巢永樂

(中南財經(jīng)政法大學，湖北 武漢 430073)

一、問題的提出

《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》)的出臺為監(jiān)察權(quán)的行使提供了明確的法律依據(jù)，將權(quán)力的行使規(guī)范在法治的框架內(nèi)。自此，原本人民代表大會制度下“一府兩院”的憲制格局向“一府一委兩院”發(fā)生結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變，這標志著監(jiān)察機關(guān)作為新的國家機關(guān)依法行使監(jiān)察權(quán)，同時也標志著監(jiān)察體制改革初步階段的任務(wù)已基本完成。[1]《監(jiān)察法》第67條明確規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)及其工作人員行使職權(quán)，侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，依法給予國家賠償。該條文與《國家賠償法》之立法目的形成了規(guī)范上的耦合。顯然，法律制定者在制定《監(jiān)察法》時已充分考量權(quán)力發(fā)生異化時需要予以國家賠償?shù)那樾危瑫r該條款為實現(xiàn)法法銜接提供了可能，并能夠形成對監(jiān)察權(quán)行使的監(jiān)督。有鑒于監(jiān)察體制改革至今歷時較短，《監(jiān)察法》與其他法律規(guī)范銜接的基本問題尚未完全厘清。現(xiàn)有國家賠償制度僅涵蓋行政賠償、刑事賠償兩個方面，監(jiān)察機關(guān)在承擔國家賠償責任時，行政賠償或刑事賠償能否完整包含監(jiān)察賠償?shù)木唧w事項，進而適用現(xiàn)有賠償制度之規(guī)定，抑或需建立獨立于前述兩種制度之外的監(jiān)察賠償制度尚未明確。上述問題主要圍繞監(jiān)察機關(guān)的國家賠償責任與現(xiàn)行國家賠償制度之間的關(guān)系而產(chǎn)生。為此，有必要厘清監(jiān)察賠償與現(xiàn)行國家賠償制度之間的關(guān)系，并嘗試從理論上對監(jiān)察賠償進行具體的制度設(shè)計。

二、國家賠償制度與監(jiān)察賠償之關(guān)系

憲法的核心功能在于構(gòu)造國家權(quán)力并對其加以一定程度的限制。[2]監(jiān)察機關(guān)之監(jiān)察權(quán)作為一項憲定權(quán)力受到一定程度的外部限制與內(nèi)部限制：監(jiān)察機關(guān)與其他國家機關(guān)之間的關(guān)系構(gòu)成對監(jiān)察權(quán)行使的外部限制；[3]監(jiān)察賠償作為深化監(jiān)察體制改革的重要組成部分，這構(gòu)成監(jiān)察權(quán)行使的內(nèi)部限制。結(jié)合《監(jiān)察法》第67條與《國家賠償法》的相關(guān)內(nèi)容分析，監(jiān)察賠償并非直接從外部對監(jiān)察權(quán)進行制約，而是當監(jiān)察權(quán)發(fā)生異化并且滿足一定條件時規(guī)定的國家賠償責任。監(jiān)察賠償通過對監(jiān)察機關(guān)違法行使職權(quán)需承擔國家賠償責任的不利后果，警醒其行使權(quán)力需在法律之框架內(nèi)，促成了對權(quán)力行使者的內(nèi)在牽制。可以看出，監(jiān)察賠償圍繞監(jiān)察權(quán)的行使而產(chǎn)生，同時又對監(jiān)察權(quán)的行使構(gòu)成逆向約束與監(jiān)督，以及對推進監(jiān)察權(quán)在法治的框架內(nèi)行使具有積極意義。明確監(jiān)察賠償?shù)男再|(zhì)是建立完善監(jiān)察賠償制度的基石。

(一)監(jiān)察權(quán)與監(jiān)察賠償?shù)男再|(zhì)

