開發性金融支持青島市政府融資平臺的轉型發展研究

王婷婷

摘 要：在新預算體制和財政新規約束下，改革創新思路，推進轉型發展是擺在地方政府融資平臺面前迫切需要解決的問題，本研究旨在探索當前政府融資平臺市場化轉型發展路徑，并從開發性金融角度，提出新形勢下銀政合作模式建議，扎實服務國有企業和投融資體制改革，為推動新時代銀政企全面合作提供借鑒和參考。

關鍵詞：開發性金融? 政府融資平臺? 轉型

中圖分類號：F831.2 文獻標識碼：A? 文章編號：2096-0298（2020）03（a）--02

融資平臺作為政府投資類項目的投融資主體，在青島市過去幾十年的城鎮化建設進程中，積極發揮融資主渠道作用，為推進城鎮基礎設施的完善和提升做出了巨大貢獻。當前，為進一步加強地方政府債務管控，規范政府融資行為，防范財政金融風險，國家陸續出臺一系列財政新規，這對傳統的平臺融資模式提出新的要求和挑戰。在民營企業投資下滑，國有企業融資模式難以為繼的形勢下，要保障供給側結構性改革、海洋強國、軍民融合、新舊動能轉換、鄉村振興等重點領域重大項目實施建設，保證青島實現一定速度基礎上的高質量發展，就必須加快推動政府融資平臺市場化轉型，培育市屬集團企業，發揮其在融資、市場、模式、品牌等方面的優勢，使其在新形勢下為青島市經濟社會發展發揮更大作用。

1 青島市政府融資平臺發展現狀

1.1 政策背景

2014年，以新預算法以及43號文為標志，地方融資平臺進入全面規范期，青島市明確全市國有融資平臺項目自身現金流可平衡、市場化機制約束、產業引導與培育的現代企業發展的目標任務。2016年，青島市委、市政府制定出臺《關于深化國有企業改革的意見》（青發〔2016〕6號），提出到“十三五”末，全市形成十大具有國際競爭力的企業集團和十大城市運行管理國有平臺公司，提高國有經濟發展質量和效益等目標任務。同年，青島市政府出臺《關于規范國有投資公司發展的意見》（青政發〔2016〕111號），提出按照市場化、企業化的原則，以資本運作為主要方式，參與重大項目、技術改造項目和基礎設施、社會發展公益項目等建設，形成產業優勢、競爭優勢和市場優勢。2019年，青島市委發起“推進國有企業改革”攻勢，提出用市場化、法治化和開放的思路推動發展，聚焦“深化混改、主業發展、統一監管、重組整合、風險管控”工作重點，通過深化國有企業改革，進一步增強國有經濟發展活力。

1.2 基本情況

截至2018年末，青島市共計有75家企業列入融資平臺名單，其中，監管類平臺39家，占比52%;監測類平臺36家，占比48%。平臺風險定性方面，61家平臺實現全覆蓋，占比81%;10家基本覆蓋，占比13%;1家半覆蓋，占比1%;3家無覆蓋，占比4%。在7家主要市本級融資平臺中，資本市場信用評級在AAA的有2家，分別為青島城市建設投資（集團）有限責任公司和青島國信發展（集團）有限責任公司。一直以來，政府性投融資平臺以落實政府重大專項任務為基本職能，承擔項目主要集中于資金投入較大、投資收益較少、回收期長的基礎性、公益性項目，如交通、水利、物流、市政、生態環保、信息技術等領域重點基礎設施建設補短板項目。目前，青島城投、國信等部分實力較強的市本級政府投融資主體已逐步接管城市運營管理職能，轉變為城市基礎設施投資綜合服務運營商，通過積極拓展經營性業務，逐步提升自身盈利能力。但在縣級層面，仍有較大部分公司在實質上是純政府性融資平臺，公司決策主要以行政主管部門的意志為主，平臺運作高度依賴政府。從融資方式看，銀行貸款仍然是青島市地方政府融資平臺的主渠道，隨著金融市場的逐步發展，部分實力較強的平臺公司如城投、國信等，已開始積極探索涵蓋銀行信貸、債券融資、基金、信托、租賃、資產證券化、直接上市等多種融資方式相結合的多元化投融資模式。債券市場發展迅速，根據wind資訊統計數據，2013—2018年末，青島市融資平臺發債量呈現整體上升態勢，累計融資總額超過970億元，其中平臺債券融資額占全域債券融資額的比例近70%。

