末級渠系水費分體管理在烏江灌區農協會發展中的作用與規范化策略

司永強

（甘肅張掖甘州區烏江水管所，甘肅 張掖 734000）

1 灌區運行情況概述

甘州區烏江灌區是張掖市甘州區獨有的 “井、泉、河、提”四種水源互補灌溉的泉水灌區之一，灌區轄四個鄉鎮30個行政村，有效灌溉面積8.9萬畝，在節水型社會建設帶動下，自2006年起積極引入農民參與式管理模式，按“一村一會”原則成立了27個農民用水者協會和一個灌區協會，開啟了農民用水者協會參與用水管理的新征程，農協會在田間用水管理、末級渠系維護建設、合理確定用水調配方案、協調解決水事矛盾等方面發揮了積極作用，然而農協會的運行管理經費卻一直懸而未決，末級渠系的維護管理及辦公經費主要由四種途徑解決，一是靠灌區水利項目投資建設完成田間節水工程改造從而消化一部分田間維修工程，二是靠村社用水戶自籌或投勞出工形式完成管護維修責任，三是部分村社以犧牲農業水費正常收繳秩序為代價，靠拖欠農業水費來換取末級渠系的維修改造，四是農協會管理人員基本由村社干部和水利管理人員兼職負責，運行經費由村社行政兼職承擔或水利管理單位貼補，造成了灌區用水管理和農協會參與式管理責任不清、費用無法落實到位的突出矛盾，在2016年國務院辦公廳關于推進農業水價綜合改革的意見出臺前，甘州區農業水費水價改革經2011年核算調整，只明確了由基層水管單位征收的農業灌溉水費以斗口用水量為基準，分不同灌區按用水量計量收費的具體標準，而對末級渠系水費的水價標準及征收使用未能作出具體決策，農協會運行經費的落實一度成為灌區管理和農協會發展探究的重要課題。

2016年甘州區根據《張掖市人民政府辦公室批轉市水務局等四部門關于深化水權水價綜合改革的意見的通知》，對全區農業水費水價進行統一測算監審，全區水費實行統一定價，在明確農業骨干工程水費構成的基礎上，首次明確了末級渠系水費水價以斗口用水量和井口提水量統一按每立方米0.02元征收使用的標準，末級渠系水費改革邁出了堅實的一步，開啟了末級渠系水費與農業灌溉水費分體管理的新時代。

2 末級渠系水費啟動運行的具體實踐

《張掖市甘州區農業末級渠系水費收繳管理辦法》自2016年3月1日起執行后，灌區以各次渠系委員會、灌區職工大會及鄉鎮集市集會和農民用水者協會專題會、村社一事一議等學習宣傳機會，對新水價的調整和末級渠系水費收繳管理辦法的落實做了大力宣傳，使末級渠系水費使用的靈活性、適用性優勢得到了快速實踐和應用。

2.1 嚴格末級渠系水費收繳管理辦法持續推進執行力度

甘州區末級渠系水費收繳管理辦法規定，末級渠系水費收入主要用于末級渠系的運行管理、維修養護和更新改造，協會辦公經費、協會管水人員補助費等管理費支出不得超過30%。甘州區烏江灌區農民用水者協會作為各村級農協會的監管單位，首先按各村級農協會分設明細賬戶，專款儲存，專款專用，對農協會的經費運行做到了專控保障。甘州區烏江灌區作為唯一一處泉水灌區，水費收繳困難、維修養護數量大且復修率高歷來都是灌區工作的重點和難點，灌區按各協會將末級渠系水費與灌溉水費分體管理、專款專用后，以末級渠系水費收繳積極的農協會進行示范帶動，嚴格按規定的維修費與管理費比例及時投入當年末級渠系維修，對管理人員工資補貼及維修費用按時核算發放，通過促進、爭先、對比方式激發了農協會對農業灌溉水費收繳和末級渠系水費使用的主動性，群眾對灌溉水費與末級水費的用途認識有了積極改進，使農協會提升了末級渠系水費持續推進的執行力。

