檢察機關試行公益訴訟網格化管理之探索

上海市閔行區人民檢察院課題組

摘 要：目前，我國檢察機關公益訴訟面臨案件線索獲取來源單一、公益訴訟宣傳力度不足的困境。為解決這一困境，檢察機關主動爭取人民政府及網格化中心的支持與配合，借助智能化信息平臺，打造網格化管理與公益訴訟互益共進的公益訴訟網格化管理工作模式。

關鍵詞：公益訴訟 網格化管理 信息共享

公益訴訟網格化管理的建立，把檢察機關服務群眾的要求落實到一線，把公益訴訟工作觸角延伸至最基層，對于檢察機關拓展線索來源渠道，充分發揮檢察監督職能，促進法治政府建設具有非常重要的意義。推動公益訴訟網格化管理制度的完善，有利于提高線索成案率和調查取證工作的針對性，整體提升檢察機關公益訴訟的工作效率。

一、當前檢察機關發現公益訴訟線索的制約因素

（一）案件線索獲取來源單一

公益訴訟工作與傳統檢察辦案有很大不同，以往大部分案件都是檢察人員等案上門，如公訴案件等公安移送審查起訴、民事行政訴訟監督案件等申請人來檢察機關申請監督。目前，檢察機關公益訴訟工作案源線索主要來自于外部的“兩法”銜接平臺、內部的辦案部門線索移送、檢察人員自行摸排、媒體網絡報道、公民舉報等渠道，獲取線索信息面狹窄，途徑閉塞，手段單一，線索質量不高，嚴重制約了公益保護職能的全面履行。

（二）公益訴訟宣傳力度不足

檢察機關提起公益訴訟在法律上正式確立僅2年，由于時間較短，檢察機關在宣傳力度和廣度上還不夠，社會各界和人民群眾對公益訴訟制度的認知度不高，對檢察機關提起公益訴訟的職能、性質不甚了解，即使身邊發生了損害公益的違法行為，也不知道該如何投訴舉報。公益訴訟宣傳力度不足，群眾知曉率低，制約了檢察機關公益訴訟案件線索來源，阻礙了依靠群眾、發動群眾共同保護公益合力的形成。

二、網格化管理在上海城市基層治理的應用

（一）城市網格化管理的動因

上海作為改革開放的排頭兵和前沿城市，在社會經濟迅速發展過程中，城市社會管理的弊端也逐漸顯露出來。一是新形勢下的社會問題突出。城市化快速發展帶來了一系列社會問題，如非法占用土地、非法行醫、占道經營、違規傾倒建筑垃圾等現象嚴重影響了社會秩序和公共安全。二是城市管理模式陳舊。上海長期以來一直延續著傳統的城市管理模式，管理權責不清、各自為政，導致城市管理中出現的問題不能得到及時有效的處理。粗放型的傳統城市管理模式已無法適應新時代的形勢和任務，為解決這些突出問題，適應城市化進程快速發展的需要，進行更加有效的城市管理和轉變政府職能，上海最先在城市管理中使用了城市網格化綜合治理體制，實現了城市管理制度的改革。

（二）城市網格化管理的應用

上海的城市網格化管理系統依托數字化平臺，按照標準劃分管理區域（即網格），由城市網格化綜合管理中心委派網格員對責任網格內的部件和事件進行巡查，同時整合“12345”市民服務熱線等市民群眾投訴渠道，網格化中心根據問題性質移送至相應的職能部門進行處理。城市網格化管理系統具有數據化、智能化的特點，把“小格”編織成“大網”，將群眾的切身利益與政府職能融入這張“大網”，推動管理型政府向服務型政府積極轉變。以上海市閔行區為例，該行政區域內的城市網格化管理已經形成了集信息采集平臺、運行機制和工作標準為一體的完整體系，實現專業工作部門和網格監督員聯動的管理模式和信息資源共享系統[1]，在全市具有先進性和示范性。

