中國公共文化服務地方立法現狀與完善

王婧賢 張茂龍 何青洲

（甘肅政法大學“甘肅省依法推進社會治理研究中心” 甘肅 蘭州 730000）

公共文化服務是以滿足人民群眾基本文化需求、實現和保障公民基本文化權益為目標的公共服務，對于提高社會文明程度，提升公共文化服務水平具有重要意義。黨的十八大提出建設公共文化服務體系，公共文化服務成為全面建成小康社會的重要內容。黨的十九屆四中全會提出，健全人民文化權益保障制度是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措。黨的十九屆五中全會提出，在“十四五”規劃中要使“公共文化服務體系和文化產業體系更加健全”。《公共文化服務保障法》為我國公共服務體系建設提供了規范基礎。公共文化服務地方性法規是保障人民公共文化權益的細化規定。截至2020 年11 月，全國公布12 部公共文化服務地方性法規（見表1），有5 省市將公共文化服務立法列入地方立法規劃。我國公共文化服務地方立法整體滯后且數量結構不平衡、立法技術和立法內容等方面存在一些亟待探討和解決的問題。

一、中國公共文化服務地方立法現狀

（一）立法模式現狀

促進型立法模式被較多地運用于地方公共文化服務立法之中。從地方性法規的名稱來看，貴州省、陜西省、湖北省、浙江省選擇管理型立法模式；江蘇省、廣東省選擇促進型立法模式；天津市較為特殊，采用管理與促進相結合的模式。從地方性法規的結構來看，陜西省、湖北省、江蘇省的地方性法規文本之中設立“保障措施”專章；廣東省的公共文化服務促進條例單獨設置有“激勵與保障”一章；天津市的公共文化服務保障與促進條例將保障措施與激勵措施分開設置，分別放置在“第四章保障措施”“第五章激勵與促進”。

（二）文本結構現狀

表1 公共文化服務地方性法規

我國《公共文化服務保障法》全文共6 章，6109 個字。參照《公共文化服務保障法》文本結構看，《浙江省公共文化服務保障條例》篇幅較短，僅有34 條，沒有以專章形式規定；相比之下，《廣東省公共文化服務促進條例》雖然篇幅較短，但條目數較多且分出章節，顯得結構更為清晰。在《公共文化服務保障法》6 章的結構設計基礎上，陜西、湖北、天津、江蘇均增設一章，增設內容各不相同。陜西省將“社會力量參與”設為獨立一章，可以看出陜西對引導社會力量參與公共文化服務的重視；湖北將有關公共文化服務提供的內容細分為“公共文化產品和活動”“公共文化服務”兩章；江蘇的章節名稱較為簡短，且將公共文化的“服務提供”相關規定置于第一章，其后是“設施建設”，增設“社會參與”一章，形成共7章的體例結構（見表2）。

（三）規劃立法現狀

立法規劃和年度立法計劃是我國一項獨具特色的立法制度。立法規劃的制定能降低盲目性，為立法提供在法律供給與社會需要之間，尋求良性平衡的更優條件。我國公共文化服務地方立法起步較晚，但已受到地方立法機關的重視。我國公共文化服務地方立法進程較為緩慢，除上文提到的已立法的12 部之外，還有北京、山西、遼寧、山東、四川5 個省市將其列入立法規劃或立法計劃之中，有部分省市暫無該類立法計劃。

二、中國公共文化服務地方立法的主要內容與不足

（一）公共文化服務地方立法的主要內容

表2 公共文化服務地方性法規文本結構

我國公共文化服務地方立法從設施建設、公眾參與、激勵與保障措施等多個方面對公共文化服務建設進行規制與指引。公共文化服務保障措施是公共文化服務地方立法的主要內容，是公共文化服務體系建設有效進展的切實保障。《公共文化服務保障法》第四章規定了對于公共文化服務的保障措施，主要包括專項資金管理、人才的保障責任和監管、評價責任，政府引導和鼓勵社會力量參與公共文化服務的保障措施，涵蓋了第四十五條到第五十七條的內容。涉及人、財、物以及鼓勵社會力量參與和考核評價等措施，通過保障措施來保障公共文化服務供給、公共文化服務設施建設與管理。現有地方立法文本也對保障措施作出了規定，依據現行有效的公共文化服務地方性法規文本，選取保障措施條款進行分析，可以較為客觀地呈現目前公共文化服務地方立法所包含的主要內容。