2.2 以農業灌溉水費足額征收促進末級渠系水費的收繳使用

1）以甘州區農業末級渠系水費收繳管理辦法的優越性促進農業水費收繳，對未交清農業灌溉水費的單位不得報賬列支末級渠系維修水費。農業水費未交清，意味著末級渠系就不能及時維修，迫使農協會對農業水費的繳納認識有了較大提高，也使烏江灌區農業灌溉水費收繳拖欠率顯著下降，農業灌溉水費收繳入庫額已由2015年以前的340萬元至2019年底提升到700萬元，突顯了農業灌溉水費與末級渠系水費分體管理這一舉措的優勢和活力，在灌區管理和農協會發展中起到了雙推雙促作用。

2）以末級渠系水費投入的最大化促進農協會維修養護快速發展是末級渠系水費分體管理最突出的特色。對斗渠以下末級渠道、水閘車橋、機井設施等維修項目及時批復維修、對多年來無法解法的管水人員工資補貼按期支付，這一突出特色調動了農協會管理服務的積極性，使農協會管理范圍內的末級渠系維修得到了快速發展。在2016年前灌區末級渠系水費與農業灌溉水費混為一體，末級渠系維修一直處于向水管單位“等靠要”的狀態，末級渠系水費分體管理改革使末級渠系水費從零基礎啟動逐年上升，至2019年底當年已投入使用支付32萬元之多，在末級渠系水費維修帶動下，農協會對水價改革的抵觸情緒逐步化解，田間工程運行維修更加積極及時，管護責任顯著提高，對水利管理單位收繳灌溉水費的支持度明顯提升，達到了農協會運行與灌區水利改革共同推進的效應。

2.3 以末級渠系維修養護成效帶動灌區管理和農協會的健康發展

灌區農協會在監管末級渠系水費維修工作中，烏江灌區首先探索性制定了末級渠系水費維修申報程序及實施要求，堅持末級渠系水費的使用原則、使用范圍和驗收管理等各項措施落地生根，對不符合末級渠系水費維修使用原則的申請項目，退回由村社一事一議處理，最大限度發揮了末級渠系水費的維修補償作用。多年來老化漏水的斗農渠加固段維修、機井配電設施更新、田間水閘車橋修復改造、協會管理人員工資補貼等一大批資金的落實，有力促進了農協會的健康運行。經2016年申請完成末級渠系維修實踐，2017～2019年度維修主動性空前高漲，從農協會運行管理職責層轉變了維修養護長期依賴水利管理單位的思想，使農協會自有經費自我管理服務的理念融入到農協會自我發展壯大的實踐中。積極申請維修項目的農協會由2016年的4家至2019年上升到16家，農協會主動參與末級渠系水費維修運行的有效實踐，對斗農渠沉陷坍塌漏水處理、田間設施完好率快速提高帶來了強勁動力，創造了改革發展空間。

3 末級渠系水費分體管理改革的成效及作用

1）末級渠系水費的獨立使用為農協會資金籌措帶來了政策保障，凝聚了管護力量。在末級渠系水費分體管理前，農業灌溉水費、終端水費及末級渠系水費的征收使用一直混淆不清，農協會管理職責雖有明確分工，但因管護人員和基本經費無法保障，勉強維修后常存在工程資金不能按期支付，管理力度和用水戶對農協會的信任度一貫低下，凝聚力不強。末級渠系水費分體措施實施后，進一步堅定了農協會支持水利管理改革的信心和群眾支持力，從政策層面對末級渠系水費的水價核定與使用管理提供了保障。

