治理智慧城市：智慧城市治理的文獻回顧

阿爾伯特·梅耶爾 曼努埃爾·佩德羅

摘要：近些年智慧城市以及相關議題的學術研究增長勢頭明顯，但研究方法的碎片化使得研究爭論處于混亂的狀態。本文選取了51個出版物的語料庫，通過描繪它們之間的差異進而結構化先前的研究爭論。研究表明，這些出版物的研究重點各不相同：（1）首先，智慧城市中的智能技術、智慧人才以及智能合作方面有所不同;（2）其次，智慧城市的變革性和漸變性視角不同;（3）最后，智慧城市治理的合法性所強調的更優結果亦或更開放的過程之爭議有所不同。我們提出了一個全面的觀點：智慧城市是一種新型的人類合作模式，其通過運用信息通訊技術?（ICTs，?Information?and?Communication?Technologies）手段來實現更優結果和更開放的治理過程。本文汲取先前關于電子政務（e-government）成功與失敗的案例研究以及基于成熟的社會技術變革理論（sophisticated?theories?of?socio-technical?change）展開研究。智慧城市治理并非只是一個技術層面的議題，我們必須將其視為一個復雜的制度變化的過程，同時也應該認識到其社會技術治理背后所蘊含的政治性。

關鍵詞：協同治理;電子政務;智慧城市;城市治理

中圖分類號：D63;F294文獻標志碼：A文章編號：1007-9092（2020）02-0090-010

一、智慧城市——一個新興的研究領域

據聯合國統計，超過50%的世界人口居住在城市①，城市政府面臨著多方面的挑戰——它們必須在追求財富和創新的同時也要確保健康和可持續性。城市應該是綠色和安全的，同時在文化上要具備生機活力Landry?C?（2006）?The?Art?of?City?Making.?London：?Routledge.。在此之上，城市還需具備包容來自不同背景（包括種族、宗教、社會經濟）人口涌入的能力。Barber在2013年就指出，城市政府對解決全球問題和“市長們統治世界”（mayors?rule?the?world）的格局非常重要。學界已經將“城市治理”上升為當前的行政重點。城市治理已經發展為一個成熟的學術流派Pierre?J?（1999）?Models?of?Urban?Governance：?the?Institutional?Dimension?of?Urban?Politics.?Urban?Affairs?Review?34（3）：?372-396.Pierre?J?（2011）?The?Politics?of?Urban?Governance.?Basingstoke：?Palgrave?Macmillan.?，但也逐漸出現新的聲音——城市治理與技術和創新息息相關。目前，電子政務和相關的創新研究正與城市治理相聯系，以此發展出更智慧的城市治理方法Nam?T?and?Pardo?TA?（2011）?Smart?City?as?Urban?Innovation：?Focusing?on?Management，?Policy，?and?Context.?In：?Proceedings?of?the?5th?International?Conference?on?Theory?and?Practice?of?Electronic?Governance.?pp.?185-194.。

2002年，理查德·弗羅里達（Richard?Florida）在關于創意城市的工作上強調了全球城市間的競爭，查爾斯·蘭德瑞（Charles?Landry）在2006年強調地方官員和城市管理者不應該只是為了讓城市成為世界一流城市而奮斗，而應該為更美好的世界而奮斗。只要能解決一系列社會問題，沒有人能拒絕智慧城市。智能技術、智慧協作、高等教育群體以及有效制度都被認為是現代城市面臨的亟待解決的挑戰，因此智慧城市話題迅速在全世界傳播開來。關于城市是經濟發展的核心的觀點已普遍被接受，而治理城市也就意味著城市政治家和行政官員不應該只把解決城市所有問題作為核心，而應該把加強城市的包容能力和應對更為廣泛問題的能力作為核心，以此創造一個廣泛的公共價值Landry?C?（2006）?The?Art?of?City?Making.?London：?Routledge.。

以當下的阿姆斯特丹智慧城市（amsterdamsmartcity.com）為例，它所強調的是城市治理，是一種將企業、政府、研究機構以及阿姆斯特丹人民聯結起來的獨特伙伴關系，是以發展阿姆斯特丹智慧都市為目標，專注于生活、工作、流動、公共設施以及開放數據等方面的研究。該城市向我們示范了其“城市現場實驗室”（urban?living?lab）的特質——即允許企業間進行測試和展示創新的產品和服務。這種伙伴關系為各方創造了知識交流和學習的平臺，進而孵化出更具體的項目，這些項目專注于可持續能源、新型的健康解決方案、更優的交通系統、更多公民參與的數據化等方面的研究。

這個案例主要強調，城市變得越來越智慧并不只是因為個體、建筑物、交通系統的服務方式自動化，更是因為這些系統能進行自動監督、理解、分析和籌劃出一套在現實生活中適合市民的高效、公平、高質量的城市規劃Batty?M，?Axhausen?KW，?Giannotti?F，?Pozdnoukhov?A，?Bazzani?A，?Wachowicz?M，?Ouzounis?G?and?Portugali?Y?（2012）?Smart?Cities?of?the?Future.?European?Physical?Journal?214：?481-518.。越來越多的出版機構開始出版相關研究的期刊文章和書籍。這些文獻固然豐富，但過于碎片化，盡管它們都嘗試著為智慧城市制定一個規范的定義，但依然是各持己見，這一術語仍是模糊的概念Tranos?E?and?Gertner?D?（2012）?Smart?Networked?Cities？?Innovation：?The?European?Journal?of?Social?Science?Research?25（2）：?175-190.。

