新冠肺炎疫情早期科學研究對政府決策的影響

齊曄 杜迪佳 董長貴 劉天樂

摘要：科學研究和專家應該在重大公共衛生突發事件中發揮關鍵作用。在新冠肺炎疫情中，大量及時的科學研究成果與疫情大規模爆發形成巨大反差。什么原因導致科學研究與防疫決策脫節？本文聚焦疫情早期，分析與疫情防控相關的多個科研主體在政府決策中發揮的作用，試圖從影響專家決策判斷的因素與機制視角來回答這一問題。研究表明，疫情早期專家“決策保守偏好”是影響其對疫情做出“假陰性”判斷的重要因素，即疫情嚴重，卻判斷為不嚴重。糾正專家的決策保守偏好，需要建立相應機制以鼓勵其“積極主動”和“未雨綢繆”，克服官僚化保守傾向。文章最后針對科研和決策兩個體系提出了若干政策建議，以期有助于當前抗疫，以及未來科學研究在重大突發公共衛生事件決策中發揮積極作用。

關鍵詞：新冠肺炎疫情;突發公共衛生事件;科學研究;政府決策;專家決策偏好;風險決策

中圖分類號：D63;R181.8文獻標志碼：A文章編號：1007-9092（2020）02-0021-011

一、問題的提出

新型冠狀病毒肺炎疫情（以下簡稱新冠肺炎）爆發后迅速惡化，其蔓延程度和社會危害已經大大超出了2003年的SARS，更是遠遠超出疾病控制專家早期的疫情判斷。重大公共衛生事件應對，是專業性極強的公共事務應急管理，科學研究和專家判斷對政府決策有重要的影響。如果由于各種原因致使專家錯估了疫情嚴重程度，疫情防控很可能會受到極大影響。

在此次新冠肺炎疫情中，社會對科學家扮演的角色和發揮的作用褒貶不一。在疫情發生不久，新冠病毒就在1月初被我國科學家成功分離，并進行了病原體確認，其后的全基因測序和RT-PCR檢測試劑開發非常迅速①。世界衛生組織和美國資深病毒學和免疫學專家也都對我國的生物醫學科研實力表示稱贊新華網：《世衛組織總干事：中國應對疫情的努力值得感激和尊重》，國際，2020年1月30日，http：//www.xinhuanet.com/world/2020-01/30/c_1125512535.htm;

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陳歡歡：《華人學者談疫情：我希望國家成立專家團來辟謠》，科學網，2020年2月4日，http：//news.sciencenet.cn/htmlnews/2020/2/435363.shtm。?。但是自從1月24日《柳葉刀》《新英格蘭醫學雜志》等專業學刊在網上先行刊發中國科學家多篇論文之后Huang，?C.，?Wang，?Y.，?Li，?X.，?Ren，?L.，?Zhao，?J.，?Hu，?Y.，?...?&?Cheng，?Z..?Clinical?features?of?patients?infected?with?2019?novel?coronavirus?in?Wuhan，?China.The?Lancet，?24?January?2020;

Li，?Q.，?Guan，?X.，?Wu，?P.，?Wang，?X.，?Zhou，?L.，?Tong，?Y.，?...?&?Xing，?X..?（2020）.?Early?Transmission?Dynamics?in?Wuhan，?China，?of?Novel?Coronavirus–Infected?Pneumonia.New?England?Journal?of?Medicine，?29?January?2020;

Wang，?C.，?Horby，?P.?W.，?Hayden，?F.?G.，?&?Gao，?G.?F.?A?novel?coronavirus?outbreak?of?global?health?concern.The?Lancet，?29?January?2020.

Chen，?N.，?Zhou，?M.，?Dong，?X.，?Qu，?J.，?Gong，?F.，?Han，?Y.，?...?&?Yu，?T..?Epidemiological?and?clinical?characteristics?of?99?cases?of?2019?novel?coronavirus?pneumonia?in?Wuhan，?China：a?descriptive?study.The?Lancet，?29?January?2020;

Lu，?R.，?Zhao，?X.，?Li，?J.，?Niu，?P.，?Yang，?B.，?Wu，?H.，?...?&?Bi，?Y..?Genomic?characterisation?and?epidemiology?of?2019?novel?coronavirus：implications?for?virus?origins?and?receptor?binding.The?Lancet，?29?January?2020;

Zhou，?P.，?Yang，?X.，?Wang，?X..?et?al.?A?pneumonia?outbreak?associated?with?a?new?coronavirus?of?probable?bat?origin.Nature，?29?January?2020.，中國科研人員的行為及其在應對疫情中的作用備受質疑陳銳、許冰清：《特別報道?|?假如武漢的警鈴有機會被拉響，可以是哪天？》，第一財經，2020年2月8日，https：//www.yicai.com/news/100495596.html;

中國新聞周刊：《武漢之憾：黃金防控期是如何錯過的？》，第934期，2020年2月10日，https：//nei.st/medium/china-newsweek/gtyviuyogxsl3wufjrfcoq;

知識分子編輯部：《“瞞報”還是“保守”？一篇論文引發武漢疫情爭議》，知識分子，2020年2月1日，http：//zhishifenzi.com/depth/depth/8162.html。?。為此，科技部在1月29日發布《關于加強新型冠狀病毒肺炎科技攻關項目管理有關事項的通知》，特別強調科研人員“在疫情防控任務完成之前，不應該把精力放在論文發表上中華人民共和國科學技術部：《科技部提出：科研人員要勇挑重擔，全力投入科技攻關任務，把論文寫在抗擊疫情的第一線》，中華人民共和國科學技術部官方網站，2020年1月29日，?http：//most.gov.cn/kjbgz/202001/t20200129_151264.htm。”。輿論不僅質疑疫情當前科研人員是否應該把時間和精力用于發表論文，更重要的是科學家是否會針對新冠病毒疫情做出專業的、合乎職業道德和職務責任的判斷，是否將科學認知恰當有效地傳達給政府和公眾以避免出現災難性后果？