監(jiān)察賠償作為監(jiān)察權(quán)的逆向延伸，監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)對監(jiān)察賠償具有實質(zhì)性影響，二者之間的內(nèi)在聯(lián)系能為促進其形成良性的互動與交流機制提供連結(jié)點。圍繞監(jiān)察權(quán)性質(zhì)的問題，學界尚未形成統(tǒng)一定論。目前主要存在如下三種代表性觀點：第一，新型權(quán)力說(第四權(quán)力說)。有學者認為監(jiān)察權(quán)獨立于立法權(quán)、司法權(quán)以及行政權(quán)，是一種新型的國家權(quán)力。如何促進其在法治的框架內(nèi)有效運行是本次監(jiān)察體制改革之重點所在。[4-5]持此種觀點的學者堅持監(jiān)察權(quán)所具有的獨立性，并不依附于任何現(xiàn)存的權(quán)力類型。第二，二元屬性說。監(jiān)察權(quán)并非具有單一屬性的國家權(quán)力，根據(jù)監(jiān)察委員會所具有的職能出發(fā)，其履行監(jiān)督、調(diào)查以及處置職責，并兼具行政權(quán)屬性與專門調(diào)查權(quán)屬性。[6]在二元屬性說的框架內(nèi)，行政權(quán)與刑事司法中的調(diào)查權(quán)被糅合集中，從而促成了監(jiān)察權(quán)的產(chǎn)生。第三，復合權(quán)力屬性說。聚焦于完善人民代表大會制度下的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)，監(jiān)察權(quán)的創(chuàng)制軌跡遵循了國家機構(gòu)與職能整合的改革思路。整合了行政監(jiān)察權(quán)，原隸屬于檢察機關(guān)的反貪污賄賂和反瀆職等職務(wù)犯罪的偵查權(quán)、職務(wù)犯罪預防權(quán)，實質(zhì)是對既有政治資源的再整合再分配。[7]在上述三種學說中，學者從不同角度詮釋監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)，但仍未能消弭現(xiàn)存的分歧從而達成共識。不過，學者大都認為，盡管監(jiān)察權(quán)整合自不同的權(quán)力且被認為具有行政權(quán)與偵查權(quán)的性質(zhì)，但可以明確的是監(jiān)察權(quán)不同于行政權(quán)與司法權(quán)，并且具有歸屬于其本身的權(quán)力行使軌跡。因此，規(guī)范監(jiān)察權(quán)行使的具體條文也有異于現(xiàn)行的國家賠償制度。

根據(jù)《監(jiān)察法》第11條之規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)行使監(jiān)察權(quán)主要通過履行監(jiān)督、調(diào)查、處置三項職能。在履行監(jiān)督、調(diào)查、處置三項職能時，是否能夠明確地將其分別納入行政權(quán)與司法權(quán)的范疇是理解監(jiān)察賠償性質(zhì)的關(guān)鍵。根據(jù)對監(jiān)察機關(guān)職能的相關(guān)解釋，調(diào)查權(quán)作為監(jiān)察權(quán)主要的行使方式，被運用于處理職務(wù)違法與職務(wù)犯罪行為中。[8]對職務(wù)違法行為的調(diào)查權(quán)整合自原本屬于行政監(jiān)察中的內(nèi)容，對職務(wù)犯罪的調(diào)查權(quán)則整合自原隸屬于檢察機關(guān)反貪污賄賂機構(gòu)的職權(quán)。盡管在理論上能夠明確區(qū)分監(jiān)察機關(guān)調(diào)查權(quán)的來源，但在實踐運用中往往是難以區(qū)分的。在實際運用監(jiān)察權(quán)時，難以將其歸于行政權(quán)抑或是司法權(quán)的范疇，因為監(jiān)察權(quán)應(yīng)當是一項具有獨立地位的新的國家權(quán)力。行政賠償、司法賠償與監(jiān)察賠償應(yīng)分屬于行政權(quán)、司法權(quán)以及監(jiān)察權(quán)。

(二)監(jiān)察賠償獨立于行政賠償或刑事賠償

結(jié)合《國家賠償法》第2條對賠償義務(wù)機關(guān)之規(guī)定，現(xiàn)行國家賠償制度所規(guī)定的賠償義務(wù)機關(guān)為行政機關(guān)、公安機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)以及看守所、監(jiān)獄管理機關(guān)。法律明確規(guī)定上述主體為賠償義務(wù)機關(guān)，可以分別納入行政賠償或刑事賠償?shù)姆秶凑障鄳?yīng)的賠償程序進行救濟。但《國家賠償法》并未規(guī)定監(jiān)察機關(guān)作為賠償義務(wù)機關(guān)，如此一來，現(xiàn)行國家賠償法律規(guī)范難以直接適用于監(jiān)察賠償當中。2018年的憲法修正案中，在國家機構(gòu)一章新增監(jiān)察委員會一節(jié)，就此，《憲法》第123—127條規(guī)定了監(jiān)察委員會的相關(guān)內(nèi)容，這標志著人民代表大會制度下的憲法體制結(jié)構(gòu)從“一府兩院”演進為“一府一委兩院”。[9]監(jiān)察機關(guān)作為新的國家機關(guān)與行政機關(guān)、司法機關(guān)平行，并統(tǒng)攝于人民代表大會制度這一根本政治制度之下。但監(jiān)察機關(guān)既不是行政機關(guān)也不是司法機關(guān)，若將監(jiān)察機關(guān)并入現(xiàn)行《國家賠償法》規(guī)定的賠償義務(wù)機關(guān)并納入行政賠償或刑事賠償?shù)姆秶⒎呛线m之舉，也不符合新的憲制體制之下國家權(quán)力再配置的路徑與理念。

