全球化背景下我國科技創新政策走向及轉型研究

謝艷艷，張愛寧

（1.甘肅省科學技術情報研究所，甘肅 蘭州730000；2.甘肅省科技評價監測重點實驗室，甘肅 蘭州 730000）

隨著我國科技創新能力的不斷提升，科技創新政策國際合作交流日趨緊密，我國科技創新政策引起了國際社會的高度關注。因此，在全球化背景下研究我國科技創新政策重點、方向及趨勢顯得尤為緊迫和重要。

1 我國科技創新政策的特點

黨的十八大以來，我國把創新擺在國家發展全局的核心位置,為深入實施創新驅動發展戰略，加快推進以科技創新為核心的全面創新，出臺了一系列激勵科技創新的政策措施，科技創新政策數量眾多、內容全面、范圍廣泛，涵蓋了科技工作的各個方面和科技創新鏈條的各個環節，初步形成了具有中國特色的科技創新政策體系框架[1]，政策疊加效應不斷顯現，為提升我國科技創新能力，優化科技創新環境，建設世界科技強國發揮了積極作用。

1.1 以知識價值為導向的分配激勵政策正在形成

科技創新政策更加重視知識價值的體現，科研人員在科研成果產業化的過程中能夠獲得合理回報，讓科研人員更有成就感和獲得感?！蛾P于實行以增加知識價值為導向分配政策的若干意見》，突顯知識價值，促進“知本”變成“資本?！洞龠M科技成果轉化法》明確規定，職務科技成果轉化后，由科技完成單位對完成、轉化該項科技成果做出重要貢獻的人員給予獎勵和報酬，無論是成果轉讓的凈收益或者許可凈收入，還是作價投資形成的股份或者出資比例，用于科研人員的獎勵額度都不能低于50%，甚至有些地方用于獎勵科研人員的獎勵或者報酬的比例達80%以上。

1.2 高校、科研院所以及科研人員自主權進一步擴大

從創新體系來看，高校和科研院所作為知識創新主體發揮了重要作用。近年來，國家密集出臺擴大科研機構、高校以及科研人員自主權的政策措施?！蛾P于擴大高校和科研院所科研相關自主權的若干意見》（國科發政 〔2019〕260號）、《國務院辦公廳關于抓好賦予科研機構和人員更大自主權有關文件貫徹落實工作的通知》（國辦發〔2018〕127號）、《關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（國發〔2018〕25 號）、《關于實行以增加知識價值為導向分配政策的若干意見》等政策，為科研機構、高校簡政放權，為科研人員“松綁+激勵”，激發人才及創新團隊的創造性、積極性、主動性。

1.3 科技創新政策向外部延伸，政策工具多元化

科技政策的重要功能就是對科技資源進行配置，即人、財、物以及科研環境?？萍紕撔抡咧贫◤目萍急旧淼恼呦蚩萍缄P聯的外部延伸，諸如科技銀行、風險投資、質押等科技金融領域，如科技投入政策，政府對科技創新的投入工具從財政經費的單一投入模式，向創新投資基金、引導基金、創新券、后補助、后獎勵等多元化投資工具轉變。除了財稅、金融、知識產權政策之外，政府還通過科學、技術、產業、教育、貿易等一系列政策，促進企業、高校、科研機構等創新主體開展科技創新，提升科技競爭力。

2 我國科技創新政策存在的主要問題

2.1 科技創新政策分散化、碎片化

科技創新政策散落于紛繁的不同政策文件中，出現交叉、重復、低效等現象。據統計，自改革開放以來，國家及各部委頒布的相關企業創新政策大約達12500項，其中，經過篩選、關聯分析后,可從中選擇與技術創新相關性較強的政策約500項[2]。針對上述研究結論，克服對創新政策概念界定不清、部門政策查找不全等問題，重新梳理后顯示，截止2016年12月31日，國務院及各部委發布的現行有效的企業創新政策合計有719條[3]，我國已形成了多層次、多類別、多批次的龐大政策工具包，但亟政策落實和執行效率有待進一步提升。