三、網格化管理在檢察機關公益訴訟中的探索和實踐

（一）網格化管理在檢察機關公益訴訟中的應用

上海市閔行區人民檢察院為解決公益訴訟工作“無米下鍋”的狀態，在尋找區內可借助資源的過程中了解到區網格化管理中心受理的眾多投訴中，不乏與不特定多數人的利益，即“公益”相關。在依法保護公益、回應群眾訴求這一點上，網格化中心與檢察機關的工作目的是一致的。

2018年8月，上海市閔行區人民檢察院與閔行區網格化中心會簽了《關于網格化+公益訴訟信息共享機制的實施辦法》，明確閔行區檢察院依托于“閔行區大聯動輔助決策平臺”，創建全市首例網格化+公益訴訟信息共享平臺。針對公益訴訟涉及的生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有資產保護、國有土地使用權保護四個重點領域，以及可能探索的公共安全領域，量身定制登錄查詢端口，大大拓寬了公益訴訟線索發現渠道。2018年12月，閔行區檢察院在網格化+公益訴訟信息共享的基礎上，優化升級，建立網格化公益保護觀察員制度。聘任14個街鎮16名網格聯絡員作為公益保護觀察員，協助、支持檢察公益訴訟工作，對外挖掘線索、對內助力宣傳，進一步拓寬公益訴訟線索發現渠道。2019年9月，閔行區檢察院與閔行區網格化中心聯合開展閔行區內現制現售飲水機的專項排查工作，由網格聯絡員對全區所有的現場制售水機進行全面排查，并將排查情況匯總后同步報送閔行區檢察院，讓公益訴訟檢察官可以更加全面地了解全區現場制售水機的運營管理情況，為推進閔行區檢察院下一階段公益訴訟工作的推進打下良好的基礎。

（二）網格化管理在檢察機關公益訴訟中的作用

1.有效拓展線索來源渠道。閔行區檢察院通過與網格化中心共建信息共享平臺，充分利用該平臺數據來源廣、數量大、種類全、更新快的優勢，全面及時掌握該區域內損害國家利益和社會公共利益的線索。截至2019年6月30日，閔行區檢察院依托該平臺提供的數據和信息，梳理獲取公益訴訟案件線索137件，占該院全部公益訴訟線索80%。其中，生態環境與資源保護領域126件，食品藥品安全領域5件，國有土地使用權出讓領域6件。經實地調查走訪與初步核查，以行政公益訴訟案件立案20件，向行政機關制發訴前檢察建議6件，行政機關均已回函并積極整改。目前，該平臺已成為閔行區檢察院公益線索的主要渠道，為公益訴訟工作的開展打開了嶄新的局面。

2.充分發揮公益保護職能。檢察機關提起公益訴訟是法律賦予檢察機關新的監督職能，是推進依法治國的重要舉措，對優化司法資源配置、完善行政訴訟制度、推進法治政府建設有重要意義。閔行區檢察院通過平臺發現公益訴訟線索，立案后檢察機關與行政機關共同分析研究解決方案，發現問題的根源所在，大部分案件均在訴前程序得到解決。檢察機關通過采用這一新型的工作方法，與行政機關形成合力共同推動公益保護，實現檢察機關公益保護職能效果最大化。

3.深入推進法治政府建設。在平臺上發現的有關公益問題，經“前端自治+后端共治”快速處置機制無法解決，且存在行政機關推諉、不作為，或怠于履行職責等情形的，閔行區網格化中心可向閔行區檢察院及時通報。檢察機關將依法向行政機關發出檢察建議，督促其履行職責，行政機關不依法履行職責的，檢察機關依法向人民法院提起行政公益訴訟。檢察機關提起行政公益訴訟制度是通過督促行政機關依法行使職權，實現對公共利益的保護，提起訴訟只是最終保障手段，根本目標是督促行政機關依法履職。通過閔行區網格化中心與閔行區檢察院之間的信息互通、協同作用，將合力推動閔行區行政機關依法行政，切實解決群眾訴求強烈的突出問題，進一步推進閔行區法治政府建設。