本文聚焦新冠肺炎疫情早期，即從疫情發生到1月20日習近平總書記作出重要批示之前大約50天時間中華人民共和國中央人民政府：《習近平對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情作出重要指示》，中華人民共和國中央人民政府官方網站，2020年1月20日，http：//www.gov.cn/?xinwen/2020-01/20/?content_5471057.htm。，單純從疫情研究一側探討專家判斷對政府決策的影響。通過對疫情防控中多個科研主體和政府決策主體的活動梳理和分析，本文試圖回答此次疫情防控究竟在哪個環節上疫情研究和專家判斷出了問題？什么原因導致科研與決策脫節？接下來的防疫之戰中如何糾偏，為當前戰疫提供幫助？本文希望為未來應對大規模突發性公共衛生事件提供借鑒。

從已有的信息來看，盡管疫情早期關于病原的分子生物學研究及時取得重要成果，但關于疫情的流行病學研究不足，研究成果整合有限，加上其他因素，國家衛健委12月31日第一批專家組及1月8日第二批專家組根據中青報對于王廣發的采訪，王廣發提到1月8日其作為第二批專家組成員趕赴武漢，而第一批專家組于12月31日即前往武漢參與疫情調查工作。相關可查詢：中國青年報：《衛健委專家組成員王廣發出院了，回答了我們8個問題》，2020年2月2日，?http：//news.cyol.com/app/2020-02/02/content_18348758.htm。的決策判斷過于保守，對政府決策和公眾響應造成嚴重影響。當然，地方政府應對有其不可推卸的責任。本文立意不是要討論疫情失控的責任，更不是要批評或開脫某一個特定主體，而是從一個特定視角集中分析一個特定群體發揮的作用及其作用機制。

科學家可以在國家重大公共衛生突發事件中發揮關鍵作用。2001年2月英國爆發口蹄疫，疫情態勢曾經一度難以控制。然而，在首相授權當時任政府首席科學顧問的大衛·金恩爵士（Sir?David?King）全權接管口蹄疫的應對工作后，政府出臺政策見效很快，在短短兩個月內疫情得到控制李思敏、樊春良：《政府使用科學應對風險的管理機制變遷——英國瘋牛病事件與口蹄疫事件比較》，《科學學研究》，2015年第33卷第12期;

Woolhouse，?M.，?Chase-Topping，?M.，?Haydon，?D.?et?al..?Foot-and-mouth?disease?under?control?in?the?UK.?Nature，?17?May?2001，?411：258–259.。《自然》和《科學》雜志有研究論文指出National?Audit?Office?Reports.?The?2001?Outbreak?of?Foot?and?Mouth?Disease，?21?June?2002，?https：//www.nao.org.uk/press-release/the-2001-outbreak-of-foot-and-mouth-disease-2/;

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本文主要研究對象為我國此次新冠肺炎疫情密切相關的科學研究體系，并關注其與政府決策體系的互動。與疫情相關的科研體系包括醫療機構、疾控中心、科研院所和國家級專家四類主體。政府決策體系包括武漢市衛健委、市政府和國家衛健委三類主體。公開資料中少有湖北省政府及其相關機構的信息，故此不在本文研究范圍之內。下文首先通過梳理疫情早期各類主體的活動和表現，分階段討論并總結此次疫情中專家對政府決策和公眾響應的影響。本文認為專家低估病毒傳染性的重要原因在于不確定情形下，專家決策對于風險判斷具有傾向于保守的偏好。本文提出解釋“專家決策保守偏好”的一個三要素模型，用于解釋前期專家和后期專家各自判斷的原因及其差異，在此基礎上我們分別提出應對疫情和突發性重大公共衛生治理體系的政策建議。

二、疫情早期發展的三個階段

我們按時間順序整理了科學研究體系和政府部門體系的相關活動和表現馮禹丁、陳芷楠：《武漢新型冠狀病毒肺炎大事記（2019年12月—2020年1月20日）》，財新網，2020年1月20日，http：//china.caixin.com/2020-01-20/101506244.html。，根據疫情動態進程把這一時期劃分為三個階段。

（一）第一階段：疫情發生、發現和上報（2019年12月1日—2019年12月29日）

在《柳葉刀》上發表的一篇論文通過回溯性研究發現，武漢首例感染新型冠狀病毒患者出現癥狀是2019年12月1日，這位首例病人與后續的病人沒有發現流行病學聯系Huang，?C.，?Wang，?Y.，?Li，?X.，?Ren，?L.，?Zhao，?J.，?Hu，?Y.，?...?&?Cheng，?Z..?Clinical?features?of?patients?infected?with?2019?novel?coronavirus?in?Wuhan，?China.The?Lancet，?24?January?2020.。武漢市衛健委2020年1月11日通報顯示，與海鮮市場相關的首例新型冠狀病毒感染者于2019?年?12?月?8?日入住武漢市金銀潭醫院武漢市衛生健康委員會：《專家解讀不明原因的病毒性肺炎最新通報》，武漢市衛生健康委員會官方網站，2020年1月11日，http：//wjw.wuhan.gov.cn/front/web/showDetail/2020011109036。;12月10日，金銀潭醫院又收治了3位病人。這也是目前記錄清晰的初始病例。之后，其他多家醫院陸續收治類似病例。截至12月31日，金銀潭醫院共收治了41名病人Huang，?C.，?Wang，?Y.，?Li，?X.，?Ren，?L.，?Zhao，?J.，?Hu，?Y.，?...?&?Cheng，?Z..?Clinical?features?of?patients?infected?with?2019?novel?coronavirus?in?Wuhan，?China.The?Lancet，?24?January?2020.。