不論是從權(quán)力的屬性抑或是從賠償主體資格的角度分析，都難以將監(jiān)察賠償納入行政賠償或刑事賠償?shù)姆懂牣斨小Ｈ绾卧谠兄贫瓤蚣軆?nèi)，從根本上整合監(jiān)察賠償與現(xiàn)行國家賠償制度之間的關(guān)系，是實現(xiàn)《監(jiān)察法》與《國家賠償法》之間的良性互動的重中之重。關(guān)于銜接二者之間的關(guān)系，主要有如下兩種模式：第一，根據(jù)《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》對第67條作出的解釋，在《監(jiān)察法》出臺后，《國家賠償法》將作出相應(yīng)的修改，對監(jiān)察機關(guān)承擔國家賠償責任的相關(guān)內(nèi)容作出規(guī)定。[10]通過修改法律的形式，實現(xiàn)監(jiān)察賠償?shù)木唧w化與制度化。從時間上看，修改《國家賠償法》并未出現(xiàn)在十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃三類立法項目中，表明在未來五年修改《國家賠償法》并在其中設(shè)置“監(jiān)察賠償”專章的可能性較小。第二，制定有關(guān)監(jiān)察機關(guān)承擔國家賠償責任的具體實施細則。2019年全國人大常委會作出授權(quán)監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定，為監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)奠定合法性基礎(chǔ)。《監(jiān)察法》第67條對于監(jiān)察賠償之規(guī)定頗為原則，為避免其淪為“懸置條款”，根據(jù)監(jiān)察實踐所需，可制定監(jiān)察賠償?shù)木唧w實施細則。本文認為，無論是選擇修改《國家賠償法》并在其中設(shè)置“監(jiān)察賠償”專章對監(jiān)察賠償具體內(nèi)容進行規(guī)定，還是采取制定相應(yīng)的監(jiān)察法規(guī)的模式，都需要對監(jiān)察賠償范圍、賠償義務(wù)機關(guān)以及歸責原則、賠償程序作出具體制度設(shè)計。[11]但就目前而言，隨著監(jiān)察賠償實踐中的問題日漸顯露，在修法條件尚未成熟之前，可通過制定監(jiān)察賠償具體實施細則解決相應(yīng)的賠償問題。這也為后續(xù)修改《國家賠償法》并設(shè)置“監(jiān)察賠償”專章提供歷時性經(jīng)驗。當具備修法條件時，再將其上升至法律層面。

三、監(jiān)察賠償?shù)木唧w制度設(shè)計

我國國家賠償制度雛形源于1984年《民法通則》第121條以及1989年《行政訴訟法》第67—69條。直至1994年《國家賠償法》的出臺，國家賠償制度正式得到確立。制度確立之初，便設(shè)有“行政賠償”專章及“刑事賠償”專章。后又經(jīng)2010年、2012年、2013年3次修改以及最高人民法院、最高人民檢察院制定頒布的一系列有關(guān)國家賠償?shù)乃痉ń忉專纬闪司哂斜就撂厣膰屹r償制度。我國現(xiàn)行國家賠償制度之生成邏輯極具本土特色，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：由單一到多元的歸責原則之演進、賠償范圍的不斷擴大以及確立了精神損害賠償制度等。國家賠償制度的演進發(fā)展史是我國權(quán)利救濟史與法治建設(shè)中不可忽視的一隅，能為監(jiān)察賠償制度設(shè)計提供良好的借鑒經(jīng)驗。[12]

