“后脫貧時代”返貧風險與保險反貧困對策

劉妍 束東升 金從靜 何曉彤

摘要：實踐證明，保險扶貧具有精準性與連續性，在助推全面脫貧過程中發揮了重要作用。后脫貧時代，保險能否持續為脫貧地區保駕護航，避免其重返貧困值得探究。利用南京市A區5個街道50個村莊及社區低收入脫貧戶的調研數據，建立A區“后脫貧時代”返貧風險評估表，對該地區低收入脫貧戶生活現狀及返貧風險進行分析，進一步提出“后脫貧時代”保險反貧困的對策建議。研究結果表明，A區具有較好的扶貧保障機制，但仍存在人身風險、政策風險、技術風險、道德風險等返貧風險。“后脫貧時代”脫貧地區可以通過提高收入保障、降低醫療支出以及構建新型保險機制等途徑防范上述返貧風險。

關鍵詞：保險扶貧;后脫貧時代;貧困與返貧困;返貧風險;保險反貧困

中圖分類號：F840.323?文獻標志碼：A?文章編號：1002-1302（2020）21-0001-06

截至2019年年底，我國共有95%左右現行標準的貧困人口實現脫貧，90%以上的貧困縣成功摘帽。2020年末將實現全面脫貧，消除絕對貧困。在疾病、自然災害、人身意外等諸多返貧風險面前，“貧困-脫貧-返貧-反返貧”將成為“后脫貧時代”的新命題。“后脫貧時代”即脫貧之后的一段鞏固時期。貧困人口在失去扶貧政策等外援性因素的情況下，如何防范邊脫貧邊返貧的情況，鞏固當前脫貧成果，如何增強貧困地區的內生發展動力，如何實現“輸血式”扶貧向“造血式”扶貧發展，這些將是“后脫貧時代”業界和學界要思考和解決的問題。

作為社會的“穩定器”和“安全閥”，保險具有規避風險、彌補損失的特性，能夠提供兜底保障。保險中“一人為眾人，眾人為一人”的基本思想強調損失彌補的精確性，與精準扶貧中對于扶貧人群、地區的精準識別相契合[1]。自2011年11月起至今已頒布《關于全面做好扶貧開發金融服務工作的指導意見》、《關于金融助推脫貧攻堅的實施意見》等10余項與保險扶貧相關的政策。扶貧性保險在實踐中取得了一定的成效，但其與低收入脫貧戶的聯系機制有待加強。如何構建政府統籌，各企事業單位、慈善機構、志愿者組織、公民等多方協助的保障體系，是促進反貧困事業健康發展的一項重要研究內容。

2018年年底南京市A區便完成“建檔立卡低收入農戶100%脫貧、經濟薄弱村（欠發達村）100%摘帽”的脫貧任務，在脫貧攻堅戰中打出了漂亮的一仗。同時，還助力陜西省鎮安縣成功脫貧摘帽，有著豐富的經驗可供借鑒。此外，A區推行的低收入戶自費醫療保險項目成效顯著。可以針對該項保險的保障機制及實施效果做出較為準確的調查。因此，筆者所在調研組圍繞南京市A區展開實地調研，分析低收入脫貧戶存在的返貧風險，并有針對性地提出保險反貧困的具體對策，力圖為保險事業與扶貧事業的有效結合提出合理建議。

1 文獻綜述

自2017年以來，脫貧相關研究逐步轉向“后脫貧時代”具體話題，但高層次的研究成果并不多見，且大多以理論研究為主。李棉管等揭示了反貧過程中存在貧困人口識別偏差風險，認為這將影響全面脫貧的進程，或導致脫貧人口二次返貧[2-3];顧仲陽認為，扶貧中存在著脫貧產業低水平、同質化的風險，同時存在著來自貧困戶的道德風險，以及各種社會風險[4]。針對“后脫貧時代”存在的諸多風險，瑞士再保險建議完善“后脫貧時代”相關制度的頂層設計[5]劉雨露等指出災害、意外、疾病、年老等風險是引致大多數農村居民貧困和脫貧困難的根源性因素[6]。貧困人口面對諸多致貧返貧因素，防范風險手段相對單一，抵御風險能力較弱。