在12月26日，湖北省中西醫結合醫院呼吸與重癥醫學科主任張繼先醫生接診時也發現幾名不明病毒引起的肺炎患者。看病的一家三口胸部CT片都呈現出與其他病毒性肺炎完全不同的表現。同日，還有1位華南海鮮市場的商戶被觀察到一樣的肺部表現。12月27日，張繼先將4個病例情況向醫院領導作了匯報，醫院立即上報給武漢市江漢區疾控中心。12月28日、29日兩天，張繼先又陸續收治了3位同樣來自華南海鮮市場、并且肺部表現一致的病人，隨即向醫院再次報告，并建議醫院召開多部門會診。12月29日醫院經過各科室10名專家討論后直接向湖北省、武漢市的衛健委疾病預防控制處報告張翀：《她最早發現新冠肺炎疫情苗頭?第一時間上報可疑病例》，《工人日報》，2020年2月8日，https：//m.chinanews.com/wap/detail/zw/gn/2020/02-08/9083193.shtml。。

（二）第二階段：地方初始響應與研究確定疫情病原（2019年12月29日—2020年1月8日）

12月29日，湖北省、武漢市衛健委疾控處接到中西醫結合醫院報告后，指示武漢市疾控中心、金銀潭醫院和江漢區疾控中心前往湖北省中西醫結合醫院，開始流行病學調查。

12月30日，武漢市衛健委向全市各醫療機構發出《關于報送不明原因肺炎救治情況的緊急通知》和《關于做好不明原因肺炎救治工作的緊急通知》兩份文件，要求各單位立即清查統計近一周接診過的具有類似特點的不明原因肺炎病人，即日報送至市衛健委醫政醫管處郵箱第一財經：《獨家?|?武漢不明原因肺炎已做好隔離?檢測結果將第一時間對外公布》，《第一財經》，2019年12月31日，https：//www.yicai.com/news/100451932.html。。

武漢市政府對疫情的初期響應分為對外和對內兩條線。對外方面，12月31日，武漢市政府首次正式向社會發布了疾病爆發的消息：“武漢地區發現了病毒性肺炎，患者已隔離治療，并指出該病毒性肺炎與華南海鮮市場有關”;與此同時，武漢市衛健委通報，發現的27例?“不明原因肺炎”?未發現明顯人傳人現象，未發現醫務人員感染。這是官方第一次對外發布未發現人傳人武漢市衛生健康委員會：《武漢市衛健委關于當前我市肺炎疫情的情況通報》，武漢市衛生健康委員會官方網站，2019年12月31日，http：//wjw.wuhan.gov.cn/front/web/showDetail/2019123108989。。

1月1日，武漢市公安局通報有8人因“在網絡傳播關于此次疫情的不實信息”，被武漢市公安局傳喚訓誡處理。該通報通過中央媒體傳遍全國。1月3日，武漢市衛健委當日通報44例“不明原因病毒性肺炎”，未見明顯人傳人和醫護感染。1月5日武漢市衛健委發布的通報稱“不明原因”肺炎患者上升到59例，且未發現明顯“人傳人”證據，無死亡病例。1月6日之后的四天，武漢市兩會召開，衛健委無通報。

對內方面，12月31日，華南海鮮市場大規模消毒。同日，國家衛健委第一批專家組抵達武漢指導防疫工作中國疾病預防控制中心新型冠狀病毒感染的肺炎疫情一級響應態勢分析與風險評估組：《2019?新型冠狀病毒疫情進展和風險評估》，2010年1月27日，http：//www.chinacdc.cn/jkzt/crb/zl/szkb_11803/jszl_11811/202001/P020200127544648420736.pdf。。1月1日，華南海鮮市場休市整頓。1月2日，海鮮市場再次進行消毒。

科研方面，12月31日，中科院武漢病毒研究所到華南市場采樣，其后與復旦大學進行病毒鑒定和基因測序。中國疾控中心專家介入之后，也立即開展了病毒的鑒定和基因測序工作。同時參與的還有相關醫院和高校的專家團隊。

各團隊病毒鑒定和基因測序大約一周內完成。中科院武漢病毒所團隊1月2日獲得病毒的基因組序列，證實是一種全新的冠狀病毒;1月5日，分離得到病毒毒株;1月7日，病毒所的科學家們將這個病毒確定為一種新型冠狀病毒，并正式命名為2019-nCoV央視網：《官宣：已啟動新型冠狀病毒的疫苗研發?已成功分離病毒》，中國新聞網，2020年2月29日，https：//wap.cns.com.cn/wap/detail/zw/gn/2020/01-29/9073031.shtml;

中科院：《武漢病毒所全力開展新型冠狀病毒肺炎科研攻關》，中科院工作動態，2020年1月29日，http：//www.cas.cn/?zt/?sszt/?kjgzbd/?gzdt/202001/?t20200129_4732993.shtml。。

與此同時，相關部門也開始了流行病學調查研究。國家衛健委啟動緊急檢測、病例調查、密切接觸者管理和市場調查，向武漢發布技術指南，并通知世界衛生組織及相關國家和地區。武漢市疾控中心在全市啟動不明原因病毒性肺炎監測、病例調查、華南海鮮市場環境及動物調查和標本采集工作。國家衛健委于1月8日正式確認“新型冠狀病毒”為疫情病原。

醫護感染方面，1月5日，武漢同濟醫院急診醫生肺部CT異常;1月7日，其肺部明顯病變高昱、蕭輝、馬丹萌等：《封面報道之一|現場篇：武漢圍城》，《財新周刊》，2020年2月3日，2020年第4期，http：//weekly.caixin.com/2020-02-01/101510145.html。;1月6日，武漢市新華醫院一位呼吸內科醫生出現肺部異常和感染跡象;1月11日，新華醫院出現第二例醫護人員感染張帆：《武漢疫情調查追蹤：醫護感染應受關注》，財新網，2020年2月4日，http：//www.caixin.com/2020-02-04/101511377.html。。經濟觀察網的資料顯示，武漢市多家醫院在1月初陸續出現醫護感染現象瞿依賢：《探究武漢疫情醫護感染》，經濟觀察網，2020年2月10日，http：//m.eeo.com.cn/2020/0210/375958.shtml。。