研究的碎片化進而體現在智慧城市治理的概念上。學界存在這樣一個共識：政府政策在培育智慧城市方面發揮著至關重要的作用Yigitcanlar?T，?Velibeyoglu?K?and?Martinez-Fernandez?C?（2008）?Rising?Knowledge?Cities：?the?Role?of?Urban?Knowledge?Precincts.?Journal?of?Knowledge?Management?12（5）：?8-20.?，這與公共管理的觀點一致，即倡導解決社會問題不單只是發展良好政策的問題，更多的是組織好政府和其他利益相關者之間有效合作的管理問題Torfing?JB，?Peters?G，?Pierre?J?and?So¨?rensen?E?（2012）?Interactive?Governance：?Advancing?the?Paradigm.?Oxford：?Oxford?University?Press.。電子政務研究領域的研究人員開始對城市治理感興趣，致力于研究城市治理的學者們也開始對技術感興趣，但是學科之間的有效結合需要我們將概念厘清以及重新定位理論視角。

如何設計、發展、促進、培育好社會結構和新技術之間的協同一直是電子政務研究的核心問題Danziger?JN，?Dutton?WH，?Kling?R?and?Kraemer?KL?（1982）?Computers?and?Politics.?New?York：?Columbia?University?Press;?Fountain?JE?（2001）?Building?the?Virtual?State：?Information?Technology?and?Institutional?Change.?Washington，?DC：?The?Brookings?Institute;?Gil-Garcia?R?（2012）?Enacting?Electronic?Government?Success：?An?Integrative?Study?of?Government-wide?Websites，?Organizational?Capabilities，?and?Institutions.?New?York：?Springer.?。這類研究專注于如何將新技術運用到提升政府的管理效率和質量。如今我們所見的，社會——技術協同（socio-techno?synergy）正從組織（或者是組織鏈）層面上升至城市層面。現有的概念和理論是理解更宏觀層面的基礎，但為了確保它們能適用于城市相互作用的研究，我們也需要對其進行審度。

本文對智慧城市的各種研究方法進行了概念綜述，分析了不斷擴展的文獻主體的不同概念和學科根源。本文的分析基于廣泛且系統的文獻回顧，旨在將概念的模糊性清晰化，將多種治理智慧城市的視角統一化，描繪出不同智慧城市治理研究的核心。此外，本文也針對目前方法中的不足和缺漏制定了一項研究議程。

二、文獻綜述：方法研究和相應的語料庫

文獻樣本選取分為三步驟。由于智慧城市議題的多學科性質，第一步嘗試檢索廣泛的論文。為了達到這個目標，我們在ISI?Web?of?Knowledge、ScienceDirect、Scopus?EBSCO?Host?（包括在商業資源、圖書館、信息科學&技術摘要、SocINDEX全文輸入、電子書收藏等欄目）?以及ABI/INFORM?（ProQuest）等數據庫進行了高級檢索。在每一個數據庫中都輸入了“智慧城市”關鍵詞進行論文、書籍、期刊的全面檢索我們避免使用術語如“聰明城市”“虛擬城市”“創新城市”“知識城市”或“創意城市”。即使這些術語都與本文的“智慧城市”有重疊性，但也過于片面性，比如側重“吸引城市專業人才”和“創造城市信息空間”。我們的目標是探索不同以往的智慧城市治理含義，因此限定為“智慧城市”這一術語。，最終分別獲得了關于智慧城市171篇、226篇、128篇以及212篇的文章。

第二步則對所選文章的摘要進行篩選。所有檢索的文獻都必須與“智慧城市治理”相關，因此，我們對文章的摘要、引言以及文章的框架概述進行了篩選。那些只分析技術層面但不屬于“智慧城市治理”任何范本的文章都被我們剔除了。此外，我們確保文章不會被重復檢索。最后我們得到了80篇文章的樣本。

第三步則是對第二步的進一步檢查，我們選出只跟問題相關的文章。為了完成該步驟，我們對所選的每篇文章進行了定性的內容分析，從樣本中刪除那些沒有對研究范本起到任何作用的文獻。最終，我們建立了一個由51篇文章組成的數據庫，包括國際期刊、書籍、論文集、研究報告等文章（文獻從1到51編碼，參見文末的“附錄”）。

這51篇文章的語料庫涉獵了智慧城市治理的不同層面。所有選出的這些文章都是較新的文章，最老的一篇是1999年，大多數文章是2011年和2012年，分別為9篇和18篇。大多數的出版物都是在期刊上發表的（35篇），也有書籍（5篇）或者書籍的篇章（4篇），還有其他未發表的研究報告（4篇）、會議記錄（2篇）、未發表論文（4篇）。這些文章都分散在不同的期刊和會刊論文集，其中只有2個期刊是有2篇以上與“智慧城市治理”相關的文章，分別是：《應用電子商務研究理論期刊》（Journal?of?Theoretical?and?Applied?Electronic?Commerce?Research）中的4篇和《城市技術期刊》（Journal?of?Urban?Technology）中的3篇。