四、現階段公益訴訟網格化管理存在的問題及完善建議

（一）現階段公益訴訟網格化管理存在的問題

公益訴訟網格化管理處于初期階段，在運行過程中還存在一些問題，影響公益訴訟網格化管理發揮作用。

1.公益訴訟案件受理范圍狹隘。由于檢察機關公益訴訟受案范圍受限，閔行區檢察院只能對平臺內的部分類型案件進行受理，平臺內還有大量涉及其他公共利益保護領域的線索亟待解決。檢察機關受案范圍狹隘有兩方面的原因：一是法律明確檢察機關可以通過提起行政公益訴訟的方式進行保護的只有特定領域受損的公共利益。二是我國現行法律法規頻繁出現“公共利益”一詞，卻沒有一部法律法規清晰界定或者解釋何為公共利益。公共利益概念的界定是檢察機關發揮公益保護職能的關鍵和前提，其概念的不確定性導致檢察機關受理公益訴訟案件范圍狹隘[2]。

2.檢察機關與外部溝通不暢。檢察機關與外部溝通協調不暢，嚴重制約了公益訴訟工作的推進。一方面是與網格化管理中心深入溝通不足，檢察機關對于平臺中事實清楚的公益訴訟線索能夠積極順暢處理，但對事實不清、無法確定是否屬于公益訴訟受理范圍的事件，檢察機關與網格化管理中心深入溝通不足，影響進一步判斷，致使網格化管理不能充分發揮作用。另一方面是行政機關配合不夠積極。公益訴訟工作開展過程中發現，行政機關對公益訴訟工作的重要性認識不足，沒有充分意識到公益訴訟工作對于促進法治政府建設，依法保護公共利益的重要作用。

3.公益檢察部門辦案力量薄弱。現階段檢察機關通過平臺辦理公益訴訟案件取得了一些成績，但也暴露出檢察機關的明顯不足和短板，特別是在業務能力上。鑒于公益訴訟案件涉及領域多元、知識面廣、具有很強的專業性，公益訴訟工作的推進對檢察隊伍的專業化水平提出了更高的要求。公益訴訟檢察干警普遍存在缺乏相關專業背景和知識儲備問題，不會辦、不敢辦公益訴訟案件的情況時有發生;對行政機關的相關法律規定和規范性文件不甚了解，不知如何發現和收集線索，如何取證，在發出檢察建議過程中如何與相關部門溝通協調等。

（二）完善公益訴訟網格化管理的對策

1.積極探索公益訴訟“等外”領域。根據《行政訴訟法》及相關規定，檢察機關在履職過程中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監管職責的行政機關違法行使職權或不作為的，檢察機關有權提起公益訴訟。關于“等領域”之“等”的解釋，從公益訴訟試點時期列舉的三大領域發展為最終確定列舉的四大領域來看，對于公益訴訟的案件范圍應當是一個開放的領域，允許通過司法實踐逐步拓展。將“等”解釋為等內，就會扼殺這種開放性，與檢察機關的法律監督職能不匹配，必將導致其它領域監督的疲軟[3]。因此，在法律明確規定“公共利益”的范圍前，檢察機關應當積極、穩妥、慎重地在法律規定的“等外”領域探索公益保護工作，圍繞城市公共安全、生產安全、防災減災、大數據保護、個人信息安全、優秀歷史建筑保護、金融安全、公共文化教育醫療衛生利益、壟斷危害市場競爭等領域嘗試開展公益訴訟工作，逐步推動公益訴訟形成“標準之訴”“制度之訴”。

