醫療垃圾分類管理領域公益訴訟問題研究

韓復偉 賈佳

摘 要：盡管法律法規對醫療垃圾分類管理工作進行了規制，但在實踐中仍存在較多不規范問題，極易對人體健康、生態環境造成威脅。對此，檢察機關通過行使公益訴訟職能能夠在一定程度上督促相關部門進一步規范醫療垃圾分類管理工作。但目前，檢察公益訴訟工作仍面臨線索來源少、有效監督難等困難，建議通過拓寬案件線索來源認定范圍、開展預防性公益訴訟工作、建立剛性制約保障措施以及強化經常性常態化宣傳教育引導等舉措，促進醫療垃圾分類的規范管理。

關鍵詞：醫療垃圾 分類管理 公益訴訟

一、醫療垃圾分類管理的法律政策規制及實踐中存在問題

（一）法律政策規制及中央要求

醫療垃圾作為一種有害垃圾，其分類管理更需嚴之又嚴、慎之又慎，否則將會嚴重污染環境，危害人民群眾生命健康，造成無法彌補的后果和難以估量的損失。對于醫療垃圾分類管理工作，國家在法律、政策層面作出了非常嚴格的規定，習近平總書記也多次作出重要批示指示。

1.法律、法規及規章的規定。1995年至2010年，全國人大常委會、國務院、原衛生部和國家環保總局先后頒布《固體廢物污染環境防治法》《醫療廢物管理條例》《醫療衛生機構醫療廢物管理辦法》《醫療廢物管理行政處罰辦法（試行）》，并多次進行修訂完善，不斷規范醫療垃圾分類管理。

2.政策性文件規范及標準。2003年至2017年，國務院辦公廳、原衛生部和國家環保總局等10余個部委先后印發《醫療廢物分類目錄》《醫療廢物專用包裝袋、容器和警示標志標準》《關于生活垃圾分類制度實施方案的通知》《關于在醫療機構推進生活垃圾分類管理的通知》等文件，進一步細化和完善了醫療垃圾分類管理。

3.習近平總書記對垃圾分類工作的重要指示。2016年12月，習近平總書記在中央財經領導小組第十四次會議上強調，普遍推行垃圾分類制度;2017年10月，黨的十九大報告明確提出，加強固體廢棄物和垃圾處置;2018年11月，習近平總書記在上海市虹口區調研時指出，垃圾分類工作就是新時尚;2019年春節前夕，習近平總書記在北京看望慰問基層干部群眾時，鼓勵老街坊們養成文明健康的生活方式，搞好垃圾分類和環境衛生;2019年6月，習近平總書記對垃圾分類工作作出重要指示，培養垃圾分類的好習慣，全社會人人動手，為改善生活環境作努力。同時，習近平總書記還多次實地了解基層垃圾分類工作，對這項工作提出明確要求。

（二）醫療垃圾分類管理實踐中存在的問題

筆者通過實地走訪、查閱資料發現，城市三級醫院特別是大型醫院的醫療垃圾分類管理逐步趨于規范，但是在規模小、數量多、分布散的鄉村衛生院、社區醫院、私營醫院和診所（包括寵物醫院和診所）等基層醫療機構，因受到從業人員素質參差不齊、管理制度不完善等因素制約，醫療垃圾在產生、收集、暫存、交接、運輸、后續處理等環節存在很多問題，導致大量醫療垃圾外流。這不僅為不法分子提供了可乘之機，而且存在極大污染隱患，甚至會導致某些疾病大范圍傳播。“輸液瓶、輸液袋、一次性注射器、血包等多種醫療廢物，這些本應該被集中無害化處置的醫療廢物，大部分被下游企業加工成編織袋、塑料袋。除了塑料袋，很多塑料制品人們都會用到，如洗臉盆、方便袋、一次性水杯。更讓人震驚的是，還被用來生產各式的兒童玩具。”[1]