1.3 存在問題

一是管理體制機制改革不到位，嚴重制約企業做優做大。部分融資平臺仍存在政企不分、政資不分、主業不明等情況，沒有建立起完善的現代公司治理體系，不利于企業制定長期戰略目標和實現可持續發展。二是資產、資源整合重組不到位。大部分平臺公司涉獵行業多，主業聚合力不強，存在同質化問題，投融資能力不足以支撐重大項目建設。三是企業用人體制和激勵機制不到位。體制內選人用人和市場化選人用人制度欠缺，不利于選拔合適人才、激發主觀能動性。

2 青島市政府融資平臺轉型發展探討

2.1 總體思路

當前，青島市政府融資平臺已進入制度體系完善期及轉型發展期，下一步應堅持市場化改革方向，遵循市場經濟規律和企業發展規律，以增強平臺公司活力、提高效率為中心，以培育獨立市場經營主體為目標，以完善法人治理結構為核心，以發展混合所有制經濟為突破口，以業務轉型整合、資產重組、股權投資、上市等方式增強融資平臺綜合實力，打造具有國內競爭力的實體投資建設平臺、資本運作平臺、藍高新產業及高端服務業投資運營平臺。

2.2 路徑探討

2.2.1 加強市場建設，推進資源整合，提高國有資本配置和運營效率，結合政府融資平臺概念界定及主要承擔的職能，突出融資平臺市場屬性，兼顧股權結構、產業特征、發展階段，打破利益分割，分行業、分板塊打造專業的國有投資公司，按照“同行業同板塊”歸類整合的思路，推進資源、業務整合，明確國有投資公司的主營業務方向。

2.2.2 全面推進融資平臺混合所有制改革

以放大國有資本功能，實現各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展為目標，堅持政府引導、市場運作、宜改則改、穩妥推進的基本原則，重點在融資平臺股權多元化、混合所有制企業員工持股、國有資本入股非國有企業，以及非國有資本參與國有企業混合所有制改革等方面加強改革。加快建設上市發展“公眾公司”，引進全球優質資源，增強市屬企業市場競爭力。

2.2.3 加強資本運作，多渠道拓寬融資模式

資本運作是實現低成本快速擴張的根本途徑，是實現國有資產保值、增值的重要手段。融資平臺要實現融資建設和運營管理“兩手抓”，不斷提高其自身盈利能力和資產質量。可通過擴大規模、多元化經營等方式拓寬融資渠道;可通過資產證券化以及債券發行等多種融資模式，增強自身造血能力;可通過引入戰略投資者方式，加快融資平臺轉型，提高公司競爭力。如青島地鐵集團、城投集團等可積極探索推進資產證券化、引進戰略投資者、整合重組及公司債券、中期票據、短期融資券等直接融資方式拓寬渠道。

2.2.4 做好頂層設計，加快產業轉型升級

青島市政府融資平臺已進入轉型發展的關鍵期，在后續發展中應加速培育具有成長性、經營性的核心業務和新興產業，向城市運營服務商轉變，推進自身高質量可持續發展。目前青島市正在大力實施鄉村振興、軍民融合、海洋強國等國家戰略，為融資平臺產業轉型發展提供了新的發展機遇。各大平臺可結合自身業務板塊及資源，重點向“藍高新”產業、鄉村振興產業、軍民融合發展、養老和育幼等業務板塊發展，占領相關產業制高點。

