基層官員管理中考核與問責“不兼容”成因及其化解*

馮 濤 韓 棟 朱 玲 霞

提 要：基層官員在政府治理中起著重要作用，但其行為傾向往往搖擺于“重結果”或“重過程”之間。考核與問責間的此消彼長是造成該現象的主要原因，考核與問責的主體、客體、目標價值等差異則是致使兩者“不兼容”的重要緣由。基于激勵約束視角，分析發掘考核與問責“不兼容”的成因，構建由組織約束、信息公開、公眾參與等關鍵要件所構成的“動態兼容的考核問責”新體系一定程度上能夠促成基層官員工作積極性與行為規范性。

激勵與約束關系問題是公共管理學領域的經典問題，考核與問責是公共管理最常見的管理工具。相比問責，考核更傾向于激勵，促使基層官員積極作為，但又可能致使結果主義、選擇性執行等問題。相比考核，問責更側重于約束，旨在規范基層官員行為，但“不當”問責又可能會帶來過程主義、痕跡主義等問題。圍繞激勵與約束、考核與問責等范疇間關系，現有研究多以相互排斥、對立視角開展研究，我們嘗試從理論上探討化解考核與問責“不兼容”困局的可能性及其相關要件，進而塑造“動態兼容的考核問責”新體系，以實現激勵基層官員積極作為與規范作為的目標。

一、基層官員管理中考核與問責的緊張關系

考核作為評價基層官員行為結果的管理工具，是提高政府工作效率的重要手段。實踐證明，考核可有效激勵官員積極作為，激發基層政府活力，但又可能產生“選擇性執行”“唯結果論”等負效應。考核直接影響著官員的薪酬及發展仕途。馬克斯·韋伯的功績制原則認為，職務晉升取決于候選人實際業績。①參見[德]韋伯：《韋伯作品集——支配社會學》，簡惠美譯，南寧：廣西師范大學出版社，2004年版，第25頁。但另一方面，他又力圖避免官員以權謀私，設法增強官員組織忠誠度，促其努力為組織謀利。“理想組織”需設置合理的獎懲制度，既要使成員安心工作，又要培養其事業心。可見，功績制不只在于提高效率，還要維護科層組織正常運行。②參見王春娟：《科層制的涵義及結構特征分析——兼評韋伯的科層制理論》，《學術交流》，2006年第5期。在反思傳統科層制基礎上，新公共管理學派主張在政府中引入績效管理機制，以此影響官員行為，將其自利行為變得更加符合組織目標。③參見[美]羅伯特·B.登哈特、珍妮·V.登哈特：《新公共服務》，方興、丁煌譯，北京：中國人民大學出版社，2018年版，第122-123頁。無疑，績效考核旨在認定公務員的業績貢獻。在正向激勵下，這有利于提高公共服務質量和效率，改進政府與公眾間關系。但是，同樣在激勵機制作用下，官員也可能只關心自己的相對位次，為職位晉升而更加努力。④參見周黎安：《晉升博弈中政府官員的激勵與合作——兼論我國地方保護主義和重復建設問題長期存在的原因》，《經濟研究》，2004年第6期。布坎南早就提出，人們在政治市場中也受制于自利動機，面對多種選擇取舍時，往往選擇有助于自身利益的行為，而非公共利益的最大化。⑤James M.Buchanan, Gordon Tullock,The Calculus of Consent, Michigan : University of Michigan Press,1962,pp.10-23.

問責旨在約束官員不當行為，實現基層治理的合法性與合規性，但同時它又會擠壓激勵作用空間，造成過程主義、痕跡主義。在謝菲爾茨看來，問責重在規避官員“失范行為”，法律或組織授權的官員必須對其職權范圍內行為，以及其他社會行為接受質問，并承擔責任。問責目的在于監督與約束公共權力，避免以權謀私、權力濫用，實現政府廉潔高效。而且，只有合理問責，才能促進基層官員更好地履職，減少事故或者過錯的發生。但以往問責多以結果來定責、追責，難免造成責任不清、根源難溯等問題。詳盡記錄工作過程各細節是規避責任的有效手段。由此，痕跡管理日漸流行，即以大量的文字、圖片資料反映基層人員是否作為，及其過程是否合理、是否合規等。過程管理、痕跡管理固然有著一定合理性。中國政府管理中的核心是“政治化機制”⑥榮敬本：《“壓力型體制”研究的回顧》，《經濟社會體制比較》，2013年第6期。，即當某項任務具有“政治性”后，就會采取特定的責任實現機制，包括獎懲的“一票否決”。強問責下，出于自我保護目的，痕跡管理成為常態管理的必要內容，甚至還成為基層考核的重要依據，以“重痕不重績”為特征的文牘主義、過程主義由此盛行。具體來說，基層官員主觀上“不愿做”實事，尤其反腐高壓態勢下，工作積極性下降，行為趨于保守，怕被問責而“不敢做”，“能不做的就不做”，只完成簡單的程序性任務；因行政資源受限，基層政府難以完成全部事務，因而只能“照搬照抄”他人成果，從形式上完成任務。從客觀上看，過程主義產生還源于上級的高頻檢查，以及基層面臨繁重的檢查任務。相比上級，基層有著顯著的“信息優勢”，針對高頻、繁重的檢查任務，他們往往通過“做臺賬”“做數據”得以應付。所以說，以“痕”論功等形式主義問題時有發生。

