結構中具有學術權力和行政權力兩種核心權力。有學者曾對全球高校學術人員和行政人員的關系做過調查，調查結果顯示“在被調查的12個國家中，有一半國家2/3的被調查者認為，學術人員和行政人員的關系只是平常或很差。而在所有12個國家中，認為雙方關系非常好的不到10%”[6]。這說明高校學術人員和行政人員之間的矛盾普遍存在。由于我國高校的管理方式以行政手段為主，學校負責統一任命各部門和各院系負責人，學校管理權力在校、院、系三級進行分配，行政權力常常介入本應由學術權力發揮作用的空間，造成行政權力與學術權力之間較為嚴重的結構失衡。首先，高校內部強勢的行政權力使得學術權力失去應有的品格，形成濃厚的行政文化氛圍，教師參與的空間小。其次，高校行政機構制定政策，教師執行政策的管理模式，使得教師對高校管理感到無力，缺乏參與的熱情與信心。總之，高校行政權力高于學術權力，教師學術權力得不到尊重，缺乏對高校事務決策的影響力，給教師參與高校管理帶來了巨大挑戰。

(二)教師與行政人員利益分化

高校管理改革實質上是學校內部利益調整與分配的過程。學校重大決策的公平性與科學性影響著教師參與高校管理的主動性和積極性。當前高校內部原有的利益格局不斷被打破，新的利益格局變得更加多元化，宏觀上有行政人員、教師、學生等利益群體，微觀上各利益群體內部又分化為不同的利益群體。比如，教師群體內部不同學科和不同職稱的教師形成各自不同的利益群體，行政人員內部又形成管理人員群體和職工群體。利益格局的多元化，尤其是教師群體與行政人員群體利益的分化將極大影響教師參與高校管理的均衡性。行政人員中的管理層掌握了大量的資源，他們會利用各種資源影響重大決策的過程與方向，而教師群體因為缺乏相應的資源，在決策中的地位逐漸被邊緣化，最終將造成強者愈強、弱者愈弱的利益分化局面，影響教師參與高校管理的有效性。

(三)教師與行政人員的文化沖突

高校教師和行政人員不同的工作內容形成了不同的職業文化，導致了差異甚至分裂的價值觀。教師的工作是負責知識的傳播和生產，需要扎根于學科和學術領域持續努力，由此造成教師對于高校管理事務的脫離與不甚了解。伯頓·克拉克曾提出在學科與學校之間，教師更忠誠于學科[7]。教師在工作中希望擁有自己的學術自由，排斥行政權威的干預。行政人員負責管理工作，更多的希望實現穩定與秩序，并提升組織的績效。與教師相比，行政人員對高校組織更為忠誠。總之，教師崇尚學術自由、關注學校學科發展，行政人員注重組織績效，希望提升學校管理效率。行政人員為了實現組織績效常常直接干預有關學術事務的決策，為教師制定若干學術效益指標，給教師造成巨大的壓力。這種基于不同工作內容而產生的價值觀差異，使得教師和行政人員之間的文化沖突加劇，有時甚至會發生對抗性事件，其中常常以行政人員獲勝而告終，教師在高校管理中的地位呈現日益邊緣化的狀態，影響教師參與高校管理的積極性和主動性。

可見，影響教師參與高校管理的障礙因素來自行政權力與學術權力結構失衡、教師與行政人員的利益分化和文化沖突，如何通過科學有效的手段與方式避免和消除這些障礙因素，是教師參與高校管理的重要課題。

三、教師參與高校管理的路徑

以上影響教師參與高校管理的障礙因素，既與教育體制有關，又與高校的組織、制度以及教師個體的心態有關。就高校內部而言，應加快教師參與高校管理的組織、制度、信息、激勵機制建設，增進教師在高校管理過程中與行政人員的民主協商，發揮好教師的參謀、咨詢、建議以及決策的功能，從而提升教師參與高校管理的效率。

(一)建立教師參與高校管理的組織機制

組織機制是教師參與高校管理的重要渠道。教師參與高校管理的組織機制構建包括三個方面：第一，將學校傳統的層級式組織結構發展為扁平式組織結構，縮減管理的層次，增加綜合性服務機構。第二，建立任務型專門組織機構。學校圍繞相關事務，將具有不同才能的教師集合起來，成立專門的工作委員會或任務團體，發揮教師的知識與特長，共同完成學校的管理與決策工作。同時，可以根據突發性事件的特殊需要，成立由行政人員與教師共同參與的臨時性機構。第三，改革教職工代表大會和學術委員會。一方面，改革代表教師權力組織的教職工代表大會，明確規定教代會行使職權的范圍與內容，保障教師參與涉及自身切身利益事項的決策，并保障教師參與決策的資格和程序；另一方面，提升學術委員會的地位，增加其管理范圍。除了制定培養方案、教學和科研計劃、設置學科專業、審議評定教學和科研成果等學術事項之外，學術委員會還將負責職稱評審和學位評審等工作。在對學校重大問題，尤其是影響教師利益的問題做出決策時，一定要征求教代會成員意見，做出反映教師意見，契合高校實際發展的決策。在教代會閉會期間，建立由教師代表組成的專門監督組織，通過召開座談會、問卷調查等方式收集教師對學校各項決策的意見和建議，對行政人員制定和執行政策的過程進行評議、監督和檢查。