（三）第三階段，防疫響應（2020年1月9日-2020年1月20日）

1月9日，國家衛健委第二批專家組在武漢開展防疫工作。次日，中國國家疾控中心與世界衛生組織和各國分享了病毒的全基因序列。其后與企業共同開發并測試了PCR試劑盒，并下發武漢市;武漢遂對不明原因肺炎病例進行檢測、診斷。自此，武漢市衛健委依據國家標準和方法進行監測并通報，其通報結果和結論見表1。衛健委對新冠病毒是否人傳人的通報是大家關注的焦點。

在防疫方面，中國疾控中心內部于1月15日啟動一級應急響應Li，?Q.，?Guan，?X.，?Wu，?P.，?Wang，?X.，?Zhou，?L.，?Tong，?Y.，?...?&?Xing，?X..?（2020）.?Early?Transmission?Dynamics?in?Wuhan，?China，?of?Novel?Coronavirus–Infected?Pneumonia.New?England?Journal?of?Medicine，?29?January?2020.;于1月16日成立13個應急響應工作組潘力軍：《中國疾控中心應急響應工作愛國衛生組全力以赴應對新冠肺炎疫情》，中國疾病預防控制中心環境與健康相關產品安全所官方網站，2020年1月29日，http：//iehs.chinacdc.cn/gzdt/202001/t20200129_211519.html。，但在具體措施上，除上述病例檢測和病情監測工作之外，武漢和全國其他地方并未實施明顯的防疫行動。武漢市衛健委亦在一份1月14日整理的疫情知識問答中，表明“尚未發現明確的人傳人證據，不能排除有限人傳人的可能，但持續人傳人的風險較低”武漢市衛生健康委員會：《新型冠狀病毒感染的肺炎疫情知識問答》，武漢市衛生健康委員會官方網站，2020年1月14日，http：//wjw.wuhan.gov.cn/front/web/showDetail/2020011509040。。一個典型的例證就是1月18日，武漢市百步亭社區如期舉辦一年一度的“萬家宴”活動。

1月18日，國家衛健委通報稱，已向地方下發新型冠狀病毒核酸檢測試劑盒，要求各地加強檢測。同日，衛健委第三批高級別專家組赴武漢考察。1月20日，專家組長鐘南山院士在接受央視采訪時，首度確認病毒可以人傳人，并透露有14名醫護人員感染，從而推翻原防疫專家和武漢市衛計委一直堅持的持續人傳人風險較低的判斷。

1月20日，習近平總書記作出重要指示，要求各級黨委和政府及有關部門制定周密方案，組織力量防控，采取有效措施，堅決遏制疫情蔓延中華人民共和國中央人民政府：《習近平對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情作出重要指示》，中華人民共和國中央人民政府官方網站，2020年1月20日，www.gov.cn/xinwen/2020-01/20/content_5471057.htm。。至此，應對新冠肺炎疫情的重大決策由國家最高領導作出。其后，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，進一步部署新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作，要求有力有效遏制疫情。同日，國家衛健委發布公告，宣布將新型冠狀病毒肺炎納入乙類傳染病，但按甲類傳染病防控。

1月23日，武漢封城，全國隨之響應。

三、?疫情科研與防疫行動

通過對疫情早期發展的三個階段分析，不難看出政府部門和科研系統都大大低估了新冠病毒的傳染性。武漢市衛健委就曾多次表示沒有發現明顯人傳人的證據，多名國家級專家在接受媒體采訪時均強調“疫情可防可控”中國青年報：《衛健委專家組成員王廣發出院了，回答了我們8個問題》。2020?年2?月2?日，http：/?/news.cyol.com/?app/2020-02/02/?content_18348758.htm。。但是與此同時，病毒感染人群中不斷出現無華南海鮮市場接觸史的病例、?家庭聚集性感染病例和醫護人員感染病例。一方面，病毒基因測序和試劑檢測技術開發進展順利，但是另一方面，病毒感染性和流行病學研究卻始終認為沒有發現人傳人的明顯證據或人傳人風險較低。疫情科學研究沒有及時為政府決策和公眾應對提供預警。

第一，地方醫院在上報疫情方面上報給誰、通過什么渠道上報等問題值得關注。在不明原因肺炎病例于2019年12月初出現后將近一個月時間，公開資料中未發現地方醫院上報給國家疾控中心的信息。在2003年SARS過后，中央政府打造了中國傳染病疫情和突發公共衛生事件網絡直報系統（簡稱網絡直報系統），該直報系統于2004年1月1日正式上線，同年4月1日投入使用劉玉海：《SARS之后國家重金打造的傳染病網絡直報系統，為何并未及時啟動》，經濟觀察網，2020年2月3日，http：//www.eeo.com.cn/2020/0203/375484.shtml。。據國務院新聞辦，我國“2015年，建成了全球最大的法定傳染病疫情和突發公共衛生事件網絡直報系統”中華人民共和國國務院新聞辦公室：《中國健康事業的發展與人權進步》，中華人民共和國國務院新聞辦公室官方網站，2017年9月29日，http：//www.scio.gov.cn/zfbps/ndhf/36088/Document/1565111/1565111.htm。。網絡直報系統覆蓋范圍廣泛。縱向上，全國所有鄉級以上的衛生機構都可登錄系統上報信息;橫向上聯網覆蓋全國所有的衛生機構，包括醫療、監督、疾病預防控制的機構。但在此次疫情中，直報系統一開始并未得到有效利用。據報道顯示，直到2020年1月20日國務院將此次新型冠狀病毒肺炎疫情作為乙類傳染病按甲類管理后，才納入網絡直報系統劉玉海：《SARS之后國家重金打造的傳染病網絡直報系統，為何并未及時啟動》，經濟觀察網，2020年2月3日，www.eeo.com.cn/2020/0203/375484.shtml。。直報系統本應發揮關鍵的早期預警作用，但可能因為新冠病毒是系統內傳染疾病報告目錄里沒有的新發疾病而無法啟用，導致錯失良機馮子健：《“人傳人”早有推論?保守下結論有原因》，搜狐網，2020年2月1日，https：//www.sohu.com/a/369847296_749000。。與此相關的是，一線醫護人員感染信息通報也出現了重大問題，似乎直到較晚時候才掌握此類重要信息。