(一)監(jiān)察賠償?shù)姆秶?/h3>

1.形式：分類概括式列舉+兜底條款

就如何確定國家賠償范圍的問題而言，我國主要采取列舉性立法的方式。《國家賠償法》第3—5條概括列舉了侵犯人身權(quán)與財產(chǎn)權(quán)的行政賠償范圍以及行政侵權(quán)的免責情形。刑事賠償亦采取了相同的方式規(guī)定刑事賠償范圍。這種方式具有明確、具體的優(yōu)點，便于實際的操作與減少紛爭。[13]但隨著社會的不斷發(fā)展，限制列舉的方式實則面臨著難以窮盡賠償范圍的情況，這是法律文本與社會發(fā)展之間的張力所致。為嘗試在二者之間取得平衡，采用了“概括式列舉+兜底條款”的模式規(guī)定行政賠償?shù)姆秶４朔N立法技術(shù)的運用，較為充分的考量了法律條文的規(guī)范性與社會現(xiàn)實的多變性，為難以窮盡之情形預留立法與釋法空間。因此，監(jiān)察賠償采取“分類概括式列舉+兜底條款”的立法模式具有歷時性與可行性基礎(chǔ)，能較大限度保障被監(jiān)察對象的合法權(quán)益。

2.內(nèi)容：以監(jiān)察權(quán)限為基礎(chǔ)并結(jié)合監(jiān)察實踐

(1)侵犯人身權(quán)的行為

第一，違反法律規(guī)定采取留置措施。此次監(jiān)察體制改革中，用留置替代“雙規(guī)”是實現(xiàn)紀法銜接、整合反腐敗資源的重要舉措。[14]《監(jiān)察法》第22條、第43條、第44條是規(guī)范留置措施的重要條款，詳細規(guī)定了留置的對象、條件、決定、時間、場所以及監(jiān)管等內(nèi)容。那么違反《監(jiān)察法》上述規(guī)定的非理性留置行為而侵犯公民人身權(quán)的，公民應(yīng)當享有救濟的權(quán)利。第二，違反法律規(guī)定限制他人出境。《監(jiān)察法》第30條規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)對被調(diào)查人及相關(guān)人員可采取限制出境的措施。從本質(zhì)上講，限制出境在一定程度上可理解為對人身自由的限制。[15]違法采用限制他人出境的措施或不按規(guī)定時限解除限制的，需要承擔國家賠償責任。第三，侵犯健康權(quán)的行為。監(jiān)察機關(guān)所行使之調(diào)查權(quán)，在調(diào)查取證中發(fā)揮著極為重要的作用。非理性行使調(diào)查權(quán)，如采取逼供或者毆打、虐待行為造成公民身體受傷或死亡的，構(gòu)成對被調(diào)查人身體與生命健康權(quán)的侵犯，應(yīng)當予以賠償。

(2)侵犯財產(chǎn)權(quán)的行為

《監(jiān)察法》第25條、第46條、第48條分別規(guī)定了監(jiān)察機關(guān)具有查封、扣押、凍結(jié)、追繳、責令退賠以及沒收違法所得的權(quán)限。監(jiān)察機關(guān)處置被監(jiān)察對象財產(chǎn)的同時也受到頗為嚴格的限制。對于被采取措施的財物、文件等物品應(yīng)當嚴格遵循法律程序與履行相應(yīng)的管理義務(wù)。該法第25條第3款規(guī)定，對于與案件無關(guān)的，應(yīng)當在查明3日內(nèi)解除查封、扣押,予以退還。本文認為，對逾期解除查封、扣押造成他人財產(chǎn)損失的，被監(jiān)察對象應(yīng)當具有請求國家賠償?shù)臋?quán)利。因此，對于具有違反法律規(guī)定處置他人財產(chǎn)的行為，造成損失的應(yīng)當納入監(jiān)察賠償?shù)姆秶?/p>

此外，有關(guān)免除賠償責任的情形，可參考借鑒《國家賠償法》關(guān)于行政賠償與刑事賠償免責情形的規(guī)定。例如，因個人自身原因?qū)е聯(lián)p失發(fā)生的；監(jiān)察人員行使與其職權(quán)無關(guān)之個人行為造成受害人損害的；因被監(jiān)察之對象故意作虛假供述而被留置的。上述有關(guān)監(jiān)察賠償?shù)姆秶鶕?jù)監(jiān)察權(quán)限從理論層面進行分析，但具體之規(guī)定還應(yīng)當結(jié)合監(jiān)察實踐進一步完善。

