堅持水文基層轉職能強服務和測報一體化發展切實提高水文履職能力和服務水平

楊靜波

（廣西壯族自治區水文中心，南寧 530023）

0 引言

廣西壯族自治區位于亞熱帶季風氣候區域，南瀕北部灣，屬山地丘陵性盆地地貌，境內喀斯特地貌發育，山嶺峰叢密布，地形復雜，全自治區大陸海岸線長約1595 km，陸地總面積23.67 萬km2。自治區下轄14 個設區市、111 個縣（市、區）、1118 個鎮（鄉），戶籍人口5600多萬。廣西水情復雜，一方面，山高水長，資源豐富，全自治區流域面積50 km2及以上河流1350條，多年平均水資源總量1880億m3，占全國水資源總量的7.12%，居全國第5位；另一方面，降水時空不均，洪旱頻發，汛期（4～9月）的降雨及徑流量均占全年總量的70%以上。廣西獨特的氣象水文特征決定了江河總體屬于暴雨洪水，洪澇頻發，同時也是一個干旱頻發的省（區）。洪旱災害是造成廣西人員傷亡與經濟損失的主要自然災害之一。

廣西水文中心是廣西水利廳管理的副廳級直屬單位，屬參照公務員法管理公益一類事業單位，負責組織實施管理全自治區水文工作；下轄南寧、柳州、桂林、梧州、沿海、貴港、玉林、百色、賀州、河池、來賓、崇左等12個副處級直屬水文中心；自治區中心核定人員編制78名；各直屬中心核定人員編制718名，其中基層測站職工人數314名，占比43.7%。

近年來，通過全國中小河流水文監測系統等項目建設，廣西水文測報基礎設施建設取得跨越式發展。一是全自治區的水文站網及測驗裝備在數量上和結構上發生了極大變化，測驗工作效能不斷提升。截至2018年12月底，全自治區設有水文測站5103處（按要素統計），其中：水文站355處、水位站653 處、雨量站 3403 處。水位、雨量、蒸發等 3 項水文要素自動監測率達100%，流量自動監測率達55%；二是全自治區的水情服務信息化應用水平不斷提高。建設并完善了“自治區水文中心【自治區】-直屬水文中心【市】-重要水文站【縣】”的廣西水文計算機專用網絡（一張網），建設并形成了集應用服務、數據存儲一體的“廣西水文云”（一朵云）。依托水文云，在自治區、市、重要水文站三級實現全自治區雨水情信息在線監控、在線分析、產品在線推送；實現水情值班、水情預警預報分析、水情服務專報、水情服務短信以及遙測系統在線管理，全自治區90%以上的水文監測斷面實現24 小時自動預報；實現水文監測控導、流量在線監測信息集成、水文資料在線整編、水文資料排版集成。

1 準確把握新形勢新任務新要求與正確認識水文履職面臨的新問題

1.1 新形勢下對水文工作提出更高的要求

（1）為人民服務的要求。為人民服務是中國共產黨始終堅守的執政理念。習近平生態文明思想體現了遵循自然規律、人與自然和諧發展的哲學智慧，拓展了馬克思主義自然觀和發展觀，是當代中國馬克思主義發展理論的重要創新成果，實現中國夢離不開和諧穩定的社會環境。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視治水工作，習近平總書記2014年3月14日在中央財經領導小組第五次會議上就保障水安全的重要講話，2019年9月18日在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上的重要講話，以及關于防災減災救災“兩個堅持、三個轉變”的重要論述，內涵深刻，意義重大，指導性很強。水文工作是促進人水和諧、構建和諧社會的關鍵要素，習近平生態文明思想及治水新思路對水文工作提出了更高的要求，那就是要堅持以人為本，充分發揮水文情報先行的優勢，主動做好防汛抗旱減災及水生態服務工作。

（2）履職盡責的要求。降雨時空分布不均的基本區情決定了我區水旱災害將長期存在，全球氣候變化導致極端天氣事件增多，防御難度不斷加大，經濟社會發展及人民對美好生活的追求，對防洪保安全、抗旱保供水的要求也越來越高，水文不僅要完成監測及水文年鑒匯編工作，滿足服務國民經濟建設的傳統需求，更要開展分析及發布水文情報工作，滿足防汛抗旱減災及水生態服務的實時需求。因此，水情無小事，事關經濟建設、民生及社會穩定，尤其在“政府主導-部門聯動-社會參與-服務百姓”的水旱災害預警防救聯動機制下，更要求水文行業必須提高站位，堅持技術思維、管理思維、政治思維“三維一體”的服務思想進一步履職擔當，及時主動將水情信息報告地方黨委政府，為有效地減輕水旱災害損失及水生態建設發揮應有的決策參謀作用。