第二，國家衛健委為了應對此次新冠肺炎疫情先后成立了三批專家組。第一批專家組12月31日抵達武漢，他們開展了前期病毒學調查研究。第二批專家1月8日抵達武漢，他們一方面繼續進行科學研究，另一方面指導當地政府和醫院進行疫情防控。前兩批專家組的判斷始終認為人傳人風險較低，疫情并不嚴重。第三批專家1月18日到達武漢姜永斌：《特寫?|?鐘南山其人》，中央紀委國家監委網站，2020年1月22日，http：//www.ccdi.gov.cn/yaowen/202001/t20200122_210211.html。，組長是鐘南山院士。鐘南山在了解到醫護人員感染的結果后，首度確認病毒可以人傳人。由此看來，不同的專家對疫情的判斷是有差異的，其個人經驗、風險偏好和掌握的信息多少等因素影響判斷和結論。此外，標準的采用也可能是原因之一。從1月15日國家衛健委發布第一版診療方案到現在的第五版，國家在不斷修訂和降低新冠肺炎確診標準。依此來看，國家專家組確定的第一版確診標準確實有點高，以致于武漢市確診病例連續很多天沒有新增一人韓挺：《武漢時間：從專家組抵達到封城的謎之20天》，經濟觀察網，2020年2月7日，http：//www.eeo.com.cn/2020/0207/375826.shtml。注：此報道將鐘南山等描繪為第二批專家組成員，本文根據中國青年報對于王廣發的采訪，根據專家組到達武漢的時間不同，采用三批專家組的說法。。

第三，科學家發表學術期刊論文有助于保持觀點的客觀中立，讓更多人可以接受，但是發表的學術論文在多大程度上能真正用來防疫值得商榷。2020年1月19日以來，我國科學家（包括專家組成員）關于疫情預測、新冠病毒分子生物學和流行病學研究成果陸續發表于各大醫學研究權威期刊和預印本網站截止2020年2月3日，共有68篇科學研究發表于Science，?Nature，?The?Lancet等醫學研究期刊及BioRxiv，?medRxiv等預印本網站，其中25篇由中國學者及團隊領銜或參與。。其中不乏影響因子頗高的《柳葉刀》、《新英格蘭醫學雜志》和《自然》雜志，而發表在這些國際頂級期刊論文運用的研究數據正是武漢市“不明原因肺炎”患者的詳細病例和檢測結果。有評論認為，專家們似乎在努力贏得一場科研競賽，把過多的精力用于寫作和發表論文，從而影響了對疫情的深入研究葉水送：《疫情爆發，中國科學家展開了一場緊張的學術接力》，知識分子，2020年1月29日，http：//zhishifenzi.com/depth/depth/8139.html。。究竟這些工作在多大程度上耗費了這些專家本可以用到防疫上的精力，我們不得而知，但這的確是值得注意的一個問題。

回頭來看，雖然基因測序和病原病毒的分子生物學研究進展迅速，但是有關病毒傳播途徑和流行病學研究仍然有限登輝、馬丹萌：《解讀|新冠疑似診斷標準再放寬?湖北省內僅需兩項臨床表現》，財新網，2020年2月5日，https：//china.caixin.com/2020-02-05/101511888.html。?，而后者對政府疫情防控的決策幫助更大。各研究團隊之間所掌握的信息從論文發表結果來看，不對等、不公開、不共享。這樣的情況導致原本就有限的深度流行病學信息，在進一步公開的道路上重重受阻。這對醫護臨床治療、政府決策防控都產生了深刻影響。信息公開、共享有助于早日確定疫情，早日擬定診療防控與早日開展防控，但是公開流行病學相關信息與保護研究人員知識產權、個人競升考量之間存在張力，需要一套有效機制來調節這二者的隱性沖突，改變個人、團隊的行為激勵，避免錯過疫情防控的黃金期。

第四，科學家研發的新冠病毒檢測技術直接決定了確診人數的多少和疫情的嚴重程度。1月10日國家疾控中心向武漢提供剛剛研發出來的RT-PCR檢測試劑。在此基礎上，武漢市將59名“不明原因肺炎”患者中的41名確診為新冠病毒肺炎。然而，檢測試劑一開始就存在假陰性問題，對上呼吸道、下呼吸道標本陽性檢出率比較低馮子健：《“人傳人”早有推論?保守下結論有原因》，搜狐網，2020年2月1日，https：//www.sohu.com/a/369847296_749000。，可能導致武漢市1月16日之前都沒有通報有新增病例。1月16日，國家下發優化過的新版檢測試劑。當日武漢重新認定新冠病毒肺炎4例。1月17日，武漢市新增確診17例。即使到了2月13日，國家研發的核酸檢測試劑仍然有比較明顯的假陰性問題，以致于湖北省開始采用肺部CT結果作為確診病例標準。核酸檢測技術如果不過關，檢測耗時過久或者存在假陰性問題，那么將會在很大程度上低估疫情嚴重程度和影響疫情防控力度王秉陽：《新華視點：病情突然加重、核酸“假陰性”、氣溶膠傳播……權威專家回應關于疫情認識的最新熱點》，2020年2月10日，新華網，?http：//www.xinhuanet.com/2020-02/10/c_1125556214.htm。。病毒檢測技術發展的滯后，一方面需要更多的科研投入和科研智慧，另一方面也啟示我們在病例確診和疫情判斷上要綜合多方面的數據和經驗。

