尋山水林田湖草監測之道

王建恒

“加快建立自然資源統一調查、評價、監測制度，健全自然資源監管體制”，黨的十九屆四中全會《決定》釋放了生態文明建設已由理性認識走向量化實踐、由分類管理走向體系治理的鮮明信號，凸顯出對自然資源實施統一調查監測，提供全要素、全時空、多尺度、多維度數據支撐的重要性和必要性。時不我待，我們必須從理論研究、法理架構、技術流程、體制優勢等方面重構重塑，進一步提升調查監測數據科學性、權威性、精準性，回答和解決好當前自然資源統一調查監測存在的矛盾和問題。

加強基礎研究——發展自然資源統一調查監測科學理論

黨的十八大以來，制度優勢轉化為治理效能的一大亮點就是生態文明建設。生態文明建設必然對自然資源科學管理提出更高要求，而實施自然資源科學管理必然會進一步興起地球系統科學的相關研究，彼此間同生同根。自然資源統一調查監測作為生態文明建設、自然資源管理的基礎性先行性工作，其方向在于習近平生態文明思想的正確引領，其動力源于地球系統科學、自然資源科學理論的不斷發展，其根基植于國民科學素質的培育和調查監測技術方法的創新。可以說，生態文明建設和自然資源統一管理，為發展地球系統科學、豐富自然資源科學理論提供了前所未有的實踐平臺，也必將促使自然資源統一調查監測制度建設更加科學。

從國民教育看，目前高校、科研院所還沒有專設相關學科和專業，而中小學教育呈現碎片化，人才培養、學科建設鏈條不夠連貫緊密。這提醒我們，推進生態文明建設和自然資源統一管理，既需要咬緊牙關爬坡過坎，更需要“百年樹人”，夯實教育基礎。

重視頂層設計——完善自然資源統一調查監測法理架構

法治化是國家治理體系和治理能力現代化的基本特征與根本性標志。踐行新時代生態文明理念，既需要宏觀政策調控，也需要剛性法律約束，還需要行政法規、標準規范保障。推進自然資源統一調查監測也是如此。

在這個大背景下，自然資源統一調查概念提出，首次出現在《關于國務院機構改革方案的說明》中。隨后，自然資源部“三定”規定、十九屆四中全會《決定》以及中辦國辦《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》對開展相關評價進行了總體部署，標志著頂層設計逐步形成，但問題也隨之而來。

首先，法律體系還需進一步完善。改革開放以來，我國制定了多部自然資源的法律法規，基本形成了自然資源法律體系。但也要看到，各類單行立法的時機和背景差異很大，缺乏統一的立法思路，法律之間雖有聯系但也存在相互沖突，不利于自然資源統一監管和系統保護修復。自然資源部履行“兩統一”職責，預示著解決這些沖突的契機已到。一種思路是，研究制定綜合性自然資源基本法，修訂完善各類單行法，形成以基本法為主干和細化管理各類單行法、法規的自然資源法律體系。另一種思路是，編撰自然資源法典，按照生態文明新理念重新審定現行自然資源法律法規，廢除陳舊的內容，修改相互抵觸的部分，彌補缺陷和漏洞，使之成為內容協調一致、有機聯系的統一法典，頒布法典即廢除相應單行法。

其次，建立統一的自然資源分類標準。《憲法》規定自然資源類型包括礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等7種，沒有納入耕地、地下水、海洋資源，不利于陸海統籌和地表地下水綜合監管，而山嶺、荒地、灘涂與其他資源空間上重疊，不利于資產產權管理。在修改憲法有關內容還不成熟的條件下，可依據自然資源部“三定”規定中“履行全民所有土地、礦產、森林、草原、濕地、水、海洋等自然資源資產所有者職責”的分類，通過修訂國家標準、行業規范予以明確。自然資源統一管理尚處于起步探索階段，修訂標準規范可為將來納入地球各圈層自然資源要素留下接口。