2.2 功能性科技創新政策匱乏

科技創新與產業變革的深度融合已成為當今時代經濟發展最突出的特征之一。因此，科技創新政策要與產業政策高度契合。日本韓國等國家發展經驗表明，在工業化中后期，逐步以功能性產業政策為主，而我國已進入工業化中后期，正在逐步調整產業政策，構建以彌補市場失靈為特征的功能性產業政策，需要與之相適應的功能性科技創新政策。主要發達國家扶持科技型中小企業的政策經歷了從普適性支持到選擇性支持的轉變，注重制定與不同發展階段或不同需求相適應的功能性政策[4]?，F階段，我國普適性科技創新政策數量增長速度加快，而針對種子期、初創期的科技型中小企業制定的政策長期處于匱乏狀態[5]，中小企業科技創新政策與財政政策、產業政策結合不夠緊密。

2.3 科技創新政策面臨“落地難”的困境

政策制定者往往科將重點放在制定政策，而科技創新政策的重點、難點則在于落實落地的“最后一公里”，而“最先一公里”，即政策的頂層設計與“最后一公里”沒有形成有機銜接，也就是說，政策的制定過程中很少考慮到政策的落實環節，責任主體不明確，在政策執行過程中出現敷衍性執行、替代性執行、附加性執行、粗暴性執行[6]，相互推諉扯皮、踢皮球、不作為現象時有發生，政策執行力不足。

3 新時代我國科技創新政策轉型研究

全球科技競爭日趨白熱化的時代背景下，科技競爭態勢已經發生重大改變，科技水平從量的增長向質的提升跨越，科技創新周期正在縮短，顛覆性技術不斷涌現，帶來商業模式、生產生活方式的重大變革，群體性突破和群體性重大技術變革，新的技術群和新的產業群的蓬勃發展。在新時代新形勢下，我國要爭取新一輪全球科技競爭的戰略主動權，力爭在重要科技領域實現跨越發展，跟上甚至引領世界科技發展新方向，從科技大國走向科技強國，必須要有與其相適應的科技創新政策，來引領支撐科技創新的時代需求，因此，新時代我國科技創新政策轉型迫在眉睫。

3.1 科技創新政策向規律性轉型

我國創新政策演變呈現出重大創新政策的連續性、政策生命周期呈現縮短趨勢，政策層級差異性[7]。世界科學中心轉移，科學中心的轉移平均周期約80年，科學興隆的平均周期也大約是80年。“湯淺現象”，即科學活動的主要區域隨時間變化而更迭的現象，揭示了世界科技發展的跳躍性和不平衡性。科技創新政策要遵循人類社會發展規律和科學技術發展規律，遵循建設創新型國家和世界科技強國規律，遵循中國特色自主創新道路和中國特色國家創新體系規律，把握中國特色社會主義國家創新體系的演變歷程和發展脈絡[8]，按照科技創新的規律來設計，引領我國科技體制改革趨勢，適應新時代我國科技創新需求，理性分析科技體制改革的深層邏輯和政策機理，在吸納借鑒中揚棄，在比較分析中鑒別，才能制定出切合我國實際的政策解決方案。

3.2 科技創新政策向制度化轉型

政策運行不暢是制約政策效率的主要因素，應堅持政策的制度化運行。政策的制度化是將政策規范長期化、穩定化、明確化和法制化[9]。科技創新政策的制度化旨在為政府對科技創新公共政策的供給提供了必須遵循的長期穩定的制度模式，能夠保持政策的穩定性、延續性和發展性，對于發揮科技政策效應，形成合理的政策預期，實現并鞏固政策目標和價值意義重大。從長遠看，顛覆性項目的產生、如何設置科研項目、智能化社會的技術與管理需求、解決“卡脖子”技術的治理模式等重大發展訴求，科技政策的制定要緊跟我國制度改革趨勢，回應社會合理訴求，要有先進的政策制度來支撐、引領和激勵。此外，在全球化背景下，科技創新政策需要一個國際科技創新政策框架，增強科技創新的雙邊和多邊交流以及磋商，以引導政策理解、政策制定和沖突議題的解決[10]。