我們定性分析了這些文章是如何定義“智慧城市”“智慧治理”“智慧城市的驅動力和成果”。本文的首要目標旨在描繪出研究方法的多樣性以及探討某種程度上哪些維度更具吸引力。為此，我們將這些維度進行了歸納分類，并且將這種歸納法運用到檢索的刊物上。通過對全文的分析確定了政府的定義、角色以及智慧城市合法性。我們詳盡閱讀了所有文章，定位其各自的爭議點，然后聚焦在智慧城市的具體定義、政府角色的詳細討論以及以智慧城市為目標的具體文獻。這些標簽的搜集由我們組內的一位助理完成，由另外兩位研究員幫忙檢查，團隊成員也經常聚集在一起討論如何處理定性分析的復雜性。最終，定義、角色和目標等數值顯示出大量的“缺失值”。我們分析了論文結果數據的每個域的差異和相似性，以此映射到智慧城市治理方法的概念碎片化。

三、智慧城市的定義：智能技術？

智慧人才？亦或智慧協作？在智慧城市的文獻中，?我們發現了三類典型的定義：以智能技術為主導的智慧城市（技術集中型）;以智慧人才為主導的智慧城市（人力資源集中型）;以智能協作為主導的智慧城市（治理集中型）。有一些文獻基于其中的一種，有些則是混合型。我們將這些單一型的文章和混合型的文章進行了識別，如表1。

表1表明，很多研究文獻并沒有對“智慧城市”進行定義。“智能技術城市”和“技術-人才-協作混合型城市”的文章是同等數量，而“智慧人才城市”和“智慧協作城市”的文章則相對較少。

在技術型的刊物中，作者們強調的是新技術為加強城市系統所提供的可能性。這些刊物是以技術為導向來定義智慧城市（亦或隱晦的），而這些技術涉獵的范圍從先進的能源技術（智能電網）到運輸系統和交通管理系統。智慧城市定義中反復出現的一個方面是ICT的使用Lee?JH，?Phaal?R?and?Lee?S-H?（2013）?An?Integrated?Service-device-technology?Roadmap?for?Smart?City?Development.?Technological?Forecasting?&?Social?Change?80（2）：?286-306;?Odendaal?N?（2003）?Information?and?Communication?Technologies?（ICTs）?and?Local?Governance：?Understanding?the?Differences?between?Cities?in?Developed?and?Emerging?Economies.?Computers，?Environment?and?Urban?Systems?27：?585-607;?Walravens?N?（2012）?Mobile?Business?and?the?Smart?City：?Developing?a?Business?Model?Framework?to?Include?Public?Design?Parameters?for?Mobile?City?Services.?Journal?of?Theoretical?and?Applied?Electronic?Commerce?Research?7（3）：?121-135.?。Washburn等人Washburn?D，?Sindhu?U，?Balaouras?S，?Dines?RA，?Hayes?NM?and?Nelson?LE?（2010）?Helping?CIOs?Understand?“Smart?City”?Initiatives：?Defining?the?Smart?City，?its?Drivers，?and?the?Role?of?the?CIO.?Cambridge，?MA：?Forrester?Research.?將“智慧城市”定義為“利用智能計算機使城市管理、教育、醫療、公共安全、房地產、交通和公共事業等重要基礎設施元素和服務變得更加智能、互聯互通和高效”。AurigiAurigi?A?（2005）?Making?the?Digital?City：?The?Early?Shaping?of?Urban?Internet?Space.?Farnborough：?Ashgate.提出即使智慧城市有多種不同的定義，ICT也是未來城市管理的核心要素。許多作者還強調了社會問題，其中包括商業主導的城市發展重要性、社會包容性議程、城市發展中創意產業的作用、社會資本對城市發展和城市可持續性發展的重要性等。這種方法的觀點是“技術的變革是引領其他社會因素變革的關鍵”Lee?JH，?Phaal?R?and?Lee?S-H?（2013）?An?Integrated?Service-device-technology?Roadmap?for?Smart?City?Development.?Technological?Forecasting?&?Social?Change?80（2）：?286-306;?Walravens?N?（2012）?Mobile?Business?and?the?Smart?City：?Developing?a?Business?Model?Framework?to?Include?Public?Design?Parameters?for?Mobile?City?Services.?Journal?of?Theoretical?and?Applied?Electronic?Commerce?Research?7（3）：?121-135.?。

《治理聚焦》刊物強調了城市中不同利益相關者之間的相互作用，這也是它們定義智慧城市的特征。智慧城市被看作是以“用戶為中心”的視角，它關注于城市公民和其他利益相關者而非只是“城市”概念Calderoni?L，?Maio?D?and?Palmieri?P?（2012）?Location-aware?Mobile?Services?for?a?Smart?City：?Design，?Implementation?and?Deployment.?Journal?of?Theoretical?and?Applied?Electronic?Commerce?Research?7（3）：?74-87.。這一觀點強調了將城市不同行為者的創新視角聯結起來的重要性Kourtit?K，?Nijkamp?P?and?Arribas?D?（2012）?Smart?Cities?in?Perspective-a?Comparative?European?Study?by?Means?of?Self-organizing?Maps.?Innovation：?The?European?Journal?of?Social?Science?Research?25（2）：?229-246.。實現這一方法的核心就是合作，即作者們所強調的城市行為者之間的有效互動Kourtit?et?al.，?2012;?Yigitcanlar?T，?Velibeyoglu?K?and?Martinez-Fernandez?C?（2008）?Rising?knowledge?cities：?The?Role?of?Urban?Knowledge?Precincts.?Journal?of?Knowledge?Management?12（5）：?8-20.?。