(二)監(jiān)察賠償?shù)臍w責原則

我國國家賠償制度之歸責原則呈現(xiàn)出由單一到多元的發(fā)展態(tài)勢，1994年國家賠償制度確立之初，采取單一的違法歸責原則。違法歸責原則以其客觀性的優(yōu)勢能夠保護賠償請求人的合法權(quán)益，在制度確立之初發(fā)揮了一定的積極作用。[16]但違法歸責原則縮小了應(yīng)有的賠償范圍，導致諸如事實行為致害等情形無法納入賠償范圍當中，不利于受害人合法權(quán)益的救濟與保障。2010年《國家賠償法》修訂，將“違法”二字刪除，并結(jié)合行政賠償與刑事賠償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定，自此單一的違法歸責原則向違法歸責原則與結(jié)果歸責原則并存的多元歸責體系轉(zhuǎn)變。[17]《監(jiān)察法》第67條規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)及其工作人員行使職權(quán)，侵犯公民、法人及其他組織的合法權(quán)益造成損害的，依法給予國家賠償。該條與《國家賠償法》第2條第1款關(guān)于歸責原則的規(guī)定具有一致性，監(jiān)察賠償歸責原則亦可遵循以違法歸責原則為主，輔之以結(jié)果歸責原則的路徑進行制度設(shè)計。此種歸責體系相對違法歸責原則，能夠促使受害人的權(quán)益得到更好的保障與救濟，同時也避免了獨立創(chuàng)設(shè)一套僅適用于監(jiān)察賠償?shù)臍w責原則對現(xiàn)有制度之沖擊。

(三)監(jiān)察賠償?shù)某绦?/h3>

1.賠償義務(wù)機關(guān)：監(jiān)察委員會

國家監(jiān)察體制改革之核心議題是設(shè)立監(jiān)察委員會。原本紀律調(diào)查、刑事調(diào)查與政紀調(diào)查分散的局面將統(tǒng)攝于監(jiān)察委員會當中，實現(xiàn)了國家監(jiān)察委員會與黨的紀律檢查委員會的一體化。[18]在合署辦公的背景之下，行使調(diào)查、處置等職權(quán)具有同步性與同質(zhì)性。本文以為違法行使職權(quán)損害他人合法權(quán)益，需要承擔國家賠償責任的賠償義務(wù)機關(guān)應(yīng)當是各級監(jiān)察委員會，而不是黨的紀律檢查委員會。主要有如下考慮：其一，根據(jù)《監(jiān)察法》第67條之規(guī)定，該條適用之對象為國家機關(guān)及其工作人員。從規(guī)范上講，黨的紀律檢查委員會作為共產(chǎn)黨所設(shè)的重要部門并非國家機關(guān)。其二，紀委作為賠償義務(wù)機關(guān)，具有導致黨法不分之可能性發(fā)生。有學者提出，為區(qū)分監(jiān)委與紀委行使之職權(quán)，更好地實現(xiàn)紀法深層次互動，可實行監(jiān)察機關(guān)調(diào)查權(quán)的雙軌制，從而貫徹最根本的法治理念。因此，各級監(jiān)察委員會作為賠償義務(wù)機關(guān)是符合法治國家之基本要求的。

在深化監(jiān)察體制改革之背景下，監(jiān)察實踐已在我國自上而下地鋪開。根據(jù)《監(jiān)察法》第7條、第10條、第12條、第13條之規(guī)定，在我國四級監(jiān)察機構(gòu)中，實行上級監(jiān)察委員會領(lǐng)導下級監(jiān)察委員會的體制機制，同時，各級監(jiān)察委員會可根據(jù)法律規(guī)定派駐或派出監(jiān)察機構(gòu)或監(jiān)察專員。具體而言，監(jiān)察委員會作為監(jiān)察賠償義務(wù)機關(guān)有如下四種情況：