第五，國家專家組對疫情傳染性的判斷直接體現在武漢市衛健委的疫情通報當中，而國家專家組的重要作用就是給國家衛健委提供政策建議。從后期對馮子健的訪談中，我們得知科學家對疾病的認識也有個過程，公布信息相當謹慎、甚至保守，“從開始的‘未發現明顯人傳人現象到‘不能排除有限人傳人的可能，這都和病例診斷、實驗室檢測結果逐步用于病人的甄別有關，需要一個過程。”病毒學界：《高福|大家沒看明白，混淆了論文與臨床診斷，馮子健|“人傳人”早有推論?保守下結論有原因》，2020年1月31日，搜狐網，https：//www.sohu.com/a/369847296_749000。科學家的認識基本反映在武漢市衛健委的通報當中，包括1月初的未發現明顯人傳人證據到1月14日不能排除有限人傳人的可能。雖然科學家的判斷不能直接等價于政府對疫情的判斷，但是在一種全新病毒面前，科學家的政策影響是不能低估的知識分子編輯部：《吃一塹能長一智嗎？國際著名公衛專家評武漢疫情》，知識分子，2020年1月30日，http：//zhishifenzi.com/depth/depth/8152.html。。

第六，在接受媒體采訪方面，徐建國院士在1月14日接受《科學》雜志采訪時表示疫情爆發是非常有限的，如果下周沒有新病例出現，疫情可能就結束了Cohen，?J.，?Normile，?D.?World?on?alert?for?potential?spread?of?new?SARS-like?virus?found?in?China，?Science?News，?14?January?2020，?https：//www.sciencemag.org/news/2020/01/world-alert-potential-spread-new-sars-virus-found-china.?。王廣發在1月10日接受媒體采訪時曾作出了“整體疫情可防可控”的初步判斷。即使在王廣發本人1月21日被確診感染新冠肺炎后，1月23日在接受媒體采訪時他依然認為當前的疫情“可防可控”吳慶才：《獨家專訪王廣發：我是怎么被感染的》，2020年1月23日，中國新聞網，http：//www.chinanews.com/gn/2020/01-23/9068434.shtml。。另外我們知道第三批專家組組長鐘南山院士在接受媒體采訪時首次確認新冠病毒可以人傳人，自此改變了全國的疫情防控走勢和廣大民眾對疫情的重視程度。

綜合1月20日前科學疫情研究和政府應對，我們不難得出專家做出的基本判斷是：人傳人的風險較低，疫情的感染性并不嚴重。事后看來，防疫專家做出的判斷與當時疫情狀況相去甚遠，對疫情的發展嚴重性估計不足，從而未能對防疫決策和行動提供應有的科學支撐。從實際效果上看，不僅是政府，也包括公眾在防疫專家對疫情判斷和信息傳遞的影響下放松了警惕，未做出應有的準備。更不幸的是，武漢市政府對8名醫生的訓誡，切斷了公眾了解疫情的一個重要渠道，使公眾誤以為關于不明原因肺炎的社會傳言夸大了疫情。

四、防疫專家因何低估了疫情？

基于對專家的活動、公開言論和發表論文的分析，我們傾向于認為三個因素較大概率影響了專家的判斷。第一個是技術因素，尤其是在流行病學研究和核酸檢測試劑盒研發方面;第二個是信息因素，尤其是關于多名一線醫護人員感染的重要信息遺漏這里不排除地方政府和醫療管理層對此信息“低調處理”等體制方面的因素。感謝匿名評論者的這一建議。但是由于本文關注重點在于此次疫情中的科研體系，因此不再引入此體制因素。;?第三個因素是專家的決策偏好，這可能是更為關鍵的因素，因為技術因素和信息因素也不可避免要受到專家的決策偏好影響。由于前面的案例梳理已經介紹了技術因素和信息因素，這里不再贅述。

就專家的決策來說，面對復雜多變的疫情發展過程，任何一種判斷都有正確和錯誤的可能。判斷錯誤又可以分為兩大類。一類情形是，實際疫情不嚴重，但判斷認為疫情嚴重。在統計學中我們稱之為I類錯誤或I類誤差（Type?I?error），也叫做假陽性（false?positive）。另一類情形是，實際疫情嚴重，但判斷認為疫情不嚴重。這類判斷錯誤稱為II類錯誤或II類誤差（Type?II?error），也叫做假陰性（false?negative）。在使用核酸檢測盒確診新冠肺炎的過程中，就出現了不少假陰性的情形。我們認為疫情專家決策偏好傾向于避免I類錯誤（Type?I?error?avoidance），從而相對傾向于判斷疫情不嚴重，即保守判斷。這樣的判斷可能正確也可能錯誤。當傾向避免I類錯誤發生時，專家判斷即犯了II類錯誤。我們的假說可稱為“專家決策保守偏好假說”。這是本文對解釋防疫專家判斷失誤原因的核心假說。下面部分將從邏輯和實例兩方面來論證這一假說的可靠性（validity）。

（一）解釋專家決策保守偏好的三要素模型

我們辨識出導致專家判斷趨于保守的三個要素，即慣性思維、政治顧慮和理性選擇;這些要素的背后有著共同的行為科學基礎Jost，?J.?T.，?Glaser，?J.，?Kruglanski，?A.?W.，?&?Sulloway，?F.?J.?（2003）.?Political?conservatism?as?motivated?social?cognition.?Psychological?Bulletin，?129（3），?339–375.

Armstrong，?J.S.，?Green，?K.C.，?Graefe，?A.?（2015）.?Golden?rule?of?forecasting：Be?conservative.?Journal?of?Business?Research，?68（8），?171-1731.。

慣性思維是指基于以往常態下的經驗，傾向于認定正在發生的疫情與以往相似。即使有所不同，也只是數量的多寡，而無實質的區別。慣性思維是有現實基礎和經驗支撐的。流感病毒幾乎每年都會發生。盡管具體表現各有不同，但一般不外乎呼吸道感染、發燒、頭疼、流淚、鼻塞、有痰、打噴嚏等癥狀，嚴重時還會有肺部感染。也正是由于流感的反復出現，許多地方有“流感季”一說。一到流感季，便有大量人口提前注射疫苗，以防流感。不難想象，疾控中心在每個流感季都會收到各地疑似疫情的報告。而在多數情況下，上報的疫情并不足以啟動應急響應。在我國，人們印象深刻的是2003年的SARS。在過去17年中，世界范圍內還發生過H1N1，埃博拉和中東呼吸綜合癥（MERS）等幾次影響較大的疫情，但并未對我國構成顯著的威脅。經驗表明，疫情不嚴重是常態，而類似SARS和新冠肺炎疫情則是例外，即人們常說的黑天鵝事件。在現實中，黑天鵝事件是難以預測和判斷的。如果用慣性思維判斷黑天鵝事件，就容易犯II類錯誤，明明是有，卻認為無。