大多數的文章都混合了這三種類型城市——智能技術、智慧人才、智能合作。HollandsHollands?R?（2008）?Will?the?Real?Smart?City?Please?Stand?Up？?Intelligent，?Progressive，?or?Entrepreneurial？?City?Analysis?of?Urban?Trends，?Culture，?Theory，?Policy，?Action?12（3）：?303-320.?強調了智慧城市不只需要先進的信息技術，同時也需要大量高端人才的輸入Sauer?SC?（2012）?Do?Smart?Cities?Produce?Smart?Entrepreneurs？?Journal?of?Theoretical?and?Applied?Electronic?Commerce?Research?7（3）：?63-73.?。Giffinger等人Giffinger?R，?Fertner?C，?Kramar?H，?Meijers?E?and?Pichler-Milanovic′?N?（2007）?Smart?Cities：?Ranking?of?European?Medium-sized?Cities.?Vienna.?Available?at：?http：//www.smart-citie-?s.eu/download/smart_cities_final_report.pdf.對智慧城市的概念進行了詳盡的討論，甚至提出了六個特征。然而，?他們提出的概念將智慧城市混淆化（即智慧人才和智慧治理概念混淆），模糊了目標（智能經濟、智能移動、智能環境和智能生活）。CaragliuCaragliu?A，?Del?Bo?C?and?Nijkamp?P?（2011）?Smart?Cities?in?Europe.?Journal?of?Urban?Technology?18（2）：70.提出了一個著名且先進的觀點——智慧城市是對人才、社會資本、傳統產業（交通）以及現代通信基礎設施的投資，這些投資將推動經濟的可持續增長，提高生活質量，通過參與式治理來實現對自然資源的智慧管理。

這一分析表明，這些文獻中關于智慧城市有三種經典概念。Caragliu等人Caragliu?A，?Del?Bo?C?and?Nijkamp?P?（2011）?Smart?cities?in?Europe.?Journal?of?Urban?Technology?18（2）：?65-82.提出，一個全面的概念應該是鑲嵌了這三種經典概念。但是，我們認為，定義一個高質量的城市并不能簡單地從“聰明”還是“愚蠢”的角度來評判，而應該從結構和文化維度來評判。為了明確闡述這三類城市的內涵以及證明“智慧”是一個漸進的概念，我們對城市的“智慧”進行了重新定義：“智慧城市”指的是通過運用信息和通訊技術來吸引人力資本以及動員各方行為體（組織的或者個人的）之間合作的能力。

四、政府的角色：為治理而治理

還是為智慧而治理？基于廣泛的文獻數據，我們提出了關于智慧城市治理的四個典型的概念：（1）智慧城市政府;（2）智慧決策;（3）智慧政府治理;（4）智慧城市協作。這些概念反應了現代社會中政府角色的不同理論視角Osborne?SP?（2006）?The?New?Public?Governance？?Public?Management?Review?8（3）：?377-387;?Torfing?et?al.，?2012.以及政府間進行變革創造智慧城市的不同意愿程度。保守派傾向于“現有的制度安排能為我們帶來智慧城市”，而激進派傾向于“政府需要轉型才能創造智慧城市”。本文分別在引言部分回顧了政府的角色以及在理論框架部分回顧了政府的概念，并對其進行了分類。以下是對不同角色的行為體例子的展示，表2從四種視角將這些文章進行分類：

表2表明大多數的文章并沒有對智慧城市治理提出明確的觀點，但至少有三類文章表明了觀點。其中高水平的轉型城市（智慧城市協作）的文章數量最多，這也表明在智慧城市治理的文獻中，變革思想占主導地位。值得注意的是，關于高水平轉型使得城市變得“智慧”的問題已經不是一個概念性的問題，而是一個經驗主義的問題。良好的管理和良好的政策或許能加強城市間的互動，然而過分強調智能合作也可能導致表面的“合作”而非實際合作。至于哪一類型的城市治理（基于特定的條件和語境）才更有效和更合法，這個問題則需要實證研究來回答。

智能治理的第一類概念強調沒必要進行政府結構和過程的轉換。在這個概念體系中，“聰明地治理”就是智慧城市的治理——即智慧城市就是關于如何制定正確的政策選擇以及將這些政策有效地實施。Batty等人Batty?M，?Axhausen?KW，?Giannotti?F，?Pozdnoukhov?A，?Bazzani?A，?Wachowicz?M，?Ouzounis?G?and?Portugali?Y?（2012）?Smart?Cities?of?the?Future.?European?Physical?Journal?214：481-518.強調智慧城市只與一個城市的政府管理息息相關，無論它何時被完善為“智慧城市”。AlkandariAlkandari?A，?Alnasheet?M?and?Alshekhly?IFT?（2012）?Smart?Cities：?Survey.?Journal?of?Advanced?Computer?Science?and?Technology?Research?2（2）：?79-90.?指出政府必須保證智慧城市的發展且帶動一些地區優先發展。WintersWinters?JV?（2011）?Why?are?Smart?Cities?Growing？?Who?Moves?and?Who?Stays.?Journal?of?Regional?Science?51（2）：?253-270.?認為城市政府必須促進高等教育的發展才能發展智慧城市。NamNam?T?（2012）?Modeling?Municipal?Service?Integration：?A?Comparative?Case?Study?of?New?York?and?Philadelphia?311?Systems.?Dissertation，?University?at?Albany，?State?University?of?New?York，?193.則強調智慧治理就是關于促進智慧城市的倡議。