根據各地方公共文化服務體系建設的客觀情況，遵照上位法依據，地方立法文本中也設置有地方公共文化服務保障類措施的條款。通過對地方立法文本的梳理，將文本所涉及的保障措施予以類型化，分為經費保障類措施、引導幫扶類措施、人才保障類措施、監督約束類措施、征詢評價類措施。分別對應保障公共文化服務供給的專項資金管理規定、設施建設與管理規定、激勵公眾參與公共文化服務、專業人才培養機制、主管部門工作監督考核機制和公共文化服務公眾反饋機制。經費保障類措施主要指的是公共文化服務的事權和支出責任劃分；引導扶持類措施包括扶助老少邊窮地區、免費或者優惠開放場館設施、引導社會力量合理參與公共文化服務建設、為公共文化服務設立專項基金等；人才保障類措施包含專業人才的吸納和培訓、志愿服務者的招募和組織；監督約束類措施包括對專項資金的使用監督辦法、資金管理的統計公告制度、行政工作的監督檢查；征詢評價類措施包括征詢反饋制度和有公眾、第三方參與的考核評價制度。

通過對現行有效公共文化服務地方性法規中關于保障措施條款的分類分析，可以發現社會力量參與公共文化服務建設是地方十分重視的領域；相較而言，公共文化服務專業人才隊伍建設和考核監督機制則是需要加強規范的領域。

（二）公共文化服務地方立法的不足

據上文對于公共文化服務地方性法規的分析，可以看出，在加快文化立法的背景之下，公共文化服務地方立法受到重點關注，特別是在國家立法出臺之后，多地陸續開始進行公共文化服務立法調研。但文化立法的滯后和公共文化服務地方立法的延宕、模糊的立法技術以及尚有缺漏的立法內容，是公共文化服務地方立法存在的主要問題。

1.公共文化服務地方立法滯后且數量結構不平衡

地方性法規是一般地方解決本地具體問題的主要的法的形式[1](P288)。從立法數量上看，公共文化服務地方性法規整體數量少且難以回應各地人們的實際基本公共文化服務需要。就目前公共文化服務保障地方性法規數量和地方立法規劃來看，地方性法規與規范性文件數量結構不平衡，規范性文件的數量遠超地方性法規的數量。規范性文件數量有144 件，其效力低于地方性法規的效力，功能與作用相對受限。

2.立法技術待改進

立法技術是影響立法科學化的重要因素。從公共文化服務地方立法的結構和表現形式來看，立法文本名稱中“保障”與“促進”的使用顯示出各地在立法模式選擇上的差異；立法文本對保障措施與激勵措施的編排設置方式并不統一，部分地方立法文本對二者的處理略顯混亂。

第一，立法模式不統一。全國12 件省級公共文化服務地方性法規采用了兩種不同的立法模式：促進型立法模式和管理型立法模式。二者并非完全對立，“管理型立法”中有促進的因素；“促進型立法”中也包含著管理的色彩，只是管理型立法中管理的色彩明顯，促進因素退居次要，反之亦然[2]。倡導性規范是促進型立法的主要表現，相對而言，管理型立法中義務性規范更多。僅從地方立法文本名稱來看，江蘇省、廣東省制定的公共文化服務條例均采用的是促進型立法模式；天津市采用管理型與促進型相結合的方式，陜西省則是管理型立法。從保障措施內容的結構設置來看，選用管理型立法模式的地方立法中，廣東省出現倡導性規范占多數，義務性規范占少數的情況，與管理型立法側重政府管理責任的特點并不相符。再如，《江蘇省公共文化服務促進條例》名稱雖體現的是促進型立法名稱特點，但第五章“保障措施”幾乎沒有倡導性規范。《天津市公共文化服務保障與促進條例》的設置方法比較特殊，將“保障措施”、“激勵與促進”設置為兩章，將義務性規范收歸在第四章“保障措施”下，將倡導性規范羅列于第五章“激勵與促進”，且倡導性規范數量多于義務性規范數量。

第二，地方性法規的體例結構編排不科學。立法文本的體例結構一般分為總則、分則和附則。地方立法是對國家法律、行政法規的具化，對上位法有著補充的作用。上位法已經進行原則性規定的方面，地方立法應當盡量減少原則性規定，強化具有實質性的內容，并力求簡明適用。現行有效的公共文化服務地方立法文本中，省級地方性法規《浙江省公共文化服務保障條例》（4903 字）未進行分章設置，其它地方立法文本采用了分章設置的體例結構（見表2）。在整體篇幅相當的情況下，《浙江省公共文化服務保障條例》（4903 字）沒有劃分章節，《廣東省公共文化服務促進條例》（4007 字）將文本內容分為6 章。可見，在整體篇幅相差不大的情況下，地方立法文本的結構設置存在著差異化現象。

3.立法內容待完善

公共文化服務保障措施是公共文化服務地方立法的主要內容，不同類型的保障措施亦對應著立法文本整體篇章編排。保障措施內容的缺失，易造成立法文本體例編排的粗漏，而地方立法應當體現的地方特色亦不明顯，同質化現象較重，不利于因地制宜地推進公共文化服務建設。