政治顧慮是促使專家判斷趨于保守的極為重要因素。重大疫情對人民生活甚至生命健康影響巨大，對經濟運行和金融穩定至關重要。專家對出現重大疫情的判斷可能會引發民眾的恐慌和輿論的混亂。處理不當還可能影響社會穩定和政治秩序。特別是，如果專家判斷出現I類錯誤，即實際中沒有，卻宣稱出現了重大疫情，這不但在公眾中會被認為是呼喊“狼來了”的孩子，而且一旦造成恐慌，還可能要承擔相關的政治責任。在一個強調政治意識和社會穩定的大背景下，政治影響是一個彌散威懾（pervasive?threat）趙小凡：《彌散威懾與規制服從：基于中國節能監管的實證研究》，清華大學管理學博士學位論文，2018年3月;

Zhao，?X.?and?Qi，?Y..?Explaining?Firms?Compliance?in?China：Where?is?Regulatory?Compliance?Research?Headed？?Journal?of?Chinese?Political?Science，?forthcoming.?，是專家在進行決策時難以排除的顧慮。

理性選擇是指每個專家作為理性人在做出決策判斷時，會權衡利弊得失，即發生在內心的“成本—收益分析”。如果專家判斷出現II類錯誤，即現實中出現了人傳人的重大疫情，但卻認為沒有出現或出現的可能性較低，專家需要承擔的是技術責任，而不是政治責任。即使判斷失誤，專家也可以解釋說失誤是對復雜多變疫情的認識不足。對理性的專家而言，技術責任的職業風險要遠遠低于政治責任，更何況在國際專業期刊所發表的論文已經對技術責任的職業風險加上了牢固的保險。

以上三要素共同作用在專家身上，都指向同一方向，即在對疫情的判斷上傾向于保守決策。當保守決策偏好疊加在對疫情流行病學研究薄弱的基礎上，便出現了II類錯誤的判斷失誤，認為武漢新冠肺炎人傳人風險較低。這個判斷契合了當地政府消極的防疫決策和行動，同時使公眾放松警惕，在疫情面前缺乏足夠的心理和物質準備。三要素模型及其對武漢新冠肺炎早期疫情決策和行動的解釋見圖1：

圖1常態下專家判斷決策的三要素模型此處參考Weaver關于專家判斷決策的解釋：Weaver，?R.?The?Politics?of?Blame?Avoidance.?Journal?of?Public?Policy，?1986，?6（4）：371-398.

（二）三要素模型應用于危機下的專家決策

上述三要素模型是在常態下的專家決策機制。它之所以可以用來解釋武漢新型肺炎疫情早期專家決策判斷的失誤，是因為當時專家對此次疫情的特殊性和嚴重性認識不足，仍把其當作常態處理。現在看來，此次疫情是一個不折不扣的黑天鵝事件。由于前期應對不足而演變為一次難以對付的全國性公共衛生危機。世界衛生組織甚至擔憂其演變為全球性危機，因而將其認定為“國際性公共衛生緊急事件（Public?Health?Emergency?of?International?Concern，?PHEIC）”。直到1月20日，國家衛健委第三批專家組，在前人工作的基礎上，結合疫情新情況作出新判斷，認為武漢新冠肺炎疫情嚴重，需要果斷決策，并緊急采取非常規措施才有可能避免更大范圍內不可控的災難性后果。

在危機情形下，專家決策從保守偏好轉向積極偏好，那么上述三要素模型是否仍能成立？在危機狀態下，政治、社會環境發生了重大改變，特別是大量新發病例和醫護人員感染的出現，凸顯了疫情中人傳人的特征。嚴重的疫情打破了原有的慣性思維，現實表明已經遠超乎常態。

與此同時，嚴峻的疫情改變了決策判斷的概率分布，原來面臨的犯I類錯誤的概率大為下降。即便如此，疫情的不確定性仍然存在，需要專家高度的責任擔當。網上各種傳言，盡管細節未必準確，但均指向專家決策判斷之困難。

當危機發生時，權衡個人得失的理性選擇必須讓位于對全局利益的考量，大局意識取代個人理性選擇。在這樣的大背景下，保守決策偏好讓位于積極決策偏好。結合對大量新發病例的研判，一個符合實際疫情的新的判斷由此而生。在危機情形下三要素模型基本框架體系不變，但作用機制發生了變化，詳見圖2：

圖2危機下專家判斷決策的三要素模型

五、結論與政策建議

經過了幾十年的工業化和城鎮化高速發展，我國已經進入風險社會。災害發生的概率大為提高，社會經濟對災害的暴露和潛在的損失也迅速增長，黑天鵝事件更加頻繁。然而專家決策行為尚未跟上時代的變化，判斷保守偏好仍然廣泛存在于相關科層體系。面臨高度復雜和不確定事件的風險，決策判斷的保守傾向，在目前社會大的背景下，是科層體系中專家的理性選擇。其中既有慣性思維的保守特質，又有政治顧慮的推波助瀾。從本質上講，這是科層體系的基本特征，難以用道德評判來要求專家改變其偏好。

在風險社會，疾病防控這類部門本身的職能在于監測、預警健康風險，研究應對預案，隨時準備快速反應，更需要建立相關機制，克服官僚化保守傾向，積極應對突發公共衛生事件。其中，機制設計的核心就是要鼓勵專家決策傾向于追求積極主動原則（Proactive?Principle），未雨綢繆原則（Precautionary?Principle），防患于未然。