第二種概念強調了智慧決策過程以及實施決策的重要性。我們將這一概念界定為低水平轉變，這是因為它不是組織或者政府結構重構的過程，但它的確強調決策結構調整的必要性。UNESCAPUNESCAP?（2007，?January）?What?is?Good?Governance？?Available?at：?http：//www.unescap.?org/pdd/prs/ProjectActivities/Ongoing/gg/governance.asp.?指出智慧城市是“制定決策和成功實施決策的過程（或者不成功實施的過程）”。WalravensWalravens?N?（2012）?Mobile?Business?and?the?Smart?City：?Developing?a?Business?Model?Framework?to?Include?Public?Design?Parameters?for?Mobile?City?Services.?Journal?of?Theoretical?and?Applied?Electronic?Commerce?Research?7（3）：?125.補充道，通過使用網絡技術可以使決策制定變得更具創新性;Schuurman等人定義智慧治理為通過傳感器或傳感網搜集各種有關公共管理數據和信息的過程Schuurman?D，?Baccarne?B，?De?Marez?L?and?Mechant?P?（2012）?Smart?Ideas?for?Smart?Cities：?Investigating?Crowdsourcing?for?Generating?and?Selecting?Ideas?for?ICT?Innovation?in?a?City?Context.?Journal?of?Theoretical?and?Applied?Electronic?Commerce?Research?7（3）：?49-62.?。新技術的運用強化了政府的理性，表現為在制定和實施決策的過程中運用更加全面、接地氣的信息。

第三種概念就是智慧治理即為創建智慧管理的過程。Gil-GarciaGil-Garcia?R?（2012）?Enacting?Electronic?Government?Success：?An?Integrative?Study?of?Government-wide?Websites，?Organizational?Capabilities，?and?Institutions.?New?York：?Springer，?274.指出，“智慧政府”是一種新型的電子治理形式，通過使用高級的電子信息技術將信息、過程、機構和物理基礎設施相互連接和結合以便更好地為公民和社區服務。我們將這類智慧治理定義為高水平轉型是因為它要求政府組織內部進行重組，政府需要創新來應對不同政策的需求。Caragliu等人Caragliu?A?and?Del?Bo?C?（2012）?Smartness?and?European?Urban?Performance：?Assessing?the?Local?Impacts?of?Smart?Urban?Attributes.?Innovation：?The?European?Journal?of?Social?Science?Research?25（2）：?97-113.表明空間差異性可能影響智慧城市的發展，因此“因地制宜”的政策制定變得尤為重要。Batty?等人Batty?M，?Axhausen?KW，?Giannotti?F，?Pozdnoukhov?A，?Bazzani?A，?Wachowicz?M，?Ouzounis?G?and?Portugali?Y?（2012）?Smart?Cities?of?the?Future.?European?Physical?Journal?214：?497.強調智慧治理更能發揮強大的智慧功能，它有助于協調城市間不同的智慧元素。

第四種概念——智慧城市協作，也是最高水平轉型意愿，它強調智慧治理是關于城市不同行為體之間的協作。我們將之定義為高水平轉型是因為它不僅是關于組織內部的轉型，同時也是組織外部的轉變。BataganBatagan?L?（2012）?Methodologies?for?Local?Development?in?Smart?Society.?Economics?of?Knowledge?15（3）：?85.強調智慧治理意味著部門之間通過相互合作、溝通來促進經濟的增長，并實現真正為民服務。持有類似觀點的還有Tapscott?and?AgnewTapscott?D?and?Agnew?D?（1999）?Governance?in?the?Digital?Economy：?the?Importance?of?Human?Development.?Finance?&?Development?36（4）：?34-37.，他們強調智慧治理是一個更廣泛的社區治理模式，新技術促進了社區間更廣泛的合作。Kourtit?等人Kourtit?K，?Nijkamp?P?and?Arribas?D?（2012）?Smart?Cities?in?Perspective?-?a?Comparative?European?Study?by?Means?of?Self-organizing?Maps.?Innovation：?The?European?Journal?of?Social?Science?Research?25（2）：?229-246.認為智慧治理是積極主動和開放的治理結構，參與其中的行為體都能最大限度地提高自身的社會經濟和生態效應，都能應對負外部性和擺脫歷史路徑依賴。

總體而言，治理轉變是主流思想——它是讓城市變得更加智慧的必備條件。但同時，對于它的疑問也是存在的：它是否是一直有效的？實際上有小部分的文章強調讓城市變得智慧的辦法僅需要把政府的基本項目做好。而我們認為，智慧城市治理非常重要，我們必須意識到，智慧城市治理可以從制度保護（傳統的智慧城市治理）到制度轉型（新型的智慧城市治理）進行評分。

五、智慧城市的合法性主張：

過程導向還是結果導向？我們的分析表明，一些作者偏向于強調城市治理中政策所產生的更優結果，包括財富、健康和可持續發展層面，而一些作者則更強調公民參與以及更開放的參與形式。第一種視角主要將政府行為的內容作為政府合法性，而第二種視角則強調治理過程Scharpf?F?（1999）?Governing?Europe：?Effective?and?Democratic？?Oxford：?Oxford?University?Press.。表3呈現了不同的合法性主張的視角，從表中可以得出，合法性的目的經常被提及，但是一旦被提出，它可被分類為?“過程導向”和“結果導向”。