綜上，激勵與約束，考核與問責間的緊張關系普遍存在于基層官員管理過程中。如果說激勵旨在引導基層官員“有所為”，那么約束重在警示他們“不可為”。從功能上看，兩者作用方向是互斥互反的。如上述，“重考核、輕問責”易造成結果主義、選擇性執行；反之，又將導致過程主義，甚或形式主義。然而，鮮有研究否認考核與問責相互聯系的一面，并嘗試以創新考核機制來吸納約束的要素，或者通過改革問責方式，將激勵的內容嵌套于問責之中。不難發現，上述研究都強調其中一方的主流地位，并以吸收另一方而達成“收為己用”的目的。筆者充分肯定上述觀點的合理性，但也不可否認，還存在著另外一種可能，即考核與問責在主體、客體、價值目標等維度上以“對等的形態”相互“兼容”。根據這樣的認識，筆者由此維度出發，找到考核與問責“不兼容”的化解途徑。

二、考核與問責的“不兼容”及其成因

事實上，考核與問責之間的此消彼長是一種常見現象。新公共管理學派強調績效管理。奧斯本、蓋布勒等人認為先前行政資源浪費，以及壓抑創造的根源在于過度約束，績效考核可以釋放官僚組織內的蓄能，提高公共服務能力，其重結果、效率導向顯著。另一方面，民主政治的發展又強調依托公民監督與問責來增強對官員的約束。而且，在法治社會中，依法行政是對行政機關及公職人員的最基本要求，但是過分關注過程約束又會影響行政效率。

究其原因，問責與考核主客體關系、基層官員態度、目標價值等差異是造成“不兼容”的主要緣由。一般來說，考核中常見“對上不對下”現象，考核主體即上級部門，重在評估基層組織及其主要負責人的目標與任務完成程度，考核結果與其未來發展息息相關，因而對待考核任務時，積極主動，留有好印象，以謀求更高的晉升機會；而問責“對下不對上”現象卻時有發生，具體來說，問下級責任、副職責任多，問上級責任、領導責任少，有悖權責對等原則。這就導致了基層官員，特別是普通公職人員“只要不出事即可”的觀念。

基層官員乃是考核與問責的客體，但根據上述內容，他們對待兩者的態度完全不同。如上所述，在考核中，基層官員更重視結果、績效，以此獲得更大的晉升機會；而對待可能被問責的問題時，他們更傾向于“不出事邏輯”，往往以按章辦事方式保護自己，即使出現問題也將責任歸結于政策本身，甚至還通過事事“留痕”的痕跡主義來避責。從委托代理理論視角來看，不同層級間往往存有一定的信息壁壘，下級則可能利用信息優勢做出不當行為，由此而產生“道德風險”、逆向選擇等問題。上級委托人無法真正對下級代理人進行問責，所以說，在不同情景中，基層官員會產生不同的行為傾向：考核中積極表現，問責中消極保守。

考核與問責的目標也迥然不同。考核的主要目的是通過獎懲方式激勵官員積極作為，問責重在增強基層官員責任意識，規范其行為。從目標特征來看，考核的管理主義傾向顯著，重在增加組織效率，而效率才是組織的最終目標，組織行為應以效率為指南，秉持以有限資源謀求最大成果的理念。然而，問責的價值主義傾向顯著，它是增強組織合法性的重要舉措，而政府職責則是構成合法性的重要價值前提。可見，問責強調現代民主政治發展中的責任理念，并以此確保基層官員行為規范，積極回應公眾。