1.2 水文履職盡責面臨的新問題

（1）傳統的管理方式面臨挑戰。長期以來，我區在以流域（江河）管理為主導的駐站式基層水文管理方式下（一個縣可能不止一個水文站），測站人員固守監測斷面年復一年完成簡單重復的水文監測與資料整理工作，工作只對上級水文部門負責，在以行政區劃為單元的政府管理現實中，傳統的基層水文管理方式與地方政府管理結構之間的不對應，造成水文的縣域管理缺位，導致最重要、最基本的縣域服務缺失，服務“最后一公里”沒有支撐點。

（2）傳統的工作方式面臨挑戰。一方面，長期以來，我區的水情服務工作僅由自治區、市一級的水情部門有限的人員承擔，一對多的服務模式導致在縣域無法形成基層水文服務能力，更談不上一對一的精準服務；另一方面，隨著水文站網急劇增加，我區的水文基層既存在人少事多（測站增多但人員編制沒有增加），又存在人力資源閑置的矛盾現象（占比達直屬水文中心總人數近45%的測站人員如前所述只承擔單一的水文監測與資料整理工作，工作量不飽滿）。基層測站“勘測工”的傳統工作定式造成基層職工分散在各個水文測站，導致水文站工作各自為陣，社會化和組織化程度相當低，難以提升組織管理的效率和效益、工作難以形成合力，無法堅守縣域這一基本行政單元水文管理與服務的陣地，更無法解決水文履職盡責所要求的服務“最后一公里”問題。

（3）傳統的服務方式面臨挑戰。一方面，在我區洪旱頻發的氣象水文特征及水文站網進一步完善優化的前提下，當前水文服務的重點已由重視大江大河洪水向大江大河與中小河流洪水、水利工程影響下的河庫調度以及河湖生態用水、干旱等服務并重；另一方面，我區水文經過多年發展和積累，如今面臨的最突出矛盾，已不再是原始數據總量不夠的矛盾，而是供給明顯不適應需求結構的變化，水文監測數據，在滿足資料匯編成果的要求下，更應提高監測數據的利用率，也就是必須滿足應急狀態下社會對水文服務的實時需求。

綜上所述，我區水文測報能力提升與基層水文傳統工作方式之間的矛盾，造成面對突如其來的站網增加、裝備更新及社會對水文的服務需求的準備明顯不足。歸納起來三方面：第一，在縣域這一行政管理層級水文服務鏈條出現斷裂；第二，基層水文的人力資源分配不均衡，沒能充分發揮應有的人力資源效能；第三，水文服務不接地氣，對縣域防汛抗旱減災及水生態服務不夠精準。因此，在新形勢下，深刻領會習近平生態文明思想及治水新思路，我區的水文工作必須堅持問題導向，圍繞服務這個最大的主題，通過創新基層轉職能強服務的工作管理方式，整合有效資源實施測報一體化管理的工作方法[1]，切實提高水文履職能力和服務水平。

2 水文基層轉職能強服務改革是提高履職能力的根本

2.1 水文測報工作的兩種形態

防汛減災無小事，度汛與備汛是水文行業的核心工作之一，從工作管理來說，應急與常態就是水文測報工作的兩種形態。水文測報工作必須從講政治的高度履職盡責，將度汛和備汛工作貫穿全年，確保水文測報隊伍、設備設施及工作預案始終處于良好狀態，在關鍵（應急）時刻測報隊伍能拉得出去，實時數據測得到、報得出，分析結論報得及時、報得準。應急與常態是一個相互轉化的對立狀態（非此即彼）：從全年維度來看，汛期屬于水文應急時期；從降雨過程維度來看，次洪過程或久旱無雨屬于水文應急時期；從水位流量關系維度來看，警戒水位級以上或最枯水位以下水情過程屬于水文應急時期；從水體質量維度來看，水體污染期間水情過程屬于水文應急時期。常態監測與應急監測反映水的運動規律命題都是同一的，但針對水的運動狀態是相對不同的，因此客觀要求將應急監測與常態監測的邏輯分離，常態監測是穩態流條件下解決技術層面問題的經常性工作，對時效要求不高；而應急監測是基于緊急狀態的民生安全與大局穩定，解決的是政治層面的問題，基本要求是非穩態流條件下快速高效，這就要求我們根據其對立統一關系分別編制測報工作預案[1]。