2.2.5 規范平臺管理，完善公司法人治理結構

轉型建立市場化融資平臺的關鍵在于政企分離，完善公司治理，按照現代企業制度進行市場化運營。應推動國有企業治理結構由以行政主管部門的意志為主的管理模式轉變為建立以董事會為最高決策機構，經營層為執行機構的經營管理架構，實行公司董事會領導下的總經理負責制，真正建立起“股東會、董事會、監事會、管理層”為架構的現代公司治理體系。

3 開發性金融支持政府平臺轉型合作建議

國家開發銀行是助力中國基礎設施投融資市場化改革的推動者和實踐者，充分發揮連接政府和市場之間的橋梁紐帶作用，率先探索將地方政府增信與融資行為融為一體的操作模式，使政府融資平臺發展成為支持城市基礎設施建設的最重要的載體。作為地方政府融資平臺培育與發展的重要力量，開發性金融應在推動平臺轉型發展中發揮更加重要的作用。

3.1 以規劃先行為基礎，持續深化銀政企合作關系

發揮開發性金融自身介于政府與市場之間的職能優勢，深化各部門規劃合作，通過規劃把融資支持項目建設與推進市場建設、信用建設結合起來，增進各方合作共識，達到共享資源、共享信息、共享經驗、共享成果、共擔風險的目標，推動建立高效共贏的銀政、銀企、銀銀合作新模式。

3.2 以機制建設為切入點，積極參與政府融資平臺轉型發展

一是積極推進公司股權多元化。理順地方政府和平臺公司股權關系，引導市場化資本入股，改善公司股權結構，積極推動平臺公司向集團化、股份化方向發展。二是推進公司經營企業化。改善公司資產結構，創新政府資源配置方式，提高公司實現經營性收入和現金流的能力。三是推進公司運作市場化。厘清地方政府和平臺公司有關城市基礎設施項目建設、運營和投融資的關系，樹立平臺公司自身發展意識，提高綜合運營能力，主動開辟新業務領域。四是維護公司融資渠道平穩化。改善平臺公司無序融資、多頭融資現狀，營造穩定融資環境，樹立良好市場形象，平抑市場波動影響，維護平臺公司“造血”功能。

3.3 以重大項目為依托，積極開展融資模式創新實踐

發揮開發性金融先鋒先導作用，用好各類開發性金融工具，圍繞服務高質量發展、新舊動能轉換、鄉村振興、軍民融合、海洋強國等國家戰略和地方政府重點熱點，不斷挖掘政策、資源潛力與紅利，探索依托企業市場信用的政府投資項目信貸模式，構建以市場化方式實現項目綜合平衡的結構化融資，推動破解融資癥結、打通融資瓶頸。

3.4 以綜合金融服務為手段，服務平臺轉型期多元融資需求

一是加強對資金供需的統籌平衡，提出拓寬市場化融資渠道、創新項目融資模式、提高社會資本參與度的綜合金融服務方案，支持企業通過債券、基金、租賃等手段盤活存量資產，擴充資金來源。二是發揮開發性金融、綜合金融協調人作用，按照“共建、共享、共贏”原則搭建同業合作平臺，引導銀行、券商、保險、基金、租賃等金融機構共同構建良性競爭的金融生態，通過“金融做市”，提高重大項目與金融資源對接效率。

3.5 以風險管控為保障，支持平臺轉型期市場穩定與安全

一是切實提高政治站位，嚴格執行財政新規，深刻認識防范和化解地方政府隱性債務風險的重大意義，主動配合和幫助地方政府化解債務風險，規范政府合作業務領域的投融資模式。二是加強銀政合作，培育健康市場主體，強化融資全過程管理，探索建立聯合監督機制，以系統合力控制風險。三是推動信用建設，推動區縣各級政府出資建立政策性擔保公司，將地方政府風險補償金轉化為政策性擔保資本，并合理利用擔保公司的放大倍數，作為政府對貸款的合規性增信手段。

參考文獻

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