“三權分置”，基層怎么干
——山東省沂南縣的探索與實踐

2012年以來，山東省沂南縣積極探索農村土地所有權、承包權、經營權“三權分置”與土地經營權抵押貸款有效實現形式，加大政策扶持力度，引導土地經營權有序流轉，積極培育新型經營主體，發展農業適度規模經營，取得了初步成效。

確權登記頒證，穩定土地承包權

沂南縣堅持先行先試、梯次推進的工作思路，先后開展了兩輪試點、三次擴面，落實經費保障，強化培訓指導、督查考核兩項措施，嚴把調查摸底、勘測編繪、公示簽字三個環節，突出抓好關鍵環節，重點解決具體問題，確保了確權登記工作穩妥有序的開展。同時，積極探索開展其他方式承包經營農村土地的確權登記工作，總結推廣了書面申請、鄉村初審、實地勘測、信息公示、登記備案、頒發權證“六步”確權登記工作法，對采取其他方式承包的農村集體土地進行登記，頒發農村土地承包經營權證。如，沂南縣盛大慶果樹種植專業合作社承包周邊4個村的荒山538.61畝，根據其申請，為其頒發了4本農村土地承包經營權證。

搭建流轉平臺，放活土地經營權

沂南縣為加快推進農村土地承包經營權登記成果轉化，保證產權交易規范有序進行，制定出臺了多份政策文件，搭建流轉平臺，創新經營權放活方式，引導農戶通過村組內互換并地，實現按戶連片耕種，解決承包地細碎化問題。

對新型農業經營主體集中流轉土地進行規模經營的，頒發“沂南縣農村土地經營權證”，目前，已為204個合作社、家庭農場等新型經營主體頒發了240本經營權證，確權面積4.6萬畝，為開展農村承包土地的經營權抵押貸款工作奠定了基礎。盛大慶果樹種植專業合作社利用頒發的《農村土地承包經營權證》累計獲得抵押融資12400萬元，用于馬泉創意休閑園建設，打造了一處集現代農業與休閑養生、鄉村旅游、科技示范等功能于一體的現代農業產業園區，被評為“山東省休閑農業與鄉村旅游示范點”。

抵押擔保，激活農村生產要素

沂南縣積極構建產權交易、價值評估、抵押登記、風險控制、信用評價、資產處置“六大平臺”，豐富農村產權抵押融資擔保形式，建立貸后資金使用監管機制和抵押融資財政激勵機制，成立了首家農村承包土地經營權收儲有限公司，形成了土地產權交易融資的閉環，從而增強了金融機構放貸信心。初步建立了一套程序簡便、風險可控、高效運行的農村產權融資機制，極大拓寬了農民融資渠道，實現了“政府搭建平臺、農民得到實惠，擔保積極參與、銀行放心借貸、企業借勢發展、農業升級富強”的改革發展之路。

工作實踐中，沂南縣圍繞建立多層次、互補強的農村金融供給市場，政府、銀行、擔保（保險）公司三方聯動，相繼推出了多種金融產品。一是針對一般農戶，推出普惠型“富民發展貸”，由政府購買擔保服務，農戶以承包地經營權作抵押，即可獲得最高額度為10萬元的貸款。對于貧困戶，開發了“富民農戶貸”，無擔保，財政全額貼息，貸款最高額度5萬元。二是針對新型經營主體，推出“惠農貸”。新型經營主體既不是農戶又不是企業、按農戶來、貸款額度太低；按企業來，夠不上授信“門檻”，是農村金融的短板。本著“政銀擔合作，風險可控，協作共贏”的原則，以土地經營權抵押，農民合作社、家庭農場的貸款規模為10萬—300萬元，龍頭企業貸款上限1000萬元，為充分調動金融機構的積極性，縣政府設立1000萬元的獎補專項資金池，根據銀行和擔保公司開展業務情況給予獎補。截至目前，已累計發放土地經營權抵押貸款3864余筆、19.67億元，有力促進了全縣土地規模經營和現代農業發展。

問題與思考

一是農業產業的風險大、收益低，金融機構的認可度不高，參與熱情不夠。農業生產經營不僅受自然條件制約，而且還要面臨變化莫測的市場需求，即較高的自然風險和市場風險。由于農業產業的上述特性，這必將削弱商業銀行進入農業領域的積極性。因此，國有商業銀行更傾向選擇戰略性退出農村金融市場。目前，僅有農村信用社和小額貸款公司參與土地承包經營權抵押貸款業務，其他愿意參與的金融機構還不多。

二是抵押貸款風險基金不足，抵押權實現有難度。現階段，各商業銀行對權證抵押貸款不認可，擔保公司又不愿為農業提供擔保服務，造成了農業新型經營主體“融資難”“融資貴”。沂南縣雖然設立了1000萬元抵押貸款風險基金，但省、市設立的風險基金沒有明確給縣分配貸款配額。“兩權”抵押融資額按放大10倍計算，此基金僅能放貸1億元，根本不能滿足放貸需要。新型農業經營主體集中流轉的土地，因規模適度還比較容易再流轉，而農戶土地分散且面積不大，在處置上難度會更大。