三、考核與問責“不兼容”化解的可能性分析

事實上，互容與互斥是考核問責關系的一體兩面。無疑，激勵也是一種約束，換言之，約束又是一種激勵，分別從正面或反面發生作用，實現同樣的管理目標。正如西蒙所說，管理原則幾乎常以相互矛盾對偶的形式出現，一定條件下，往往會向另一端轉變。①Simon H.A., "The Proverbs of Administration," Public Administration Review,Vol.6,No.1,1946,pp.53-67.從主客體關系來看，盡管考核與問責權限往往歸屬不同的上級部門，但公民在當前考核中占比漸增，同時也是行政問責的組成部分，因此公民成為考核與問責主體交集中的重要內容。近年來，作為主體的社會力量不斷發展，考核功能不再限于激勵，而問責功能也不僅限于約束，甚至出現“功能交叉”現象。大數據時代，信息透明度增強，有助于約束領導決策的“自利動機”，客觀上增加了考核的約束功能；反過來，公民通過新媒體、網絡問責平臺等途徑表達訴求，而基層官員給予良好的回應，能夠有效提升自身形象，這又增強了問責的激勵功能。一定程度上，這種“功能交叉”能夠緩解考核“對上不對下”，以及問責“對下不對上”的權責不對等困局。

基層官員作為考核與問責的客體，他們面對兩者的態度及行為傾向完全不同。如上所述，科層組織不同部門、層級間信息壁壘是造成差異的主要原因。但是，當前政策多強調內部溝通與交流，再加上現代信息技術條件，以往“考核中積極表現，問責時保守作為” 的狀況很可能會發生改變。具體來說，現行出臺的《關于統籌規范督查檢查考核工作的通知》《黨政領導干部考核工作條例》等文件中強調，要加強組織溝通、信息交流。從技術層面看，在信息相對公開的組織中，發生頻繁、涉及范圍較廣的考核結果，可以為發生較少、涉及范圍較窄的問責提供信息，這樣可以使問責結果更具科學性、全面性，反之亦然。此外，現代信息技術又為破除傳統的系統間、部門間“信息孤島”局面提供硬件支持。可以看到，經由信息暢通，考核與問責可實現某種程度的統一，兩者結果可以相互參考，由此減少上級因了解基層官員“信息不足”而出現的判斷偏差，促成基層官員積極作為與規范作為的統一。

從目標價值來看，考核與問責雖然各有偏重，但都旨在實現“善治”。考核不僅僅激勵官員積極作為，一定程度上也是為了避免其“不作為”或“亂作為”，上級對下考核中，一旦結果不達標，基層官員便會受到相應的問責，甚至在個別重要事項中結果不盡如人意，將會受到不提拔、降級處分等嚴厲懲罰。可見，考核實質上是激勵與約束的統一體。同樣，問責也不只是為了規范官員行為，一定程度上也能激勵官員積極完成任務，問責制要求基層官員“為官就是做事，做事就要負責”。在監督問責時，不僅要考慮下級是否合法合規地使用權力，還要考量下級是否盡職盡責，是否做到“做好事，做更多的事”。例如“一票否決”制，既可以理解為考核，又可被視為問責，完成任務時是考核，但尚未完成時，考核就會轉變成問責；一票否決不僅能夠鞭策激勵下級，也在一定程度上起到“高壓線”約束作用。②參見楊雪冬：《壓力型體制:一個概念的簡明史》，《社會科學》，2012年第11期。可見，問責也包含了激勵與約束因素。

四、考核與問責“不兼容”化解的要件分析

實際上，多數考核或問責制度設計都是為了實現激勵與約束的統一，但是，實施過程卻又經常背離這一初衷。那么，如何才能解決這一問題呢？已有研究較多嘗試從科層組織內部尋找解決途徑。他們認為考核或問責實質上都是組織內部上下級關系的體現，而基層官員行為往往是上下級信息博弈的結果。③參見周雪光：《基層政府間的“共謀現象”——一個政府行為的制度邏輯》，《社會學研究》，2008年第6期。然而，賽奇等研究發現社會關注程度也會影響基層官員行為。④Shahid Yusuf, Saich Tony,China Urbanizes: Consequences, Strategies, and Policies, Washington, D.C: the World Bank, 2008,pp.65-90.這是科層組織與社會、市場關系的變化聯動著基層政府行為的變化。①參見郁建興、馮濤：《尋求效率與公共性的平衡——從公共行政學發展史來看》，《思想戰線》，2010年第1期。基于這樣的認識，需要反思科層組織，討論化解考核與問責“不兼容”的相關要件。

從科層組織內部來看，考核與問責“兼容與否”往往離不開上級重視。研究發現，上級會隨著時間的推移而不計成本地增加下屬報告的頻次與內容，以增強其自身對下屬的控制力度，②參見[美]安東尼·唐斯：《官僚制內幕》，郭小聰等譯，北京：中國人民大學出版社，2003年版，第153-167頁。而下屬受制于上級的考核任命權，不得不重視上級所關注任務。類似的，有學者提出了“壓力型”政府體制。③參見榮敬本：《“壓力型體制”研究的回顧》，《經濟社會體制比較》，2013年第6期。在這樣的組織環境中，基層官員往往會趨利避害，謀求自身利益最大化，完成上級布置各項任務。同樣的邏輯，如若上級對考核與問責重視程度有所偏頗，下級出于“理性”選擇，也會在考核與問責之間表現出不同的態度與行為傾向，從而致使兩者的“不兼容”。因而，難以通過局部創新來解決考核與問責的“不兼容”難題。可以說，要解決這一難題，就離不開自上而下的頂層設計與“科層組織再造”。