3.3 科技創新政策向系統化轉型

針對科技政策分散、碎片化、落地難等問題，制定科技政策要充分考慮政策的整體性、系統性、操作性。政策頂層設計首先要有系統性框架，圍繞國家創新體系建設的目標，設計與之相適應的科技創新政策體系，建立包括要素、主體、關聯、產業、區域、環境，以及快速響應和反饋的科技創新政策體系框架，促進普惠性政策與功能性政策相結合。其次，要整合散落于各個文件中的創新政策，及時清理不合時宜的政策，加強政策動態調整，完善配套政策，形成政策合力，提高政策效率。創新政策的發展從單向政策向組合政策轉變，實現由單項被動政策向雙向互動轉變、由分散向整體轉變、由管理向服務轉變、由單個部門辦理向多部門協同轉變[11]。第三，要建立政策聯動和反饋機制，政策要有“一竿子插到底”貫徹和執行力。

3.4 科技創新政策向“用戶”轉型

長期以來，我國科技創新政策面臨著“落實落地難”困境，究其根源就在于缺乏用戶體驗，受眾或者目標群體對政策難以及時回應和反饋，致使政策效應遲滯或者效率低下。科技體制改革主要是圍繞“人”這個最核心的要素而展開，諸如科技人才評價、科研人員激勵、科研人員有更好的科研環境、科研人員的獲得感等方面，都要以科研人員的需求為導向，激發人的創新潛力。

3.5 科技創新政策向國際化轉型

在全球化背景下，科技政策是公開透明的，因此科技設計要符合國際規則，比如WTO規則、國際補貼規則等，塑造適應全球科技的創新競爭新格局的開放創新政策，營造公平、公正、開放、包容的創新環境[12]。隨著我國科技實力的增強、國際技術競爭的加劇，要建立保護自己的知識產權政策，從保護別人的知識產權向保護自己的知識產權轉型。除了知識產權外，對于所有可能涉及國際技術關系的科技創新政策，包括補貼和政府采購領域的政策，都要納入世界貿易組織合規性審查范圍，并開展政策合規性評估，確保我國科技創新符合國民待遇原則、知識產權保護期限、知識產權持有人的專有權利等重要條款的規定。

4 結論與展望

新時代，科技創新政策也要與時俱進，長期以來形成的政策模式需要創新，在全球化以及中美貿易摩擦不斷升級的背景下，科技創新政策的制定要體現規律性、制度化、系統化、國際化，在政策的制度化框架下，體現系統性政策的優勢，并要與國際社會接軌，特別是在知識產權、補貼等頻繁受到別國指責的政策方面，要強化政策適應性調整，并建立政策對話機制。同時，科技創新政策的制定與落實更需要“用戶”的參與，有政策受眾的參與體驗，才能永葆政策動力與活力。

當前，正是我國中長期科技發展規劃綱要、國家“十三五”科技創新規劃檢查評估，以及新一輪中長期科技發展規劃綱要、國家“十四五”科技創新規劃制定的關鍵時期，我國科技政策要有新理念、新思路、新舉措，呼應國內外科技創新需求，支撐、引領和激勵世界科技強國建設，要從制度層面解決現代化經濟體系建設的迫切需求與科技有效供給不足的主要矛盾，打通利益主體之間的壁壘，解決科技創新政策落實難的問題；要從管理層面激發創新主體的活力，增強科研人員的獲得感，營造良好科技創新環境；要從技術層面科學布局國家重大戰略技術，著力構建完備的技術創新體系，梳理出“卡脖子”技術清單，集中專門力量攻克技術難題。