(二)建立教師參與高校管理的制度機制

制度機制是保障教師參與高校管理的重要方式。建立教師參與高校管理的制度機制包括三個方面的內容：第一，建立學校信息公開制度，推進校務、黨務、院務信息全程及全面公開。教育部頒布的《高等學校信息公開辦法》要求除涉及秘密和隱私外，學校的管理與決策事項應及時向全體教師公開，保障教師的知情權、監督權。另外，學校要建立教代會制度、重大決策發布會制度，做好學校重大發展規劃與決策事項的宣傳和解讀，讓教師了解學校發展情況。第二，建立溝通與回應制度，確保教師合理訴求的有效滿足。學校領導和職能部門要向教師公開電話號碼和郵箱等聯系方式，經常性深入教師群體做調研，聽取教師的意見和建議，對教師的意愿做出及時有效的回應。同時，通過專門的教師監督組織收集教師的建議匯總至管理部門，并及時督查對教師意見與建議的反饋與落實情況，真正做到行政人員與教師的高質量的溝通與互動。第三，引入聽證會制度。聽證會是促進公共政策民主化、科學化的一種制度，它能夠保障公眾平等參與公共政策的制定過程。政府在頒布某項公共政策之前，先將與政策相關的利益群體、政策專家等聚集起來，聽取他們對于政策的意見和建議，進而對政策進行調整與完善。將聽證會制度引入高校管理是一種促進教師參與的新途徑，有利于學校決策的科學化與民主性。在學校重大改革方案與政策措施出臺之前，在程序上，都要召開聽證會，廣泛吸取教師意見中合理的部分，及時完善改革方案與政策措施。這樣不僅促進決策民主化，而且可以增強教師對決策的認同感，對決策的順利實施也具有重要意義。

(三)建立教師參與高校管理的信息機制

信息機制是教師參與高校管理的重要前提。教師參與高校管理信息機制的構建要建立健全決策信息共享系統，打破高校內部行政權力和學術權力結構失衡，教師與行政人員利益分化而導致的信息不對稱現象，改變教師在學校管理中的邊緣地位。首先，在決策信息的輸入方面，要從源頭改變決策信息分布不平衡的現象，通過熱線電話、調查研究、網絡平臺互動、召開座談會等多種方式搜集信息，提高教師在議事和決策方面的影響力。其次，在決策信息輸出方面，要擴大管理和決策信息的普及程度，提升教師信息認知的水平。防止學校信息公開的形式主義，保證信息公開的常規性、全過程性以及全面性。真正做到決策相關信息的普及化以及信息普及工作的常規化。最后，借助發達的信息技術，搭建網絡化的信息共享平臺，消除因教師與行政人員權力結構失衡、利益分化以及文化沖突而導致的資源分配不均。高校是知識和技術資源最豐富的地方，要充分發揮高校的信息技術優勢，借助電子郵件、微信公眾號、微博、學校的教學、科研管理系統以及校園辦公系統等網絡平臺，促進教師參與高校管理。同時，還可開辟網絡視頻會議等更多的網絡途徑，促進教師與行政人員的交流、互動與協商，讓更多的教師無障礙地參與學校的教學、科研、社會服務、人才培養等工作，增進信息傳遞，推進校務公開，提升學校管理的整體質量。

(四)建立教師參與高校管理的激勵機制

激勵機制是教師參與高校管理的重要手段，教師參與高校管理激勵機制的構建包括以下三個方面：首先要引導教師重新認識自己在學校的地位和影響力，誠懇征詢教師對于學校決策的意見，積極采納教師對學校事務的合理建議，讓教師感覺自己是學校的主人，能夠影響決策，從而激勵教師積極參與學校事務的管理與決策。其次，學校可以投入專項經費，用于設立科研項目、獎項、獎勵資金等，為教師參與學校管理提供物質保障。通過評優活動，對積極主動參與學校管理，參與有貢獻的教師進行獎勵。對教師除了精神上的鼓勵之外，在學習進修、職稱評定、工資福利等物質方面也要進行鼓勵，讓教師感覺到參與學校管理的光榮與責任，從而主動地關注和參與學校管理活動。同時，學校要注意營造民主的參與氛圍，形成公平的激勵環境，提升激勵的合理、公開與透明度。最后，學校應在可能的范圍內對教師進行柔性管理，精簡教師的工作，讓教師更加獨立與自主，抓住主要事項、重點事項，減輕教師在教學、科研和社會服務工作中的負擔，這樣教師有更多的時間和精力，也更愿意參與學校的管理工作。

教師參與高校管理是實現學校管理民主化和科學性的重要途徑和核心內容。教師參與學校管理，能夠鍛煉教師的能力，推動學校和諧發展。然而，教師參與高校管理是一個涉及多方利益的復雜過程，面臨著行政權力與學術權力分配不均衡、教師與行政人員之間的利益分化以及文化沖突。要保證教師參與高校管理的有效性，就必須從組織機制、制度機制、信息機制以及激勵機制建設入手，加強教師與行政人員的民主協商，營造彼此認同與信任的人際氛圍，增強教師對學校的歸屬感和對事業的認同感，激發教師敢于表達、勇于探索、樂于付出的工作精神，實實在在地參與到學校管理事務中來。