考核與問責“兼容”還離不開暢通的信息交流途徑。公開透明是“善治”政府的固有特征，不僅包括組織內部的信息溝通，還意味著要構建有效的社情民意集聚回應體系。當前數據技術為政府內部溝通，以及政府與社會交流提供了硬件支撐。依托技術手段，公眾可以更好地參與到基層官員的考核與問責之中，而有效的信息反饋，又可以增強公眾參與基層官員問責與考核的積極性，只有這樣，才能從根本上提升公眾參與度、人民滿意度，而這正是考核與問責的初衷目標。另外，信息不對稱是影響正向或負向激勵效果的重要因素，也是委托與代理人之間難以實現激勵相容的主要原因。唯有加強內部交流，才會一定程度緩解委托代理關系中的信息不對稱問題，政府組織也不例外。不同層級、不同部門之間的信息交流，才能激勵基層官員積極地實現組織目標。同時，上下級信息交流不僅是透視基層行為的過程，也是約束其行為，實現基層工作規范化、合法化的過程。總之，數據技術的發展，以及組織內外信息傳輸的暢通是化解考核與問責“不兼容”的重要要件。

社會參與是化解考核與問責“不兼容”的又一要件。要解決各類問題離不開政府，但又不僅限于政府。解決基層官員考核與問責的“不兼容”問題也不例外。如上所述，吸納公眾參與到基層官員考核與問責過程，一定程度可以調和兩者的關系。眾所周知，基層政府更貼近公眾，這意味著合理的考核與問責更是離不開社會力量的參與。可以說，公眾是考核的重要主體，也是問責中不可或缺的組成部分。公眾參與到考核中，能夠增強考核的公開透明性，減少部分暗箱操作，增加了考核激勵效應，又實現了約束效果。總之，社會力量參與所帶來的效果，不只是有助于完善考核機制，還可以增強基層官員的社會責任感，有利于激勵與約束的兼容。

五、討論與總結

如何才能化解考核與問責“不兼容”的難題？綜上所述，上級重視是解決問題的重要要件，既要以警示、懲罰等手段，矯正基層官員不當行為，又要設置合理的考核體系，將關鍵問題、重要內容納入到考核之中。層級間、部門間，以及科層組織內外之間信息對稱則是另一重要要件。公開考核過程與結果，不僅保證了考核公平性、透明性，也使得基層官員暴露在公眾監督之下；內部信息公開，使得關心自己相對位次的基層官員受到了組織與同僚的監督。社會力量參與是達成“兼容”目標又一要件。社會參與、公眾監督可以有效遏制基層官員不當行為，增強其責任意識，使其行為更趨規范，治理更加有效。此外，社會參與是提升公眾滿意度的必要條件，而政府考核與問責歸根結底都是為了最大程度地實現社會滿意。無疑，充分的社會參與可以讓考核與問責在目標層面達成更大程度的一致。可見，上級重視、信息對稱以及社會參與是解決考核與問責“不兼容”難題的三大必要條件。

事實上，上述各類要件不是獨立存在，而是相輔相成的，彼此構筑成一個動態平衡的有機系統，即“動態兼容的考核問責”體系。然而，動態兼容不是簡單拼接，而是依據不同階段、不同目標，考核與問責以動態平衡的形式統一于新體系中。但是，無論如何，問責離不開考核，考核中包含著問責。當然，要實現這樣的動態兼容，又要以各類要件為依托。

具體來說，該體系的各類要件從兩個方向運作，然后構成一個閉合的回路。一是決策過程中，公眾通過社會參與來表達訴求。只有科層組織內外信息溝通渠道暢通，才能確保各類社會需求、公眾建議被政府，尤其高層政府所傾聽。基于政治合法性壓力，高層政府應當充分吸納公眾建議，只有這樣，社會需求才有可能給予相應重視，并根據實際情況，轉化成考核與問責內容。二是執行過程中，如前述，不同層級、部門間的信息共享，才能實現互通有無、相互借鑒，由此促成考核與問責的執行主體及其目標的相容；另一方面，公眾參與監督又將增強考核與問責的實效，而有效的社情民意集聚回應機制又可避免考核與問責在新體系內的失衡與偏頗。只有這樣，作為客體的基層官員才能跳出“考核中積極表現、問責時消極保守”的陷阱。必須指出，該體系的運行還必須置于大數據框架下，現代信息技術已成為新體系正常運作的必要條件。