第一，監(jiān)察機關(guān)以自身的名義行使監(jiān)督、調(diào)查或處置等職權(quán)，導致公民、法人或其他組織合法權(quán)益受損時，監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當為賠償義務(wù)機關(guān)。第二，根據(jù)《監(jiān)察法》第43條之規(guī)定，是否采取留置措施，由監(jiān)察機關(guān)領(lǐng)導人員集體研究決定。對錯誤采取留置措施的，應(yīng)當由作出錯誤決定的監(jiān)察機關(guān)作為賠償義務(wù)機關(guān)。第三，派駐或者派出的監(jiān)察機構(gòu)、監(jiān)察專員在行使職權(quán)時發(fā)生侵權(quán)行為的，由派駐或派出它的監(jiān)察機關(guān)作為賠償義務(wù)機關(guān)。《監(jiān)察法》第12條規(guī)定，各級監(jiān)察委員會可根據(jù)法律規(guī)定派駐或派出監(jiān)察機構(gòu)或監(jiān)察專員。由此可見，監(jiān)察機構(gòu)或監(jiān)察專員的權(quán)限來自派駐或派出的監(jiān)察機關(guān)所授予，并且對派駐或派出的監(jiān)察機關(guān)負責，所作出的處置決定不能由其承擔責任。第四，《國家賠償法》第21條第3款規(guī)定，對公民采取逮捕措施后決定撤銷案件、不起訴或者宣告無罪的，作出逮捕決定的機關(guān)為賠償義務(wù)機關(guān)。該條也適用于監(jiān)察賠償義務(wù)機關(guān)的確定。若監(jiān)察機關(guān)為作出決定逮捕的機關(guān)，則該賠償義務(wù)機關(guān)為監(jiān)察機關(guān)；若作出逮捕決定的機關(guān)為檢察機關(guān)，那么賠償義務(wù)機關(guān)為檢察機關(guān)。[19]

2.具體程序：非訴訟程序

根據(jù)上述分析，監(jiān)察權(quán)并非行政權(quán)與司法權(quán)，其具有獨立的權(quán)力運行軌跡，不能簡單套用行政賠償程序或刑事賠償程序。結(jié)合監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)以及監(jiān)察機關(guān)的內(nèi)部體制機制，在分析借鑒行政賠償程序與刑事賠償程序之基礎(chǔ)上，本文認為選取非訴訟程序作為監(jiān)察賠償程序更為妥適。具體可分為如下四部分：監(jiān)察賠償義務(wù)機關(guān)先行處理程序、上一級監(jiān)察機關(guān)復議程序、人民法院賠償委員會決定程序以及申訴程序。[20]

第一，監(jiān)察賠償義務(wù)機關(guān)先行處理程序，即受害人的賠償請求應(yīng)當先行向賠償義務(wù)機關(guān)提出。基于對行政賠償先行處理程序?qū)嵺`之反思，其因缺乏統(tǒng)一行使先行處理權(quán)的主體導致不同的行政機關(guān)對于行政賠償?shù)恼J識、態(tài)度各不相同而備受詰難。[21]為此，在機構(gòu)改革與編制人員條件齊備之背景下，監(jiān)察機關(guān)可設(shè)立行使監(jiān)察賠償先行處理權(quán)的常態(tài)化工作機構(gòu)，并規(guī)范設(shè)定先行處理程序。第二，上一級監(jiān)察機關(guān)復議程序。對于先行處理決定不服的，可向上一級監(jiān)察機關(guān)申請復議。《監(jiān)察法》第8—10條明確規(guī)定監(jiān)察委員會的設(shè)置以及領(lǐng)導體制，地方各級監(jiān)察委員會之上一級機關(guān)為其上一級的地方監(jiān)察委員會，省級監(jiān)察委員會之上一級機關(guān)為國家監(jiān)察委員會。第三，人民法院賠償委員會決定程序。對于復議機關(guān)所作決定不服的，可向復議機關(guān)所在地人民法院賠償委員會申請作出賠償決定，賠償委員會采取書面的形式進行審查并作出決定。第四，申訴程序。一般而言，在人民法院賠償委員會作出決定后，該決定為發(fā)生法律效力之決定，應(yīng)當予以執(zhí)行。但因決定確有錯誤的，可向上一級人民法院賠償委員會提出申訴。[22]申訴程序之設(shè)置充分體現(xiàn)了對被監(jiān)察對象權(quán)利之保障。

四、結(jié)語

就《監(jiān)察法》與《國家賠償法》的銜接關(guān)系而言，在兩法的架構(gòu)內(nèi)建立完善監(jiān)察賠償制度能為二者提供良好的對話與互動機制。修訂《國家賠償法》，并在其中設(shè)“監(jiān)察賠償”專章，將其納入法律框架內(nèi)，能更好地用法治推進監(jiān)察體制改革。一方面可形成對監(jiān)察機關(guān)行使監(jiān)察權(quán)的逆向法律監(jiān)督；另一方面可減少對監(jiān)察體制改革的合法性詰難，掃除制約監(jiān)察體制改革的法治障礙，并向國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化邁進。