2）末級渠系水費為農協會解決田間工程維修和產權確權管理改革夯實了基礎。農業末級渠系是由村社（或農民用水者協會）管理的斗渠及以下供水渠道和設施，由于泉水灌區引水水源分散、渠道級別不明顯，且灌區供水水價偏低，無法直接實施末級渠系改造，加上鄉村已取消農民自籌而管理松散，致使末級渠系改造維護的投入長期不足。斗渠及以下供水渠道、建筑物設施等田間工程，作為水利行業最基本的小型水利工程，小額投資和小規模維修在水利項目建設計劃內長期得不到重視。在末級渠系水費分體管理推動下，通過末級渠系水費的投入，維修資金與產權所有者得到了一一對應，促進了“誰用、誰管、誰修”等責任的落實，為水利綜合改革和小型水利工程產權打開了新局面，提高了小型水利工程產權確權工作的實效。

3）末級渠系水費實行報賬制及各項使用比例的合理確定，規范了農協會管理人員管控行為，發揮了管理與監督同步落實、提高管理決策水平的作用。甘州區農業末級渠系水費收繳管理辦法不僅明確了使用范圍與核銷比例，并確定末級渠系水費由農協會負責征收，水管單位監督使用這一管控舉措。資金保障和管理有效是農協會存在與發展的基礎，因資金難落實導致多數農民用水組織管理不規范、管理措施松散，形成了農協會名存實亡、協會管理人員不履行職責等不作為不擔當現象。末級渠系水價和使用范圍的確定，對農協會管理中過分依賴水利管理單位的行為進行了規范，有效提高了農協會管理人員依法依規辦事、規范化管理的水平。

4）末級渠系水費的靈活性、適用性等優勢增強了農協會對水利改革發展的推動力。末級渠系因具有規模小分布零散的特點，而灌區改造和水利項目建設都具有程序復雜、審批周期長、投資規模限制等因素，使末級渠系維修改造長期處于帶病運行狀態，進而影響了水資源利用率的提高和農業生產者生產效率的降低。末級渠系水費通過對田間工程等設施的維修，其單位維修工程量小，隨時發生可隨時確認，能及時解決問題，資金投入使用的審核、結算支付程序簡便，其快捷、便利、高效等靈活性、適用性得到了廣大用水戶和農協會的首肯，是水價綜合改革的成功舉措，為農協會發展增添了新動力。

5）末級渠系水費的有效使用，理順了灌區水管理單位與農民用水者協會協作運行機制，有利于提高灌區管理效益的正常發揮。灌區水管單位不僅擔負著干支渠等骨干工程的管護責任，也是灌溉水費收繳管理和保障用水安全的主要責任人，農民用水者協會的健康運行，化解了群眾用水中的灌溉矛盾和水事糾紛、緩解了水管單位水利工程維修改造壓力，使水利管理能將更多的精力物力投入到保障安全、提高灌溉水利用率及農協會監管方面，對灌區管理效益的提升起到了有效的助推作用。

4 提高末級渠系水費規范化的監管措施和對策

末級渠系維修管理是灌區管理的重要組成部分，更是農民用水者協會履行職責的重要途徑，管好用好水工程、保障末級渠系水費合理使用、推進水價綜合改革是新時代水利改革對運行管理提出的新要求。為完善末級渠系水費監管措施，規范農協會運行管理行為，烏江灌區在三年的實踐中對末級渠系水費維修使用監管程序和要求積累了有效探索。

4.1 嚴格落實使用原則，規范監管行為

末級渠系水費使用實行先收后支原則，支出實行報賬制，是甘州區農業末級渠系水費收繳管理辦法的具體要求，也是避免用水戶挪用或拖欠末級渠系水費或與農業灌溉水費相混淆的重要舉措。先收后支原則既體現了末級渠系水費由農協會征收管理的屬性，又規范了末級渠系水費與農業灌溉水費征管方面實行收支兩條線，相互促進，雙重監督的行為。支出實行報賬制是避免末級渠系水費不合理開支的有效措施，是促進農協會規范化運行的必要監管手段。