2.加強檢察機關對外溝通協作。（1）完善公益訴訟聯絡員制度。在網格化管理工作中，網格員是信息采集、反饋的重要環節，對區域情況有更深入的了解，對上報的信息有著更直觀的認識。完善公益訴訟聯絡員制度，能夠讓檢察機關及時了解線索信息，也更容易協助檢察機關梳理、挖掘出公益保護的重點。建立檢察機關與網格化管理中心定期分析通報工作制度，打造檢察機關與網格化管理中心主動融入“網格化+公益訴訟”的工作格局，合力推動行政機關依法履職。推動公益訴訟聯絡員制度的完善，既是為了充分發揮網格員熟悉區域環境，了解群眾訴求的優勢，為檢察機關提供案件線索，也是通過聯絡員參與公益訴訟辦案幫助檢察機關提高公益訴訟檢察監督的針對性、精準度，以切實推動公共利益的有效保護。（2）加強與行政機關的溝通聯系。一方面，進一步提高行政機關對公益訴訟的認識。公益訴訟不僅是檢察機關新增的重要職能，更是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措，而且公益訴訟的出發點和落腳點都是公益保護，所以行政機關和檢察機關的目標是一致的。檢察機關應強化對公益訴訟工作的宣傳，增進與行政機關的有效溝通。通過主動走訪相關行政機關，擺明立場，檢察機關就公益保護問題上雙方目的的一致性與行政機關深入溝通，打消對立情緒，增進公益保護意識，達成公益保護共識。另一方面，行政機關發現問題及時整改。公益訴訟的核心在于公益保護，訴訟只是最后一道防線。在案件辦理過程中，檢察機關針對公共利益受損情況與行政機關反復溝通，找準問題癥結，共商對策，促進多方聯動，以形成公益保護合力。行政機關針對檢察機關提出的監督意見，要深入剖析、及時整改，避免作為被告被動參與到訴訟中，以此逐漸形成與檢察機關在公益維護方面的良性互動，實現對公共利益的有效保護。

3.以專業化為目標加強自身建設。（1）開展公益訴訟培訓，提升公益訴訟辦案能力。打造一支懂公益、會調查、善辦案的專業隊伍，是公益訴訟檢察隊伍建設的目標。公益訴訟案件專業性強、涉及領域廣，要求辦案人員具有豐富的民事行政檢察監督辦案經驗，同時要熟悉各類行政法規，給辦案人員帶來了巨大挑戰。因此要重視檢察干警的業務鍛煉，通過崗位練兵、專業培訓、業務競賽、個案講評、模擬法庭、專項調研等方式，突出實務性和實戰性，不斷提高干警辦理公益訴訟案件的能力。（2）巧借“外腦”，建立特邀檢察官助理制度。聘請行政機關內相關專業領域的專業人士、專家學者擔任特邀檢察官助理，利用自身的行政執法實踐和專業領域知識，協助檢察機關解決公益訴訟工作中遇到的專業性問題，如參與走訪調查、收集證據、技術鑒定，對公益訴訟線索進行分析研判，圍繞相關疑難問題、法律法規開展交流研討等，為公益訴訟案件的辦理提供“外腦”助力，實現機制、人員有機融合，提升公益訴訟辦案的專業化水平，以及形成檢察機關與專家學者、行政機關等共同維護國家利益和社會公共利益的格局。

隨著我國社會主義法治化建設的不斷加強，國家利益或社會公共利益受到損害時，公益問題成為社會焦點，引起社會的極大關注。檢察機關提起公益訴訟是法律制裁損害公益行為的一項重要制度，不僅維護社會穩定，更是創建文明社會的做法。如何保障檢察機關提起公益訴訟順利進行，確保該制度取得實效，是一個亟待解決的課題。通過上述分析，提出對策，以便完善檢察機關公益訴訟網格化管理制度上的缺陷，進一步加強區域內網格化中心與檢察機關之間的信息互通、協同作用，合力推動行政機關依法行政，切實維護好國家利益和社會公共利益，使人民群眾有更多的獲得感和幸福感。

注釋：

[1]陳海松、應敏：《城市綜合管理的實踐：“網格化”與“大聯動”——以上海為例》，《上海城市管理》2014年第4期。

[2]黃麗娜：《檢察機關提起行政公益訴訟有關問題探討》，《金華職業技術學院學報》2018年第5期。

[3]沈曉明、李琦：《電子煙是否屬于公益訴訟案件范圍之探討》，《江蘇法制報》2018年7月9日。