在Lee等人Lee?JH，?Phaal?R?and?Lee?S-H?（2013）?An?Integrated?Service-device-technology?Roadmap?for?Smart?City?Development.?Technological?Forecasting?&?Social?Change?80（2）：?286-306.?的著作中，對智慧城市治理的合法性提出了最籠統的描述。他們強調，政府應該設計技術路線來支持未來的技術和公共部門，提升公民的生活質量從而提高政府的合法性。EnglandEngland?P?（2009）?Managing?Urban?Water?in?Australia：?the?Planned?and?the?Unplanned.?Management?of?Environmental?Quality：?An?International?Journal?20（5）：?592-608.?提出更多關于如何提升生活質量的具體指示，他強調，政府應該設計一項政府補貼，用于基礎設施領域（供水、電力系統、交通系統、城市基礎設施等）、健康和創新領域。KourtitKourtit?K，?Nijkamp?P?and?Arribas?D?（2012）?Smart?Cities?in?Perspective?-?a?Comparative?European?Study?by?Means?of?Self-organizing?Maps.?Innovation：?The?European?Journal?of?Social?Science?Research?25（2）：?229-246.提出了前物質產出（財富）和后物質產出（健康和可持續）的觀點。CaragliuCaragliu?A，?Del?Bo?C?and?Nijkamp?P?（2009）?Smart?Cities?in?Europe.?Proceedings?of?the?3rd?Central?European?Conference?on?Regional?Science.?Kosˇ?ice，?Slovak?Republic，?48.等人補充道，合法性主張的目標還包括了實現城市居民在公共服務中的包容性。許多作者還提到了智慧城市治理的一般合法性，但KourtitKourtit?K，?Nijkamp?P?and?Arribas?D?（2012）?Smart?Cities?in?Perspective?-?a?Comparative?European?Study?by?Means?of?Self-organizing?Maps.?Innovation：?The?European?Journal?of?Social?Science?Research?25（2）：?229-246.強調說智慧城市必須符合歷史的路徑依賴。盡管在某種程度上來講，將分散的人口包容到城市（這也是幾乎所有的城市都面臨的相同問題）是智慧城市的重要目標，但健康被公認是智慧城市更重要的目標。此外，一些城市還以城市人口所認為重要的因素來決定城市的合法性目標。在一些城市，藝術、文化可能被認為是智慧城市的核心，但在另外一些城市，更優的交通則可能是優先考慮的事項。這里的關鍵點是，盡管一些作者強調城市系統的背景特性Caragliu?A?and?Del?Bo?C?（2012）?Smartness?and?European?Urban?Performance：?Assessing?the?Local?Impacts?of?Smart?Urban?Attributes.?Innovation：?The?European?Journal?of?Social?Science?Research?25（2）：?97-113;?Giffinger?R，?Fertner?C，?Kramar?H，?Meijers?E?and?Pichler-Milanovic′?N?（2007）?Smart?Cities：?Ranking?of?European?Medium-sized?Cities.?Vienna.?Available?at：?http：//www.smart-citie-s.eu/download/smart_cities_final_report.pdf?;?Kourtit?K，?Nijkamp?P?and?Arribas?D?（2012）?Smart?Cities?in?Perspective-a?Comparative?European?Study?by?Means?of?Self-organizing?Maps.?Innovation：?The?European?Journal?of?Social?Science?Research?25（2）：?229-246.，然而“一個最好城市”這個概念在關于智慧城市的（科技）話語上仍然占據主導地位。

在一些強調“智慧城市合法性的獲得是一個過程”的文章中，權利和民主發揮著重要的作用。這一觀點強調了公民和利益相關者在城市治理方面的積極參與，但這類型的參與不是政治性的。有些作者強調，當城市能夠利用所有城市行為體的智慧來創造一個智能和自學的系統時，城市將變得更加智慧。Dvir和PasherDvir?R?and?Pasher?E?（2004）?Innovation?Engines?for?Knowledge?Cities：?An?Innovation?Ecology?Perspective.?Journal?of?Knowledge?Management?8（5）：?16-27.?強調，政府應該為公民創造一個能動的環境，激發公民的智慧，激發他們交流智慧，激發他們創新。而創造這樣一個環境則需要將開放的數據和智慧城市治理關聯。

開放數據已經被廣泛宣稱為一種增強集體智慧的手段，企業、創新者、非政府組織和公民可以從這些數據中提取價值從而創造智慧。然而，“智慧”并不意味著向所有人開放。Walravens?Walravens?N?（2012）?Mobile?Business?and?the?Smart?City：?Developing?a?Business?Model?Framework?to?Include?Public?Design?Parameters?for?Mobile?City?Services.?Journal?of?Theoretical?and?Applied?Electronic?Commerce?Research?7（3）：?121-135.?指出政府應該提倡開放數據，但是政府作為負責的主體應該仔細斟酌這些系統是否應該開放以及是否對那些參與者開放。類似地，BattyBatty?M，?Axhausen?KW，?Giannotti?F，?Pozdnoukhov?A，?Bazzani?A，?Wachowicz?M，?Ouzounis?G?and?Portugali?Y?（2012）?Smart?Cities?of?the?Future.?European?Physical?Journal?214：?481-518.指出政府必須去保護數據和模型的開發，確保在線可訪性、機密性、知識產權、隱私等等。

