如何編制“多規合一”的實用性村莊規劃

張濤 楊穎 張新麗

2019年7月15日，河南啟動“鄉村規劃千村試點”工作，河南省自然資源廳作為試點工作牽頭部門，按照“試點先行、典型引路、全面推開”原則，精心組織省內外1517名優秀規劃設計師深入1188個村莊，開展多規合一的實用性村莊規劃編制，力爭形成一批可學習、可借鑒、可推廣的典型經驗。

村莊規劃工作開展以來，焦作市自然資源和規劃局圍繞“鄉村振興”的總體目標，積極開展調研摸底，實施村莊規劃編制工作，推進“多規合一”的實用性村莊規劃編制。

規劃編制情況

該局2019年4月申報村莊規劃編制試點，報送《河南省千人下鄉服務千村試點結對服務表》，推動試點的規劃編制工作。目前，村莊規劃編制試點55個，其中，市城區5個，縣 （市）50個。

該局利用兩個月的時間，赴各縣（市、區）對全域國土綜合整治試點、村莊規劃試點情況進行實地調研，對存在的問題、難點進行深入分析研究，指導各縣（市）推動村莊規劃編制工作的開展。經過調研，該市共有1826個村委會，其中，應編制規劃的村莊約1400個，目前已編制村莊規劃342個，編制《農民住宅規劃建設村規民約》407個。

存在問題

缺乏上位規劃指引。根據新時代國土空間規劃要求，國土空間規劃是村莊規劃的上位規劃，編制村莊規劃時需要落實上位規劃關于發展定位、目標、三區三線、土地指標、村莊分類等內容。由于國土空間規劃尚未完成，村莊規劃缺乏上位規劃指引。

部分村莊規劃亟需修編。目前，編制完成的村莊規劃有相當一部分是按照上一輪總規編制，2020年即將到期。有些村莊規劃編制內容較為片面，未通盤考慮土地利用、產業發展、人居環境整治等內容。已編制的村莊規劃受當時技術力量、資金投入、站位不高等因素的限制，多數偏重于文本編寫和圖表繪制，編制水平較低。

專業技術人員短缺，技術支撐不足。由于缺乏有效的激勵機制，專業技術人員的待遇和優惠政策落實不夠，難以吸引人才。各鄉鎮沒有專門的規劃管理機構，基本上由村鎮管理服務中心的人員兼管，村莊建設監管基本處于空白。

規劃執行較難。一些村莊雖然編制規劃，但在具體執行過程中，受傳統觀念和土地政策限制等因素影響，在實際操作中難以按規劃要求落實到位。在實施過程中，由于編制的村莊規劃中的房屋戶型、間距、層高、建筑占地面積等與農村實際需求不符，農民不能接受，造成規劃難操作。

建議與對策

用好用活相關政策。充分運用河南省自然資源廳關于《用好用活自然資源政策促進鄉村振興戰略實施的若干意見》提出的11條意見，積極探索工礦廢棄地復墾利用工作，用活用好城鄉建設用地增減掛鉤節余指標收益返還政策，盤活農村存量建設用地，將農村集體建設用地凈收益返還村集體，用于改善農村生產生活條件。

同步編制上位規劃，科學指導村莊規劃編制。村莊規劃作為法定規劃，是國土空間規劃體系中鄉村地區的詳細規劃，需要落實鄉鎮國土空間規劃的要求，編制村莊規劃時，應同步編制鄉鎮國土空間規劃。

制定規劃編制導則。制定《焦作市村莊規劃編制導則》，做好村莊分類引導，整合現有村莊規劃，統籌村域“三生”空間，明確鄉村建設空間優化調整、資源要素整合、生態保護利用的要求，延續村莊傳統空間格局、街巷肌理和建筑布局，防止鄉村景觀城市化。

強化培訓宣傳，提升基層人員業務能力。探索組建全市鄉村規劃專家庫，實施規劃專家及相關設計院聯村制度，加強技術咨詢和規劃審查，定期組織縣鄉、基層所負責人及村委主任參加規劃培訓，使基層干部系統掌握村莊規劃編制及管理的相關知識。同時，進行村莊組團與設計院簽訂規劃編制合同，增強議價能力，保障后期跟蹤服務水平。

多方參與，增強村莊規劃實用程度。由鄉鎮黨委政府、縣（市）政府有關部門、規劃設計單位、村民代表共同組成村莊規劃編制工作組，深入開展駐村調研，詳細了解村莊發展歷史脈絡、文化背景和人文風情等基礎工作，讓村民參與到資料收集、方案比選、公告公示等規劃編制各個環節，規劃文本形成后，應組織村民充分發表意見，參與集體決策。（作者單位：焦作市自然資源和規劃局）