1.醫療垃圾產生及收集環節。近年來，隨著就醫人數不斷增加，大量一次性醫療器具被醫療機構投入使用，致使醫療垃圾的數量迅速增長。然而，有的醫療機構未嚴格遵循規定，在指定地點放置收集裝置;有的醫療垃圾包裝未密封、未貼標志或標志不清;有的醫護人員將一些醫療垃圾投放到生活垃圾中，或者未將特殊醫療垃圾與普通醫療垃圾分離，如將被污染的器具與廢棄的一次性輸液裝置投放到一起。“由于一些醫護人員對醫療廢棄物的危害性認識不足，未按照《醫療廢物分類目錄》嚴格對醫療廢棄物進行分類管理，使得很多醫療垃圾被混入到生活垃圾中，對人民群眾的健康造成巨大威脅。”[2]

2.醫療垃圾暫存環節。從實踐來看，目前一些醫療機構對醫療垃圾暫存環節的管理十分薄弱。有的醫生將白天診療結束后產生的醫療垃圾存放在工作室;有的護士在皮試、拔針之后將所產生的醫療垃圾投放到未全封閉的簡陋垃圾桶中;有的未在暫存處設置明顯警示標志或者標志不清晰;有的未設立固定暫存地點;有的過期儲存;有的沒有防滲漏裝置;有的在暫存時未對醫療垃圾進行消毒處理。“中小門診醫療垃圾的儲存時間從1周至1個月以上不等，而且中小門診打包好待收集的醫療垃圾都在門口或角落隨意放置，未進行定時消毒處理，醫療垃圾過期儲存帶來很大安全隱患。”[3]

3.醫療垃圾交接及運輸環節。醫療機構內部轉運方面，存在運送流程不通暢現象，如有的使用部門沒有及時通知或者通知后未及時處置。在醫療機構和醫療垃圾回收公司交接時，有的未嚴格執行兩天回收一次的法律規定;有的對于一些重要信息記錄不全，如沒有全面記錄醫療垃圾的暫存和交接時間、來源、種類、數量、重量、最終去向、經辦人簽名等情況，導致出現問題時無法追溯。

4.醫療垃圾后續處理環節。由于醫療垃圾的特殊性，其處理過程相對更加復雜，一般的醫療機構特別是基層醫療機構根本不具備自行處理的條件，必須將醫療垃圾交由具有資質的第三方單位進行專業化、徹底性處理。然而，有的醫療機構為了節約費用，仍然存在自行處理醫療垃圾的現象。“對于那些偏僻的鄉村衛生室或醫療垃圾日產量很少的醫療機構對醫療垃圾自行處理者并不少見，其大多是采用掩埋焚燒或者直接混入生活垃圾的方法進行處理。”[4]

二、醫療垃圾分類管理領域公益訴訟面臨的困難

醫療垃圾分類管理領域的公益保護屬于生態環境和資源保護領域的一類。從實踐來看，該領域的公益訴訟仍面臨諸多困難，具體講：

（一）案件線索來源受限

根據法律及司法解釋規定，檢察機關辦理公益訴訟案件，需在“履行職責中”發現相關線索。“履行職責”包括履行批準或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監督、公益監督等職責。那么，通過新聞媒體報道、自媒體文章等渠道發現的線索，不能認為是在“履行職責中”發現。然而，在實踐中往往是造成的污染被曝光后，檢察機關才會發現線索，但是這類線索卻不屬于在“履行職責中”發現，當然也就不能作為公益訴訟案件辦理。不可否認的是，在履行職責中發現該領域的線索非常少，而且檢察機關各部門之間，檢察機關與衛生、環保等主管部門之間沒有形成聯動配合機制，導致線索移交不暢甚至流失。因此，線索發現難仍是制約該領域公益訴訟的重要因素。

（二）人員精力有限難以集中辦案

內設機構改革后，市級以上檢察機關一般設立專門的公益訴訟部門，而基層檢察院則是將民事、行政、公益訴訟檢察全部納入一個部門。對于市級以上檢察機關的公益訴訟部門而言，除了需在食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域投入大量精力辦案外，在形勢嚴峻的生態環境和資源保護領域更是需要投入相當多的精力，而醫療垃圾分類管理僅僅是一個小小分支，因此，很難保證投入足夠的人力和精力。對于基層檢察機關而言更是如此，需要投入大量精力辦理民事、行政和其他領域的公益訴訟案件，在醫療垃圾分類管理領域投入的精力非常有限。然而，在非常專業、復雜的該領域，如果不能投入足夠多的人力，就很難發現線索，更談不上辦理公益訴訟案件。