在保險反貧困的作用與路徑方面，馬振濤通過分析德國、美國的歷史實踐證實保險，尤其是商業保險，在助力脫貧過程中能夠發揮重要作用;認為保險扶貧的內在機理是借助保險這一工具保障，培養貧困者擺脫貧困的能力[7]。這不僅是一種事后補償機制，更是將致貧因素層層剝離，并把這些因素或開發成對應的保險產品，或分解為與保險行業相關應對舉措的過程，是在實現“造血式”扶貧。劉雨露通過函數模型創新闡釋了“三農”保險對于長效脫貧的作用機制與內在機理，認為農業保險通過轉移農業生產風險，可以降低災害直接造成的經濟損失;養老保險可以解決貧困人口年老之憂;人身保險可以助力家庭渡過意外、疾病等風險難關;信貸保險可以農村貧困戶資金借貸保駕護航[6]。瑞士再保險供稿中明確指出，保險具有保障、增信、融資等3大職能（圖1）[5]。在扶貧開發中引入保險可以提供風險保障和統籌利用社會扶貧資源，達成精準扶貧、精準脫貧目標，提高扶貧對象精準性、擴大風險保障范圍、提高風險保障水平、增強貧困人口的“造血”能力，為打贏脫貧攻堅戰提供有力支撐。文章同時指出，保險的扶貧功能主要體現在保險能兜住貧困人口生產生活風險，防止因病、因災、因意外事故致貧返貧;其次能撬動并整合政府和其他金融機構的扶貧資源，破解金融進農村風險大、成本高以及農戶貸款難、貸款貴等問題，進而助推貧困人口和貧困地區發展，實現穩定脫貧。

縱觀國內外文獻研究可知，保險是實現“造血式”發展、精準式發展、穩定式發展及普惠式發展的重要保障手段。

2 調研地簡介及樣本的統計特征描述

2.1 調研地及樣本個體基本信息

A區位于南京市西北部，與六合區構成江北新區，與安徽省接壤;下轄5個街道辦事處，總人口約60萬，城鎮人口達86%，經濟較發達。2019年A區全面推進高質量發展，前三季度國內生產總值（GDP）增速居全市各區第2位。在脫貧工作上，A區緊抓“兩不愁三保障”的基本要求和核心指標，研究制定“一人一策” “三個靶向”等脫貧政策并取得較好效果。“一人一策”即根據每戶實際情況和需求制定相應的幫扶政策;“三個靶向”即政府購崗、扶持創業、入股分紅，是A區開展精準扶貧工作的有效舉措。截至2019年年底，A區脫貧率達100%，全區所有農村低收入人口家庭年人均可支配收入達9 000元，超省控線3 000元。為進一步鞏固脫貧成果，帶領全區人民奪取脫貧攻堅戰的勝利，A區政府與商業保險公司合作，于2017年12月面向全區推行“低收入戶自費補充醫療保險”。該項目是由南京市A區人民政府與商業保險公司合作，于2017年12月面向全區建檔立卡的低收入戶家庭推行的醫療補充保險。參保對象個人支付50元保費，其他費用由區財政承擔，出險后進行分級補償。政策推行以來得到了較好的實施，深受人民群眾的理解與支持。該項目針對全區建檔立卡的低收入農戶家庭人員，在各項醫療政策補償后的累計費用上進行進一步的分級補償。在城鄉居民基本醫療保險、大病險、民政救助、各項補充保險等多重保障措施推動下，A區脫貧戶的生活質量總體達到較高的保障水平。

本研究所用數據來源于2019年11月至2020年1月筆者所在調研組在南京市A區展開的實地調研。調研范圍為A區各社區及農村，涉及5個街道辦事處的50個自然村。調研對象為2018年自費補充醫療保險補償超過1萬元的低收入脫貧戶，共54戶。因搬遷、當事人身故等意外情況，實際走訪45戶。調研內容涉及個體與家庭特征、低收入戶自費補充醫療保險項目開展情況、低收入脫貧戶保障體系以及返貧風險等。樣本統計特征描述見表1。