2.2 縣域是水文服務的基本單元

“縣為國之基，民乃邦之本”。從秦設立郡縣制以來，縣，在中國一直是獨特而重要的區劃。縣域是一個相對獨立、相對完整的行政區域，是發展經濟、維護穩定、鞏固政權的重要層級。

黨的十八大提出創新社會管理，構建和諧社會；十九大提出實施鄉村振興戰略；十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》明確提出：完善社會治安防控體系，提高預測預警預防各類風險能力；健全公共安全體制機制，提高防災減災救災能力。體現了黨中央高瞻遠矚的戰略眼光和強烈的歷史擔當，彰顯了我們黨堅定的制度自信，旨在用科學有效的制度為實現中華民族偉大復興的中國夢保駕護航，在黨的歷史上具有里程碑意義。

堅定服務是水文履職的出發點和落腳點，必須解放思想，轉變基層測站傳統的“勘測工”職能，培育其行業管理服務職能，通過實施基層水文轉職能強服務管理改革，健全自治區、市、縣三級水文管理、服務與責任體系。將縣域作為水文服務的主戰場，通過整合盤活中小河流項目新建的重要水文站以及原有水文測站的級別、人力與裝備等資源，在全自治區成立了77個正科級縣域水文中心站，將分散的測站管理職能合并到水文中心站，構建縣域這一基本行政單元的水文管理與服務陣地。通過創新基層水文巡測式管理、交互式會商、集中式服務的工作機制，充分發揮中小河流項目建設成效，賦予縣域水文中心站“信息樞紐、會商平臺、服務橋頭堡”三大職能，將基層龐大的人力資源激發出活力，圍繞縣域經濟發展與民生需求，開展以縣域為基本服務單元的水文服務模式[2]，水文服務實現本地化，全面提升水文管理能力和公共服務水平，真正讓“小機構創造大服務”，有效解決水文履職盡責所要求的“最后一公里”服務問題。水文基層轉職能強服務改革是貫徹落實以習近平同志為核心的黨中央的決策部署、從根本上扭轉水文行業服務短板的必然要求。

3 水文測報一體化管理是提高履職能力的途徑與方法

3.1 水位流量關系是水文服務的核心競爭力

水文指的是自然界中水的變化、運動等的各種現象，是研究自然界水的時空分布、變化規律的一門學科。研究一個流域的水文規律，進而為社會生產和百姓生活提供指導，離不開對水文規律的把握。水文行業的核心職責就是監測、計算、分析水量，水量服務根據應用場景（需求）而有不同的表現方式（產品），如：流量、水位、徑流量、徑流深、蓄水量等。針對江河而言，主要的水文要素指標就是水位高低和流量大小，江河中某斷面的流量與同時水位之間的對應關系稱水位流量關系（Z～Q關系），它全面反映了流域的水文特征規律，是流域水文規律的核心內容。在實際工作中，由于流量測驗技術比較復雜，難以連續進行，因此通常將連續的水位資料，通過Z～Q關系推算、轉換為連續的流量資料，供水文計算或水文預報分析使用；有時也因某種需要，由流量通過Z～Q關系反推水位，因此，Z～Q關系具有重要的實用意義。例如，服務防汛減災、河流通航等應用場景多以水位為主，服務河湖長制及水資源管理等應用場景多以流量為主，所以說水位流量關系是水文服務的核心競爭力，研究流域的水位流量關系并將其應用于實踐是支撐水文服務的核心。

3.2 測報一體化管理的具體內涵

新時代水文工作的主要矛盾是社會對水文需求日益增長和水文服務能力相對薄弱之間的矛盾，核心就是要進一步提高水文資料（數據）的產品轉化率，以滿足社會對水文服務日益增長的需求。

廣西水文測報一體化管理改革，就是在新形勢下，水文工作必須堅持問題導向，圍繞服務這個最大的主題，通過整合有限的人力與裝備資源，通過創新基層水文轉職能強服務的工作管理方式與實施測報一體化管理的工作方法，統籌管理監測與情報分析服務工作，將過去相對獨立的水文監測、資料整編、情報服務等業務有機結合成一個完整的工作鏈和綜合系統，通過尋求、研究并運用水的運動變化規律，以有效服務經濟社會可持續發展和人民群眾生命財產安全，從而有效解決防汛抗旱減災及水生態水文服務短板，它是貫徹落實習近平生態文明思想和治水新思路，切實提高水文履職能力和服務水平的行之有效的工作方法。