4.2 對使用范圍做到精細規范，提高資金使用效益

斗渠及以下供水工程和設施的運行管理、維修養護、小范圍的更新改造，協會建設費用及協會管水人員工資補助等都是末級渠系水費的列支范圍。小規模小范圍更新改造易控制在斗農毛渠單項改造長度500m以內、單項（單座）投資總額小于2萬元以下；對于規模大于500m或單項投資過高的斗農渠等設備維修改造維修項目，應提交灌區水管單位申請水利資金列項解決；屬于新建、或無水權配置計劃的用水面積供水設施則不準啟用末級渠系水費進行維修；對于田間農毛渠清淤、退水溝疏浚等土方開挖工程，易于全體群眾集中勞力突擊實施的項目，應組織群眾投工投勞完成，以利于減輕末級渠系水費承受壓力；農協會管水人員工資補助應落實出工考勤登記制度公開統（主要管水人員工資不得超過上年度末級渠系水費收繳總額的1.0%）；各類維修改造項目須提出工程量預算清單，便于單價核算和總價控制。通過上述各項精細措施的落實，使有限的末級渠系水費在農協會管理中起到精準施策，投資高效、規范運行的作用。

4.3 規范農協會維修工作相關程序和內容

末級渠系維修資金雖然數額小，時間短、程序簡單，但維修申報手續、質量監管、驗收管理、結算支付及資料建檔也是農協會建設的重要內容，對其實施程序和內容進行規范，也是農協會自我監督、完善服務、積累經驗的必然要求。

1）村級農協會向灌區農協會提出維修建設申請，并提交相關說明資料或附件：包括維修項目名稱、地點、建設內容、“一事一議”村民代表征求意見表、基層水管站對農業灌溉水費及末級渠系水費的清繳情況證明資料，做到實事清楚、目標明確。

2）基層水管站對申請維修項目初步勘查后提出是否建設的意見建議：水管站對協會申請末級項目要做出同意或不予維修的具體意見及原因，同意建設的項目應做出資金預算和維修方案。

3）灌區協會對基層水管站上報的維修意見或報告進行審核批復：核實維修改造規模、核定維修方案及控制資金、提出指導意見。

4.4 落實維修改造管理措施

1）村級農協會在灌區協會批復后對實施項目進行公示，在公示期間選擇確定信譽良好的承包人。

2）承包人簽訂勞務承包協議并作出工期保證和勞務費支付方面的相關承諾，科學安排施工工期，落實工程質量職責。

3）農協會確定項目監管責任人對施工質量進行現場監管，基層水管站協助落實技術指導與質量檢查管理。

4.5 做好維修項目完工驗收和資金結算支付

1）基層水管站、村級協會相關負責人會同施工承包人組成驗收小組對完成內容進行現場驗收與計量，形成維修項目完成內容的工程量鑒證資料，做到維修項目真實有效。

2）村級農協會向灌區農協會提交維修項目報賬結算清單，做到村級農協會、水管單位、灌區協會分級負責、監管到位。

3）灌區農協會專業管理人員對維修項目報賬結算清單與維修申請進行對比審核，對符合維修要求的維修資金在結算清單上進行簽字確認。

4）村級農協會依據灌區農協會審核確認的結算資金，編制完工結算支付證書（由村級農協會、基層水管站、承包負責人、灌區財務負責人簽字），開具增值稅普通發票向灌區協會進行資金報賬支付。

5）灌區農協會對村級農協會維修結算資料統一歸檔保存。

5 結論

末級渠系水費分體管理，從根本上落實了農協會良性運行的資金保障，發揮了末級渠系水費維修在農協會創新發展中的助推作用，是新時代水價綜合改革的成功舉措,規范農協會維修資金使用管理和監管行為，建立與灌區水利管理工作相協調的末級渠系水費運行監管機制，是解決農協會自身建設能力軟弱問題的有效辦法，是實現水利管理與農協會建設協調發展、提高末級渠系維護管理和用水效率的必經之路。