在本次調查中，男女分別占60%、40%;以中老年為主，大多為文盲或半文盲;84.44%的被調查者身體狀況較差，患1種或1種以上疾病;57.78%的被調查者與父母子女分戶獨居，抵御風險的能力較差;64.44%的家庭年收入在3萬元以上;24.44%的家庭缺乏主要勞動力，主要靠養老保險金、財政救助等補貼生活。就業狀態方面，因為疾病，賦閑在家者25人，占55.56%;靈活就業者10人，占22.22%，人均收入較低。在擁有土地情況方面，73.33%的人擁有的土地在0.067 hm2以上（表1），但由于疾病原因，耕地多用于種樹且不常打理，因此務農收入較低但可獲得耕地補貼及地利。

2.2 低收入戶自費補充醫療保險項目開展情況

實踐表明，A區低收入戶自費補充醫療保險項目自2017年年底開展以來，在全區各街道社區內得到了有效落實，全區覆蓋面達90%以上。知曉者對該項目了解的渠道主要是通過政府工作人員上門走訪以及居民相互轉告，少數人主動了解。各社區低收入脫貧戶絕大多數都已參保，其中82.22%的人對該項保險感到滿意。有82.23%的人雖然參保但對該項政策并不了解，另有極少數社區負責人對該項政策細節仍存疑惑（圖2）。可見，該項目在全區范圍內廣泛實行且群眾滿意度較高，但仍需要更為詳細地講解與宣傳。在政策期望方面，部分被調查者希望補償力度以及政策可持續性繼續加強。

由表2可知，在被調查的低收入脫貧戶中，總體平均醫療費用（各項報銷/賠付/救助前）在11.78萬元左右，總體平均醫療自費金額在2.44萬元左右，各項報銷及補償占總醫療費用80%左右，各街道社區圍繞該水平上下波動。可見，保險是A區提供醫療保障的重要手段，其中自費補充醫療保險更是起到了重要的托底作用，為該地區低收入脫貧戶抵抗重大風險提供了強有力的保障。調查同時發現，由于進口藥物的服用、頻繁身體檢查的需要，以及放棄在當地醫院救治以尋求更好的醫療服務，部分患重大疾病者面臨著高額醫療費。

總體而言，A區針對低收入脫貧戶構建了較為完善的醫療保障體系，但觀之整體是各項救助、補貼、賠付的低維疊加、錯綜復雜，針對新脫貧低收入戶，缺少集中統籌、力度較大、有效防范返貧風險的專項政策。人身風險仍是低收入脫貧戶重要返貧風險之一。除人身風險外，低收入脫貧戶還面臨道德風險、政策風險、自然風險、市場風險、技術風險等返貧風險。

3 “后脫貧時代”返貧風險評估

3.1 返貧風險評估

結合A區各社區扶貧工作人員及低收入脫貧戶的實際反饋，可知該群體面臨著患重大疾病或意外殘疾的人身風險、女子贍養方面存在的道德風險、扶貧政策可能撤離帶來的政策風險、自然災害導致的自然風險、市場供需波動導致的農產品收入降低的市場風險、生產技術水平與產業脫節帶來的技術風險等返貧風險。根據上述風險，繪制返貧風險評估表如表3所示。

調查結果（表3）表明，在諸多可能導致返貧的風險中，大部分被調查者認為人身風險與政策風險為主要返貧風險且其影響程度較高;道德風險、技術風險為次要返貧風險，影響程度適中;極少部分擔憂自然風險與市場風險。

3.2 返貧風險分析

一是人身風險。在被調查家庭中，醫療支出占家庭年總收入的63%左右（表4）。人身風險具體包括意外致殘、患病、早逝、年老等帶來的勞動力損失或醫療費用增加的風險，在調查的各社區中，大多數低收入戶或低保戶是由于人身風險造成的，如患癌癥等重大疾病、先天或后天殘疾等。

二是道德風險。贍養問題帶來的道德風險也是該地區面臨的重要返貧風險之一。法律規定子女應盡贍養義務，但仍存在獨居老人因子女不孝等原因無法獲得充足的贍養費。調查結果（圖3）顯示，36.67%的被調查者年贍養費在3 000元以下，13.33%的人無贍養費來源。