這一討論表明，智慧城市的觀點可以通過強化結果來促進城市治理的合法性，也可以通過更民主的政府管理形式來實現。這一做法所蘊含的更重要的意義是：它不僅關乎財富，更是關乎可持續性;它不僅代表民意，更是鼓勵公民參與。這雙重合法性的主張恰好符合了InglehartInglehart?R?（1971）?The?Silent?Revolution?in?Europe：?Intergenerational?Change?in?Post-industrial?Societies.?American?Political?Science?Review?5：?991-1017.?所定義的后物質的觀點。Weggeman?Weggeman?J?（2003）?Controversie¨?le?Besluitvorming.?Opkomst?en?Functioneren?Van?Groen?polderoverleg.?Unpublished?PhD?thesis，?Erasmus?University?Rotterdam，?51.分析了這個理論并且強調了這后物質觀點的兩個維度：（1）經濟增長與環境保護;（2）結構化與秩序。有意思的是，這種后物質價值觀是帶有一種技術性官僚的觀點來倡導良好治理，同時它也倡導通過創新合作產生廣泛的公共價值。

六、發展一個更全面的智慧城市治理視角

我們得出的結論是，由于智慧城市和智慧城市治理視角的紛雜，當下關于智慧城市治理的討論是相當混亂的。如果這些多樣性的方法是基于有序的原則理解，那么這種混亂也會得到解決。

本文中我們討論的第一個“困惑點”是關于智慧城市的技術和社會性質。我們的文獻回顧表明很多刊物聚焦技術研究，另外一些刊物聚焦城市居民的教育研究，其他刊物則是將這些觀點與智慧城市的社會與技術視角結合起來Caragliu?A，?Del?Bo?C?and?Nijkamp?P（2011）?Smart?Cties?in?Europe.?Journal?of?Urban?Technology?18（2）：?65-82;?Giffinger?R，?Fertner?C，?Kramar?H，?Meijers?E?and?Pichler-Milanovic′?N?（2007）?Smart?Cities：?Ranking?of?European?Medium-sized?Cities.?Vienna.?Available?at：?http：//www.smart-citie-?s.eu/download/smart_cities_final_report.pdf?;?Nam?T?and?Pardo?TA?（2011）?Smart?City?as?Urban?Innovation：?Focusing?on?Management，?Policy，?and?Context.?In：?Proceedings?of?the?5th?International?Conference?on?Theory?and?Practice?of?Electronic?Governance.?pp.185-194.?。我們認為社會技術視角（socio-technical?perspective）是最豐富的視角，它可以提供一個更技術性和社會性的分析視角Fountain?JE?（2001）?Building?the?Virtual?State：?Information?Technology?and?Institutional?Change.?Washington，?DC：?The?Brookings?Institute;?Orlikowski?WJ?（1992）?The?Duality?of?Technology：?Rethinking?the?Concept?of?Technology?in?Organizations.?Organization?Science?3：398-427.，有助于我們從理論和經驗上理解社會技術的動態。我們認為需要對智慧城市進行更復雜的社會技術分析，以加強我們對社會/政府結構和新技術之間（字面和具體）互動的理論理解。

第二個“困惑點”是關于現有政府為了實現智慧城市進行結構轉型的需要。文獻回顧表明，一些刊物將智慧治理僅僅定義為智慧城市的治理，而另外一些刊物則視之為創新的決策方式、創新的管理方式，甚至是創新的合作方式。我們認為，聚焦于創新協作頗具吸引力，然而可能不適合智慧治理實踐的研究。在智慧治理的實際分析中，我們需要分析轉型的水平，然后將其與智慧城市的成功程度聯系起來。但是我們無法假設更高水平的轉型將會使城市更加智慧。基于這個層面而言，未來必須有更多的智慧城市治理的研究才能為智慧城市的政府結構轉型框架提供一些啟示。公共管理研究中關于轉型的文獻需與現實有更緊密的聯系，需從傳統公共管理向新公共管理轉型Osborne?SP?（2006）?The?New?Public?Governance？?Public?Management?Review?8（3）：?377-387;?Torfing?et?al.，?2012.。通過對這些模型的實踐分析，未來的研究可以加強智慧城市治理和協同治理之間的探討Torfing?JB，?Peters?G，?Pierre?J?and?So¨?rensen?E?（2012）?Interactive?Governance：?Advancing?the?Paradigm.?Oxford：?Oxford?University?Press.。

第三個“困惑點”是關于智慧城市治理的合法性主張。盡管很多學術文章強調了經濟增長，但是大多數的智慧城市還是強調“后物質結果”（可持續性）和“后物質過程”（提升公民的參與度）作為政府合法性的依據Inglehart?R?（1971）?The?Silent?Revolution?in?Europe：?Intergenerational?Change?in?Post-industrial?Societies.?American?Political?Science?Review?5：?991-1017.。然而，無論是可持續性還是公民參與議題都沒有被上升到政治層面探討，都只有僅僅作為“美好社會”愿景的探討。智慧城市的政治性很少被討論，因為它經常被當成“棘手問題”而非“推動發展”的問題看待。

關于智慧城市的學術研究綜述表明，信息系統和電子政務研究的盲區和主觀偏見性在不斷地被復制到新的研究中，并且發展成新的智慧城市研究領域。針對此現象，我們對智慧城市治理提出了以下建議：

第一，將智慧城市治理定義為一個新興的社會技術實踐（socio-techno?practice）。在最近的文獻中，技術或者社會結構都被強調了，但缺乏對兩者進行綜合理解的視角，所以應該有“社會技術實踐”視角的出現。近30年對政府技術的研究表明社會結構和技術結構之間的復雜相互作用應該被納入分析，從而形成對技術治理（techno-governance）的理論理解Fountain?JE?（2001）?Building?the?Virtual?State：?Information?Technology?and?Institutional?Change.?Washington，?DC：?The?Brookings?Institute;?Orlikowski?WJ?（1992）?The?Duality?of?Technology：?Rethinking?the?Concept?of?Technology?in?Organizations.?Organization?Science?3：?398-427.。