第一，保障內容較粗疏。保障措施是公共文化服務有序開展的重要基石，《公共文化服務保障法》以專章形式規定保障措施的內容，足以顯示保障措施的重要地位。地方立法精細化程度不高，存在著“小法抄大法”的現象，文本的公共文化服務保障內容條目大多依照國家法律的規定設置，仍然是原則性的規定較多，具體細化可操作的規定較少。以公共文化服務的專業人才隊伍建設為例，現有的保障措施和激勵措施的內容里均有涉及，但僅有廣東省對加強公共文化服務人才隊伍建設的方式做出了三項具體的規定，包括培養方式、交流鍛煉、培訓合作三方面，《天津市公共文化服務促進與保障條例》對于此的規定比較籠統，并未對引進、培訓和激勵機制做出具體的要求。

第二，地方特色不明顯。地方立法的“特色”是指該地方立法在分配管理資源的方向和力度上形成了某種區域特點[3](P2)。公共文化服務地方性法規僅有陜西省、天津市、廣東省三地的地方性法規體現出為數不多的特色立法。陜西省依托省內豐富的歷史文化遺產資源，將傳承優秀傳統文化融入公共文化服務，規定政府依據文化遺產名錄，創建富有地方特色的文化產品，例如發展、推廣秦腔、泥塑與腰鼓等地方優秀傳統文化。天津市與廣東省的地方立法特色體現在重視區域合作，推動文化資源整合共享方面。

三、中國公共文化服務地方立法的完善路徑

（一）加快公共文化服務地方立法進程

第一，加快公共文化服務地方性法規制定進程。公共文化服務所承載的“文化軟實力”，是一項長遠的公益事業，但地方政府保障公共文化服務動力嚴重不足，應以立法的手段為公共文化服務建設提供剛性保障[4]。要加快公共文化服務地方立法的進程，將現有關于公共文化服務的政策、行政手段上升為法律法規。

第二，優化公共文化服務地方性法規與規范性文件數量結構。目前公共文化服務地方政策性文件數量畸高于地方性法規的數量，數量結構呈現“頭重腳輕”的態勢，應加快制定公共文化服務地方性法規，并加大地方性法規的適用力度，減少規范性文件的數量。

（二）改進立法技術

第一，“促進型”立法模式為優選。公共文化服務地方立法模式選擇是其突出問題。公共文化服務是公共服務的重要組成部分，是服務型政府的基本要求[5]，需要政府積極引導扶持，也更需要社會力量的參與[6]，因此公共文化服務保障采取“促進型”立法模式為優選。

第二，優化體例結構。已出臺的公共文化服務保障地方性法規存在著“促進型”立法和“管理型”立法兩種立法模式。“促進型”的“公共文化服務促進條例”中或多或少包含著管理性規定，管理性的“公共文化服務保障條例”中也有著激勵性質的倡導性規范存在，這兩種模式在保障措施條款中混合出現，缺少條理清晰的排列。《天津市公共文化服務保障與促進條例》將保障性規范和激勵性規范區分設置為第四章“保障措施”和第五章“激勵與促進”的做法值得立法者關注。“保障措施”下僅設置義務性規范，而倡導性規范全數歸于“激勵與促進”一章，這樣的條文排列方式直觀地將兩種模式區分開來，增強立法文本可讀性的同時，也使立法文本內部更加協調和科學。

（三）完善立法內容

第一，完善保障措施內容。完善公共文化保障措施的內容，對上位法所規定的保障措施依據本地區實際情況予以側重和細化。尤其重視人、財、物的保障配備，在主要關注經費保障措施、專業人才隊伍建設、社會力量參與公共文化服務供給這三個重要方面之外，還不能忽視對于文化行政管理部門公共文化服務工作的考核監督，包括績效考評、引入第三方的考核評價制度、資金審計制度等，以及公共文化服務需求反饋咨詢機制。

第二，立法體現地方特色。地方立法的“有特色”是為解決是為解決地方的特殊問題。針對性強的地方立法能夠使當地的改革與發展獲得專門的法律保障，較強的可操作性為地方立法落到實處提供保證[7](P98)。若失掉特色，地方立法會出現對上位法的重復，對解決地方實際問題沒有明顯效果。公共文化服務不僅只是公共文化設施的建設與管理，重要的是突顯文化的內容與其所承載的精神文明，建設文化場館等公共文化實施僅僅充當著公共文化服務的載體，如何使公共文化服務與地域特色相呼應，如何滿足特殊群體的公共文化需求應是立法機關需要重點關切的內容。如陜西省公共文化服務地方性法規中對于非物質文化遺產“秦腔”“腰鼓”的普及推廣，將公共文化服務項目內容與非物質文化遺產名錄項目相結合，充分吸收中華民族優秀傳統文化養分，陜西省公共文化服務地方立法的特色。