丹麥空間規劃的理念、發展與啟示

唐杭 金川

丹麥位于歐洲北部，由98個市和格陵蘭、法羅群島2個自治領地組成，面積為4.3萬平方公里。自20世紀以來，丹麥先后經歷了城鎮化與戰后重建、地區平衡發展、歐洲一體化和新一輪城市化等發展階段，其空間規劃的發展歷程與理念，對于我國構建國土空間規劃體系具有一定的借鑒意義。

丹麥空間規劃體系

目前丹麥空間規劃分為國家規劃、市級規劃和局部規劃三級，原大區規劃在2007年行政區劃改革后被取消。

國家規劃。丹麥國家空間規劃，實際由國家規劃報告、指令等文件支撐。以上文件由丹麥環境部制定，用于確定空間發展的戰略安排、政策導向、優先事項、限制要求，以及市級規劃的基礎框架。

市級規劃。根據丹麥《規劃法》，除博恩霍姆外的自治市均須制定市級規劃，用以確定城市總體結構，并為局部規劃提供基礎框架。市級規劃由城市理事會制定，內容包括：土地利用規劃、基礎設施建設、公共服務設施安排、休閑娛樂區劃定等。

局部規劃。局部規劃是丹麥空間規劃的基石，是市級規劃目標的具體化，用以明確土地利用與項目建設方案。局部規劃具有較高自由度，但須綜合考慮政府、土地擁有者、土地開發者與一般公眾的利益訴求。

丹麥空間規劃發展歷程

20世紀20年代～50年代：空間規劃體系的建立與“不平衡的丹麥”。早期丹麥空間規劃主要為基于城鎮土地利用功能分區的實體規劃。1925年，丹麥頒布了第一部《城鎮規劃法》，明確了城鎮規劃編制、管理等基本要求。1945年，該法修訂版首次提出通過城市發展計劃，控制城市擴張。50年代中后期，丹麥在快速城鎮化進程中出現了城市邊界無序蔓延、工業用地與夏季別墅需求激增等問題。這些問題催生了此后的規劃改革。

20世紀60年代～70年代：平等發展與規劃體系鞏固。丹麥于1962年制定了分區規劃，在全國劃分城市和工業發展區、環境保護區、夏季住房區和農業生產區 4 類功能區，于1966 年建立了基于城鎮居民點模式的城市網絡體系。20世紀70年代，丹麥相繼發布《城市和鄉村地區法》《國家和區域規劃法》和《城市規劃法》，明確了規劃體系的框架控制原則。1975年，丹麥發布第一份國家規劃報告，強調要解決經濟增長和人口分配不平衡的問題，鞏固了平等發展觀念。

20世紀80年代至今：多樣化發展、環境保護與歐洲一體化。80年代中后期，歐洲地區戰略性空間規劃開始復蘇。在此背景下，丹麥開始強調將環境因素納入規劃決策，并將哥本哈根定位為面向歐洲的中心城市。21世紀初，丹麥國家規劃重新對哥本哈根大區、日德蘭地區、西蘭地區等進行統籌布局。2010年后，丹麥國家規劃不再提供綜合性發展戰略，以支持區域多樣化發展。

丹麥空間規劃理念

空間規劃的創新理念。一是規劃體系、職能的革故鼎新。為提升地區發展活力，丹麥取消了大區規劃，減少了國家對地方規劃的直接干預。通過規劃體系與行政職能的扁平化調整，賦予了市級以下規劃更高的靈活度。二是規劃目標、戰略的與時俱進。丹麥空間規劃的目標定位，始終與經濟社會發展與國家外部環境保持契合。近年丹麥國家規劃更多關注歐洲一體化、國家與地區中心建設、環境保護等問題，在基礎設施建設、生態保護、水資源保護與能源建設等領域發揮戰略引領作用。

空間規劃的協調理念。一是注重區域平衡與多樣化發展的協調。首先，國家規劃體系發揮了重要的區域平衡作用。20世紀60年代起，丹麥空間規劃逐漸發展為兼顧平衡與多樣化發展的多功能規劃，在國家規劃中對區域功能定位進行了系統安排。1975年，丹麥在國家規劃報告中提出了區域性政策框架，并建立了財政轉移支付制度，為區域平衡提供了制度保障。其次，城市網絡體系發揮了重要的協調發展作用。1962年，丹麥提出“星城計劃”與“大H計劃”，系統規劃了全國城鎮、交通體系。1966年，丹麥基于中央廣場理論（CPT）提出城鎮居民點模式，促進了地區協同發展。二是注重不同需求在規劃安排中的協調。丹麥歷來重視跨部門合作，環境、工業、經濟、運輸等部門的政策目標得到了有機整合;通過國家中心建設、城市網絡化等規劃安排，促進國際合作關系構建與地區通勤腹地挖潛;將環境保護與氣候變化置于各方話語中心，將議題在規劃中得到落實。