（三）監督滯后難以形成長效監督機制

“致使國家利益或者社會公共利益受到侵害”，意味著只有在國家利益或社會公共利益遭受實際侵害時，檢察機關才能作為公益訴訟案件辦理。而對于那些沒有造成實際損害后果卻具有侵害風險的行為，如醫療垃圾因管理不善而存在侵害風險，但又沒有證據證明造成實際損害后果時，檢察機關是否可以發出訴前檢察建議？或者說是否享有行政公益訴訟訴權？對此，實踐中一般不能作為公益訴訟案件來辦理。從該領域的公益保護而言，僅能針對個案進行公益監督，而對普遍性問題則難以形成長效監督機制。

（四）監督的方式手段缺少剛性

從實踐來看，檢察機關的公益訴訟調查核實權受到諸多限制。“檢察機關行使公益訴訟調查核實權通常會面臨‘被拒絕、不配合的困境，致使調查核實權難以有效行使。”[5]同時，對于醫療垃圾分類管理領域的公益保護問題，檢察機關應當向負有監督管理職責且違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的行政機關發出訴前檢察建議，督促其依法履職。然而，因訴前檢察建議缺乏強制性，導致實踐中有的被建議單位不積極配合，不認真落實整改，甚至敷衍了事。在這種情況下，檢察機關只能就該領域的問題提起公益訴訟，但是這不僅會提高訴訟成本，而且更不利于及時解決環境污染等問題，恢復生態的效率也將大打折扣。

（五）人員素質能力尚不適應專業化辦案要求

隨著各個行業轉型升級，民事、行政、公益訴訟檢察呈現出復雜化、多樣化的態勢，對辦案人員的素質能力提出了更高要求，不僅要掌握全面的法學理論知識，而且要具備較強的偵查、取證、審查起訴、出庭公訴等技能。然而，與當前面臨的新形勢新要求相比，相關辦案人員的整體水平還有差距。對于醫療垃圾分類管理等專業性、復雜性程度特別高的領域，更是缺乏專業辦案人才，特別是缺少法律知識深厚、辦案經驗豐富的專家型、復合型人才，不能完全適應專業化辦案需要。

三、更好開展醫療垃圾分類管理領域公益訴訟工作的建議

（一）適當拓寬案件線索來源認定范圍

不妨先通過試點，逐步將通過媒體曝光等渠道自行發現的線索認定為在履職中發現，作為公益訴訟案件辦理，經過一定的實踐積累后，再通過修改法律或司法解釋的方式予以確認。這樣將會大大拓寬線索來源，有利于醫療垃圾分類管理等領域公益訴訟工作的開展。相反，如果將通過媒體曝光等渠道自行發現的線索全部排除在外，會導致大量線索流失，嚴重制約相關公益訴訟工作開展。

（二）建立相關內外聯動協調配合機制

建立內部線索移交等協作配合機制，相關業務部門在履職中發現醫療垃圾分類管理等領域公益訴訟線索的，及時梳理移送;建立外部聯動協調機制，如加強與衛生、環保等行政主管部門的日常溝通，建立相關執法信息共享平臺，優化線索發現渠道;在拓展線索來源的同時，幫助相關部門完善管理措施，如建立一體化監管平臺，加強督導檢查，對醫療垃圾處置實行全過程、無死角監管，并建立嚴格的問責機制;督促相關部門加大對非法倒賣、加工醫療垃圾等行為的打擊力度，提高違法成本，斬斷醫療垃圾黑色交易鏈，努力實現雙贏多贏共贏。

（三）探索開展預防性公益訴訟工作

針對醫療垃圾分類管理中的風險行為，至少是那些存在現實危險性、需要及時停止的風險行為，檢察機關可以探索開展預防性公益監督，督促相關部門依法履職，及時制止相關風險行為。“建議檢察機關針對生態保護類環境影響評價存在的突出問題，在行政機關不積極作為、有可能造成公共利益嚴重受損的情況下，探索開展預防性環境公益訴訟。”[6]同時，建立聯席會議機制，檢察機關和相關行政主管部門、轄區各醫療機構以及相關醫療垃圾處理單位，定期進行深入研判，找出其中的普遍性問題，分析產生的原因及規律，建立長效治理機制。這樣不僅可以消除公益訴訟工作滯后性帶來的弊端，而且可以從源頭上防止醫療垃圾分類管理不到位從而造成危害的現象發生。