作為疾病防控體系核心的疾控中心及其專家體系是在SARS之后逐步建立和完善的重要機構，在此次疫情中暴露出運行機制上的問題。

首先，國家和地方疾控中心與醫療機構之間在運行上脫節。從第一例不明原因肺炎收治到張繼先醫生及其所在醫院向地方疾控中心報告，在長達四周時間內，疾控中心始終未獲得此次疫情的相關信息，反映出體制和機制缺陷。全國衛生系統早已建立的傳染病疫情和突發公共衛生事件網絡直報系統，在此次疫情中未被啟用。這可能是由于疾控系統與醫療系統之間互不隸屬，也可能由于疾控中心作為事業單位的機構性質缺乏應有的權威來要求醫療機構予以配合。

其次，疾控中心作為衛健委的直屬事業單位地位尷尬。從疫情響應來看，衛健委作為政府部門，在決策、人員調配、信息傳遞、委托研究、事務授權等方面發揮了關鍵作用。三批國家級專家組都由國家衛健委委派，疾控中心只是專家組一部分。可以設想，如果疾控中心是政府機構（而非事業單位），便可以把專業能力和政府權威集于一體，在疫情應對上會更為靈活、方便。疾控中心對政府行動缺乏影響力也表現在其決策缺乏響應。早在2020年1月6日，中國疾控中心就啟動了疫情二級響應Li，?Q.，?Guan，?X.，?Wu，?P.，?Wang，?X.，?Zhou，?L.，?Tong，?Y.，?...?&?Xing，?X.?（2020）.?Early?Transmission?Dynamics?in?Wuhan，?China，?of?Novel?Coronavirus–Infected?Pneumonia.New?England?Journal?of?Medicine，?29?January?2020.，1月15日又升級為一級響應。但這些應急響應似乎只存在于疾控中心內部，而對外影響有限。

最后，疾控中心機構的激勵體系必須與機構目標相一致。目前明顯的學術化傾向與機構功能設置并不相容。國家三定方案要求疾控中心的第一職能是“開展疾病預防控制、突發公共衛生事件應急……為國家制定公共衛生法律法規、政策、規劃、項目等提供技術支撐和咨詢建議。”科學研究只是一項工作內容，而且限于“開展疾病預防控制、突發公共衛生事件應急、公眾健康關鍵科學研究和技術開發，推廣疾病預防控制新理論、新技術、新方法”，而不是基礎研究。但在實際工作中，大量人員和時間花在學術研究和論文發表上。而在相關的學術研究領域中，微觀的生物醫學研究，與傳統的流行病學研究相比更顯高科技，也更容易發表論文。多年來在醫療系統中，醫師職稱與論文掛鉤，也是一個長期以來廣為詬病的普遍現象。激勵機制的設計方向需要扭轉學術化傾向，轉向專業化、職能化。

在此次疫情中所觀察到的消極、保守現象，常常被批評者歸為官僚體系中的懶政和不作為。懶政是高度組織化的官僚體制中的典型表現Mueller，?D.?C..?Public?choice?III.?Cambridge：Cambridge?University?Press，?2003.，是科層組織中常見的卸責現象（shirking）Miller，?G..?Managerial?dilemmas：The?political?economy?of?hierarchy.?Cambridge：Cambridge?University?Press.?1992.，本質上是官僚系統中個體和組織強大慣性的體現。當一個系統極為龐大，便需要巨大外力方可改變其靜止狀態。當然，這個巨大的系統一旦動起來，其迸發出的宏大動能和蓬勃活力又會形成磅礴的力量，既能夠摧枯拉朽、蕩污滌垢、造福社會，又可以排山倒海、翻天覆地、傷及無辜。在國家治理體系和治理能力現代化建設中，必須對巨大的社會系統慣性保持清醒的認識，建立良好的治理機制，從而因勢利導，趨其利，避其害。正如習近平總書記2月14日強調的那樣，“針對這次疫情暴露出來的短板和不足，抓緊補短板、堵漏洞、強弱項，該堅持的堅持，該完善的完善，該建立的建立，該落實的落實，完善重大疫情防控體制機制，健全國家公共衛生應急管理體系”央視新聞客戶端：《習近平：完善重大疫情防控體制機制?健全國家公共衛生應急管理體系》，央視網，2020年2月15日，http：//m.news.cctv.com/2020/02/14/ARTIpiq6hn9XJqqtMM8UTV5n200214.shtml。。

為此，我們提出以下幾點政策建議：

第一，在習近平總書記提出的國家總體安全觀指導下，把公共衛生安全納入國家總體安全體系，制定重大突發公共衛生事件應對戰略。

第二，把中國疾控中心及地方中心作為衛健委各級政府衛生行政管理機構一部分;將其基礎研究職能剝離，并入相關基礎科研機構。

第三，衛健委及未來新的疾控中心與國家應急管理部建立聯合工作規劃和機制，應對重大突發公共衛生事件。

第四，將中國疾控中心疫情直報系統，與目前各地疫情實時監測系統關聯，開通公眾報告功能。

第五，在衛健委組建的國家專家組中增加公共政策、應急管理等領域專家。□

（責任編輯：嚴國萍）

收稿日期：2020-02-11

作者簡介：齊曄，香港科技大學公共政策研究院和清華大學公共管理學院教授;杜迪佳，香港科技大學公共政策研究院副研究員;董長貴，中國人民大學公共管理學院講師;劉天樂（通信作者），香港科技大學公共政策學部博士生。本項研究和論文寫作受到郁建興教授的鼓勵和啟發。在研究和寫作過程中得到宋祺佼博士和呂婧同學的幫助。

基金項目：國家自然科學基金創新群體項目“中國公共政策理論與治理機制研究”（編號：71721002）。

①中國疾病預防控制中心：《【抗疫】在一線，疾控勇士與新型冠狀病毒賽跑》，中心要聞，2020年2月1日，http：//www.chinacdc.cn/?yw_9324/202002/t20200201_212137.html。