面向應用需求——優化自然資源統一調查監測業務流程

對自然資源實施統一調查監測，在于通過采集和分析各自然資源要素的空間分布、數量、質量等數據，掌握各類自然資源的邊界、家底、現狀、交互關系和演化趨勢，為黨和國家重大決策提供基礎依據，為自然資源空間規劃、用途管制、生態修復、確權登記等多領域的專項應用提供綜合數據。完全實現上述“一查多用”，須進一步優化其業務流程。

按需求選定科學指標，建立相關評價模型。“三調”正在“六個統一”方面進行實踐探索，明確了基礎調查共性指標，基本解決了各類自然資源之間空間分布邊界劃分問題。但不同要素的特有屬性指標不同，不同應用領域對數據指標的周期、尺度、精準要求也不同，因而自然資源各要素的規模數量指標、質量成分指標、資產產權指標、生態貢獻值指標、資源環境承載力指標也非常重要。這些指標有的可以直接利用原始采集數據，有的還需要通過應用建模實現。

按需求采集多源數據，綜合運用“星、空、地”立體技術。自然資源統一調查監測，可大量采用衛星遙感手段獲取高空間、高時間、高光譜、高輻射分辨率數據，對衛星遙感不能覆蓋或覆蓋效果不好的區域，則采用無人機等航空飛行器來采集數據，形成衛星遙感為主、航空攝影為輔的現代化采集手段。對專項調查監測數據有特殊要求的，在對遙感數據解譯基礎上，進而分類組織實地調查和現場監測。

按需求搭建共享平臺，對數據高度集成高效利用。按照物理分散、邏輯集成思路，一方面，對異構、眾源、動態的海量調查監測數據進行標準化轉換，打通當前采集數據與歷史存量數據的共享壁壘，使數據成果實現關聯整合;另一方面，充分利用大數據、云架構、分布式數據庫，對所有數據進行統一集成存儲。同時，自然資源分布具有地上地下、陸海相連的立體化特征，調查監測成果數據可視化表達成為必然，可以基礎地理坐標為框架，以DEM為基底，將調查監測數據、規劃界線、經濟社會人文信息進行疊加。在共享應用上，應按照自然資源部信息化建設“一張網”“一張圖”“一個平臺”目標要求，搞好協同，逐步推進。

發揮體制優勢——實現自然資源統一調查監測最佳效能

一方面，基于效能原則整合自然資源調查監測優勢資源。一是發揮好各部門長期積累和形成的獨特優勢。既堅持業務體系的整合與創新，也保持技術方法上的銜接與傳承，做好業務流程中的優勢技術嵌入和嫁接。二是構建地面動態監測臺站和網絡。在宜建則建的同時，通過添置設備儀器、優化應用建模、調整指標參數等方式，整合利用各系統、各地域現有地面觀察、監測臺站。三是建立專業隊伍。保證原始數據的可靠性是調查監測的生命線，而且一些重大專項調查監測的應急性很強，可整合現有多方力量，建立一支領導體系順暢、綜合素質過硬、攻堅能力強、應急反應快的專業隊伍。

另一方面，基于自然資源資產化關注調查監測的外部性。一是以建立自然資源資產實物量（生物量）、價值量核算評價制度為“橋”和“船”，發揮市場配置資源的決定性作用，更好發揮政府在總量強度雙控、節約集約利用資源方面的監管作用。在排除產業準入門檻、生態保護要求等政策性影響因素的情況下，市場博弈必將聚焦調查監測成果數據。二是建立生態保護補償機制，推動自然生態空間系統修復和合理補償中，不管是占用生態空間和壓覆礦產的補償，還是生態環境損害賠償，可能引入第三方機構評估生態資產價值和生態保護成本，但最終會以調查監測成果數據為基本標尺。三是通過編制自然資源資產負債表，推行自然資源資產管理考核評價，對領導干部實施自然資源資產離任審計、自然資源損害責任追究。利用這些措施倒逼經濟轉型，推動綠色發展，也促進自然資源統一調查監測的體系發展。（摘自《中國自然資源報》2020年1月7日3版）