（四）建立相應的剛性制約保障措施

在增強檢察建議說理性、提升建議精準度和質量的前提下，還要更加突出送達方式、后續跟蹤、效果評價等工作的作用。爭取當地黨委、人大、政府支持，如出臺相關實施辦法，以機制建設推動公益訴訟工作落實;與相關行政主管部門會簽文件，形成剛性制約機制;建立常態化公益監督機制，如在相關行政主管部門設立檢察官聯絡室，及時發現和處理線索;通過公開聽證、公開宣告等儀式化、看得見的方式，在保障檢察建議嚴肅性的同時，實現良性互動，促進問題盡快在訴前解決;借助轄區督查機制，把執法評價考核作為重要抓手;嚴格追責機制，倒逼相關部門認真履職。“如檢察建議制發后，存在行政機關不作為、不整改或者消極整改、變相推脫等造成嚴重后果的，要對責任人員追究責任，不僅要追究直接責任，還要追究領導責任，不僅要追究主體責任，也要追究監督責任，推動社會公共利益得到充分救濟。同時，檢察機關在訴前程序中發現國家工作人員涉嫌職務犯罪的，應當根據案件性質，及時移送監察機關等予以處理;對于發現的輕微違法或違紀行為，應當督促行政機關依法追究行政紀律責任。”[7]建立嚴格的追責機制，可以在一定程度上破解監督剛性不足難題。

（五）重點培養相關專業化復合型人才

充分借力高校優勢資源，定期組織先進司法理念和辦案技能培訓，培育先進司法理念，增強為民服務意識，在辦案中重點聚焦群眾最關心、最直接、最現實的利益問題;對于醫療垃圾分類管理等專業性較強領域的公益訴訟工作，可通過成立專家咨詢委員會等方式，積極借助外腦和外力，針對相關專業性問題組織專家論證，或者咨詢有關專業人員、部門、行業協會的意見;結合所辦案件，加強課題研究，提高理論素養;采取專家定期授課、開展崗位練兵、每周一課、案件講評等多種形式，持續強化業務知識學習和實務能力培訓，不斷提升發現線索、調查核實、庭審應對等綜合素能。

（六）強化經常性常態化宣傳教育引導

依托12309檢察服務中心、檢察聯絡室、便民接訪窗口、送法下鄉等途徑，廣泛開展宣傳，為群眾舉報提供便利;通過醫院的日常宣傳、檢察機關等部門的“以案釋法”警示教育，進一步對醫護人員、患者及家屬普及醫療垃圾分類的相關知識，一方面，讓醫護人員、群眾充分認識到醫療垃圾分類的重要意義，以及不當處理的嚴重危害，從而在日常生活中自覺進行垃圾分類，防止造成環境污染;另一方面，鼓勵社會公眾在發現不當處理醫療垃圾行為、醫療垃圾造成環境污染等損害公益行為時，積極提供相關線索，為檢察機關開展醫療垃圾分類管理領域的公益訴訟工作提供有力支持。

注釋：

[1] 潘鐸印：《多方協作斬斷醫療廢物黑色交易鏈》，《中國商報》2019年3月21日。

[2] 劉茵：《醫療廢棄物管理的現狀分析》，《全科口腔醫學雜志》2019 年第5期。

[3] 張瑾等：《中小門診醫療垃圾處理現狀的調查及思考》，《臨床醫藥實踐》2018年第4期。

[4] 許超杰等：《生態文明視域下基層醫療機構醫療垃圾管理現狀及其影響因素研究》，《臨床醫藥實踐》2019年第5期。

[5] 王志道：《檢察公益訴訟調查核實權的路徑完善》，《江蘇法制報》2019年7月1日。

[6] 黃超：《檢察機關可探索開展預防性環境公益訴訟》，《檢察日報》2019年6月3日。

[7] 馬方飛：《優化制度設計完善行政公益訴訟訴前程序》，《檢察日報》2019年7月7日。