三是政策風險。被調查者家庭工資性及生產經營性收入較低，但在各項扶貧政策的保障下，被調查家庭均有較多轉移性收入（如低保補貼、耕地補貼及地利、獨生子女補貼、社區幫扶金等），平均轉移性收入為2.26萬元，占被調查者家庭年總收入的60.59%，為家庭年總收入的主要部分（表4）。可以預想，如果部分扶貧政策撤離（即發生政策風險），低收入脫貧戶又將面臨貧困。

四是技術風險。被調查者中，大多數為中老年獨居，與子女分戶且不能從事較高強度的勞作，部分喪失勞動能力或靠社區購崗獲得微薄工資性收入，其中極少數從事生產經營性勞動（如在社區內開小商品店），但其收益也較低。數據顯示，被調查者平均家庭工資性收入或生產經營性收入僅為1.47萬元。年老、患病或意外致殘會為低收入脫貧戶帶來巨大的技術風險，因此極大降低脫貧戶家庭的收入，從而面臨返貧風險。

市場風險與自然風險體現在該地區土地大多用于種植樹木，無其他生產經營性項目，而樹木受南京自然氣候影響較低，農戶掌握了防治自然災害的方法，且市場供需波動較小，因此該地區自然風險致返貧的概率較低。

4 對策建議

南京市A區作為“后脫貧時代”保險反貧困的積極探索與先行地區，值得深入研究，針對此提出的政策建議對其他地區探索“后脫貧時代”保險反貧困路徑具有普遍的參考意義。通過對該地低收入脫貧戶返貧風險的調查與分析，梳理出低收入脫貧戶面臨的多種致貧風險，其中因病因殘致貧所帶來的人身風險及扶貧政策改變帶來的政策風險最為突出。因此，要實現持續穩步脫貧，防止低收入脫貧戶再度返貧，建立可持續脫貧機制，應重點圍繞如何降低人身風險、制定有效政策等展開。本研究從提高收入保障、降低醫療支出2個方面，結合新型保險政策的構建及現行保險政策的改善，探索保險反貧困的路徑選擇，提出以下幾點政策建議。

4.1 從提高收入保障角度出發

如上文所說，大多數家庭老人與子女分居，由于多種原因無法滿足新時代生產需求，只能依靠社區購崗及農作帶來微薄收入，依靠扶貧政策作為一定的收入保障，一旦相關扶貧政策撤銷，這些家庭再度返貧的可能性較大。建議從提高收入保障出發，規避技術風險與政策風險來降低返貧風險。

一是改善社會基本養老保險。（1）盡快實現養老保險全面統籌，以解決城鄉間、村與村之間等養老保險待遇水平存在差距等問題，切實提高保障水平[8]。（2）提升養老金收益性。除了設計合理的養老金發放水平的增長機制，也要提升養老金收益性。隨著生活水平的提高及通貨膨脹等因素帶來的影響，養老金也應與物價上漲幅度等掛鉤，以適應當前經濟條件下老齡人口的基本生活需求。同時，適當運用投資組合策略，平衡收益與風險，運用養老金進行合理投資以提高收益性。（3）降低養老保險繳費水平。目前我國的養老保險繳費水平較高，現行南京市職工養老保險繳費比例為28%，其中單位繳納20%，個人繳納8%，其較高的繳費水平與低收益性不對等。政府的財政補貼可以為養老基金提供一定的支持，因此須要加強財政對養老保險基金的支持力度。同時，可適當加強社會資本的力量，既可以降低養老保險繳費水平，也可以減輕政府財政負擔。

二是改善失業保險。失業保險參保人員主要為正規單位員工，從調查結果來看，低收入脫貧戶大部分未參保，即貧困群體難以享受到該項保險政策帶來的保障。針對該種情況，可由地方政府牽頭，聯動金融機構、企業、慈善基金組織等，成立相互保險公司，以相互保失業互助計劃的形式開展，具有失業風險保障需求的低收入脫貧戶個人或家庭，通過簽訂合同成為會員，并繳納保費形成互助基金，由該基金對合同約定的事故發生所造成的損失承擔賠償責任，以此來提高低收入脫貧戶失業后的收入保障。

4.2 從減低醫療支出角度出發

調研結果顯示，患病或意外致殘的低收入脫貧戶，各項報銷及補償占總醫療費用的80%左右，由此可見現有醫療制度保障力度較高，保險是A區醫療保障的重要手段。但即便有如此高的保障力度，大部分低收入脫貧戶仍是勉強維持生計，當前醫療保障制度須要有針對性地進一步深化改革。