第二，關注城市治理機構的轉型和保護。很多文獻在關注治理轉型的過程中忽略了對組織和組織形式保護的探討。政府技術的經典文章強調，政府技術主要是加強權力關系和價值分配Danziger?JN，?Dutton?WH，?Kling?R?and?Kraemer?KL?（1982）?Computers?and?Politics.?New?York：?Columbia?University?Press.。這種權力的強化關系需要實證研究去證實它是否會發生在智慧城市實踐中。

第三，評估智慧城市治理對經濟增長和其他公共價值的貢獻。一些評估智慧城市治理影響的文章缺乏對經濟增長和公共價值觀的評估。因此，通過深入的案例分析或者深入的定量比較研究來評估這兩個目標的實現程度顯得尤為迫切。

第四，分析智慧城市治理的政治因素。很多文章將智慧城市治理限定為技術事件或者是管理事件，潛在假設智慧城市能讓每個人過上更好的生活，但卻忽略了對技術選擇政治層面的探討。WinnerWinner?L?（1986）?The?Whale?and?the?Reactor：?A?Search?for?Limits?in?an?Age?of?High?Technology.?Chicago，?IL：?University?of?Chicago?Press.?經典著作的一個重要觀點是——手工藝品也有政治。選擇怎樣的基礎（技術）設施將對城市的能量效應產生不同的效果，因此需要因地制宜的研究。

將社會技術協同作用從組織水平擴大到城市系統水平當然是有好處的，但同時也應該避免將技術和社會結構之間的關系一刀切。對智慧城市治理的研究應該借鑒電子政務的成功因素Pardo?TA?and?Gil-Garc′a?JR?（2005）?E-government?Success?Factors：?Mapping?Practical?Tools?to?Theoretical?Foundations.?Government?Information?Quarterly?22（2）：?187-216.，基于現有的社會技術變革理論Bijker?W，?Hughes?T?and?Pinch?T?（1987）?The?Social?Construction?of?Technological?Systems.?Cambridge，?MA：?MIT?Press;?Fountain?JE?（2001）?Building?the?Virtual?State：?Information?Technology?and?Institutional?Change.?Washington，?DC：?The?Brookings?Institute;?Orlikowski?WJ?（1992）?The?Duality?of?Technology：?Rethinking?the?Concept?of?Technology?in?Organizations.?Organization?Science?3：?398-427.，將智慧城市作為一個制度變化的復雜過程來研究Snellen?ITM?and?Van?de?Donk?WBHJ?（1998）?Public?Administration?in?an?Information?Age.?Amsterdam：?IOS?Press.，同時，它也應該承認社會技術治理中的政治性de?Wilde?R?（2000）?De?Voorspellers.?Een?kritiek?op?de?toekomstindustrie.?Amsterdam：?De?Balie.?。□

（責任編輯：楊仙麗）附錄：文獻樣本列表（References?used?in?literature?review）

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2?Alkandari?A，?Alnasheet?M?and?Alshekhly?IFT?（2012）

3?AMETIC?（2013）

4?Aurigi?A?（2005）

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10?Calderoni?L，?Maio?D?and?Palmieri?P?（2012）

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35?Malecki?E?（2002）

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37?Nam?T?and?Pardo?TA?（2011）

38?Nijkamp?P?and?Kourtit?K?（2013）

39?Odendaal?N?（2003）

40?Sauer?SC?（2012）

41?Schaffers?H，?Komninos?N，?Pallot?M，?Trousse?B，?Nilsson?M?and?Oliveira?A?（2011）

42?Schuurman?D，?Baccarne?B，?De?Marez?L?and?Mechant?P?（2012）

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44?Tapscott?D?and?Agnew?D?（1999）

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46?Vasseur?J?（2010）

47?Walravens?N?（2012）

48?Washburn?D，?Sindhu?U，?Balaouras?S，?Dines?RA，?Hayes?NM?and?Nelson?LE?（2010）

49?Willke?H?（2007）

50?Winters?JV?（2011）

51?Yigitcanlar?T，?Velibeyoglu?K?and?Martinez-Fernandez?C?（2008）

收稿日期：2019-07-12

作者簡介：阿爾伯特·梅耶爾（Albert?Meijer）是荷蘭烏特勒支大學的公共創新專業教授，歐洲公共管理集團電子政務常設研究小組的主席，主要研究方向是電子政務、透明、合作和智慧城市;曼努埃爾·佩德羅（Manuel?Pedro?Rodr′guez?Bol′varis）是西班牙格蘭納達大學教授，出版了多本著作，并在國際期刊上發表了大量的學術文章，包括公共資金和管理、政府信息季刊、公共行政和發展、在線信息評論、國際行政科學評論、美國公共行政、行政和社會等;謝嘉婷（譯），英國倫敦大學亞非學院國際法碩士;翁士洪（譯校），華東師范大學副教授。原文載于International?Review?of?Administrative?Sciences，?2016，?82（2）：?392-408.

①United?Nations?（2011）?World?Urbanization?Prospects：?the?2011?Revision.?Available?at：?http：//www.un.org/en/development/desa/publications/world-urbanization-prospects-the-?2011-revision.html.