空間規劃的綠色理念。一是對生態空間保護的高度重視。在國家層面，1991年，丹麥國家規劃將海岸帶確定為國家生態保護區，并于1994年寫入《規劃法》;1997年，丹麥將自然和文化遺產保護升級為國家規劃目標，并劃定了相應的保護區;20世紀90年代，丹麥空間規劃就引入了環境影響評估程序。在地方層面，生態保護理念亦得以充分落實，如：哥本哈根大區《五指規劃》（2007年）中，明確“指縫地區”嚴禁建設，將現有農田、林地、河流、荒原與公園等作為綠色開敞空間嚴格保護。二是對農村土地開發的合理限制。20世紀60年代，丹麥就在全國劃定了農業生產區。區內耕地、森林、水域的開發利用，必須獲得相應行業許可，并遵循行業法律規定。在市級規劃中，通過劃定城鎮擴張邊界，有效保護農村地區的自然資源與田園風貌。

空間規劃的開放理念。一是規劃空間布局的開放性。隨著歐洲一體化的推進，丹麥逐步形成開放式、多元化、網絡化空間規劃格局。在打破傳統行政界線的基礎上，賦予特定區域適當的規劃安排。如：1997年，哥本哈根大區和厄勒地區被定位為北歐領先城市地區，并與瑞典、德國開展了規劃領域的跨國合作。二是規劃編制過程的開放性。丹麥空間規劃編制中，社會公眾可通過多種渠道深度介入。政府與規劃機構通過網絡公開、社區會議、電子板報等，廣泛調動居民參與規劃決策。

空間規劃的共享理念。一是公共服務與社會資源的共享。國家層面，自20世紀60年代起，丹麥將國家規劃作為平衡公共服務與社會資源供給的政策工具。各級城鎮居民點的設置，必須為居民獲取各類產品和服務盡可能提供便利，并確保供應商有利可圖。市級層面，丹麥在市級、局部規劃中，引入了社區生活圈、通勤圈的概念。輕軌車站、醫院、學校等公共設施選址，必須充分考慮該地區居民通行時間與距離限制。二是城市空間資源的共享。丹麥市級、局部規劃中，不再將土地利用限定為單一規劃用途，而是允許商業、住宅、辦公、娛樂與公共服務設施在時間上、空間上、功能上的復合。

對我國的啟示

健全國土空間規劃體系，科學界定規劃范疇與層級。丹麥建立了“國家—市級—局部”三級規劃體系，各級規劃目標、內容、程序明確，層次清晰，對我國規劃體系建設有借鑒意義：一是為解決各類規劃內容重疊、相互矛盾的問題，應當加快建立分級國土空間規劃體系，提升國土空間規劃的權威性和可操作性。二是在有條件的地方省市，探索不同領域規劃深度融合方法，實現自然資源、發改、環境、交通等不同部門政策導向的有機整合。

革新國土空間規劃理念，合理確定規劃戰略與方向。丹麥空間規劃充分體現了創新、協調、綠色、開放、共享的理念，體現于：一是規劃體系與戰略導向并非一成不變，要綜合考慮社會經濟發展階段、國際形勢變化、生態環境問題等，因勢而動，主動革新。二是在規劃安排中兼顧平衡與多樣化，堅持可持續發展，協調區域發展，促進資源整合。三是更加注重自然資源與生態環境保護，通過生態保護紅線劃定、海岸帶保護等，系統構建生態安全格局。四是堅持推進國家與區域統籌，合理突破傳統行政界線，為重點城市群、經濟帶打造國家級規劃或區域規劃。五是著重強化國土空間規劃對于公共服務與社會資源的統籌配置作用，促進空間資源共享與復合利用，推動國土空間布局優化與城鄉協同發展。

完善國土空間規劃管理制度，充分落實各方管理職責與權利義務。丹麥空間規劃不僅建立了完備的法律制度，且在編制與實施過程中廣泛發動公眾參與。一是可以在相關法律法規基礎上，探索制定國土空間規劃法，為建立國土空間規劃體系奠定法律基礎，明確界定中央與地方規劃系統事權與管理職責。二是注重規劃編制過程的開放性，對于省級以下規劃，充分利用新聞媒體、基層組織，廣泛發動社會公眾參與規劃決策。（摘編自《中國土地》2019年第5期）