一是針對低收入脫貧群體，適當降低起付標準線，提升封頂額度，根據貧困程度分檔適當提高報銷比例。南京市已出臺相關規定，對經民政局、扶貧辦、總工會、殘聯等相關部門認定的本市最低生活保障家庭成員、特困供養人員、臨時救助對象中的大重病患者、享受民政部門定期定量生活補助費的20世紀60年代精減退職職工、重點優撫對象、享受政府基本生活保障的孤兒、特困職工家庭子女、持有二級及以上中華人民共和國殘疾人證的重度殘疾人員以及符合上述條件的農村建檔立卡低收入人員等困難人群，參加城鄉居民醫保的個人繳費部分實行全額補助，所需經費由各級財政負擔。貧困群體在前期繳費已享受到針對性的減免優惠政策，因此在報銷過程中可參照該項規定中的貧困群體范圍實行適當的針對性的報銷優惠政策改革。將貧困程度分3檔劃分為輕度、中度及重度，實施不同等級的報銷比例提升，切實提高保障力度。針對該項改革，可將社會保險與商業保險進行搭配。政府在原醫療保險合同基礎上，與其他商業保險公司簽訂分保合同，將其所承保的部分風險和責任向其他保險人進行保險并支付一定的分保費給再保險人[9]。該保險為溢額再保險，政府確定自留額，即原報銷比例下政府應承擔的費用，當保險業務超出其自留額而產生溢額時，即提升報銷比例后可報銷費用超出原有可報銷費用的部分，政府與再保險人根據雙方約定的比例，計算每一筆分入業務的保險金額、保險費以及分攤的保險金數額。二是針對高保障力度下的遺漏問題，適當放寬報銷范圍。如進口藥無法報銷;大多保險要求在指定醫療機構就診，脫離范圍外就診難以提供保障等問題。針對低收入脫貧群體，可適當放寬報銷范圍[10]。三是針對低收入脫貧群體，可實行按病種付費為主的醫保支付方式。不同的病種因治療難度、用藥等的不同醫療費用也不同。推行按病種付費，可優先將治療費用較高的大病、重病和慢性病納入按病種付費范圍，并對此采取相對更高的報銷比例[11]。

除此之外，由贍養問題引起的道德風險問題也不可忽視。當地村委會等機構須要積極主動了解相關低收入脫貧戶的家庭情況，如發生相關問題，應主動進行調節與勸阻并做好相關法律的普及工作。由于地理環境良好，A區存在的自然風險較低，相關保險政策比較完善。其他存在高自然風險的地區，應積極發展農業災害保險，減少自然災害帶來的損失。可借鑒淮安市聯辦共保模式，政府與商業保險公司共同合作，將政策性保險商業化運作，對農險保費實行財政補貼[12]。此外，在全國范圍內仍有不少家庭存在因教致貧的狀況，無法負擔起子女的讀書費用，對此應構建相應的教育保險、儲蓄型保險，積極助力教育事業的發展，增強未來勞動力的就業能力，從根源上減少將來發生貧困的可能性。

5 研究展望

目前南京市A區已實現全面脫貧，江蘇省脫貧率達99.99%以上，全國脫貧率達到95%左右。根據戰略目標，2020年將實現全面脫貧，2020年后相對貧困將成為社會主要貧困形態，未來面對的問題也將從絕對貧困轉移到相對貧困，這一問題的解決將更依賴于國家相關政策的制訂與落實。以A區為例，雖然其針對低收入脫貧戶構建了較為完善的醫療保障體系，但其整體卻是各項補助、賠付等的低維疊加，錯綜復雜，各類部門機構各管一方，缺少集中統籌，這就需要政府抓好頂層設計，發動多方力量、整合多方資源、采用多種途徑，針對性地提出精準政策。當然，做好長期有效可持續的反貧工作，不僅僅只依賴于政府的作用，更須要凝聚社會力量，從黨建扶貧、金融扶貧、產業扶貧、公益扶貧等多方面開展，充分發揮企事業單位、慈善機構、志愿者組織、公民等社會力量的作用，共同打好脫貧攻堅最后一戰。

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