在實際工作中，流量是測與報的鏈接紐帶，是直接影響水文服務產品的重要因素，因此必須正確認識水文測報工作鏈中上下游環節之間相互依存關系，測報工作上下游應該互助互盈、協同發展，才能構建環環增值的水文服務價值鏈。水文測報一體化管理的核心，就是以解決服務需求為引領，通過合理布站和測驗、數據分析與資料整編，尋求、研究水文規律，再利用水文規律，開展情報分析與服務，以滿足不同的社會需求。

（1）創新流量監測方式。有效、快速地構建新建斷面的Z～Q關系，掌握流域水文規律，滿足開展水文情報實時服務與資料匯編的需求。面對大量中小河流無實測流量資料的新建斷面，必須緊緊抓住流量監測分析這個“牛鼻子”，充分發揮全自治區水文系統垂直管理的優勢，通過三級聯動，實施“系統一體化、時間換空間、機動以應急”的應急馳援工作新模式，以馳援互助的方式統籌人力與裝備開展應急區域的流量監測工作，有效解決縣域水文中心站在應急狀態下人少事多的問題。流量監測工作實施“時間、變幅、漲率”水位三元均衡控導，合理部署測站的測驗計劃，安排監測次序、頻次與時機，嚴格測驗“四隨”工作制度保證測驗資料的質量，依托廣西水文云及時完成定線推流、單站合理性檢查和在線整編，為水情服務提供可靠保障。各監測斷面中高水（警戒水位以上）的水位流量關系的確定是防汛減災服務的核心，因此，要從講政治的要求，必須將其擺在工作之首，通過馳援的方式優先安排完成；斷面中低水區（警戒水位以下）流量監測則在常態下通過巡測的方式安排完成。

（2）創新水情分析工作機制。應用Z～Q關系，采取漸進式的分析方法開展流域水情分析，在預見期和精度上相輔相成，為防汛抗旱減災及水資源管理提供漸進式的實時服務。通過三級水文管理體系，將全部監測斷面依控制的流域面積劃分服務與責任清單，堅持“從單元流域著手、由上游到下游、由支流到干流”的原則，依托中小河流建設的預警預報服務系統、整合有效的人力資源開展轄區水情分析工作，應急區域的水文中心站加強對氣象預警信息的全程跟蹤，按“預測-預警-預報”漸進模式開展水情分析工作，實施三級水情會商，最大限度延長洪水的有效預見期。暴雨洪水具有很強的因果關系，洪水的產生必須是經歷“暴雨天氣系統形成-暴雨產生-江河漲水（超過警戒）-江河洪峰-江河退水（警戒以下）”五個過程，因此，“預測”只是對中小河流出現洪水的可能性進行提前介入分析預估，沒有定量與精度的要求；“預警”與“預報”是根據分析取得的預見期與精度不同的兩個漸進的過程，從預見期來看，“預測”與“預警”更有利于總體防御預案的提前部署；從情報精度來看，“預報”更有利于各階段防御工作的精準施策。“預測-預警-預報”漸進式的水情分析模式與“兩個堅持、三個轉變”防災減災救災新理念要求相適應。

（3）創新水文情報服務方式。堅持“點-線-面”原則，開展以縣域為單元的水文情報服務工作。堅持“供給側分析”，制作“接地氣”的水文情報產品，開展“一張紙專報”、“一鍵式短信”的遞進式與實時報送式的水情信息服務工作，有效解決“最后一公里”服務短板[2]。習近平生態文明思想及治水新思路體現了堅持以人民為中心的發展思想，聚焦維護生命安全、保障生態安全兩大目標，把維護人民群眾生命安全擺在首要位置，堅持以防為主、防抗救相結合；堅持生態優先，促進人與自然和諧相處。因此，在“政府主導-部門聯動-社會參與-服務百姓”的災害預警防救聯動機制下，水文服務必須走出監測斷面，向沿江、向鄉村、向縣域，圍繞縣域防汛抗旱減災和水生態安全的需求，堅持“以人民為中心，堅守水旱災害防御與水生態安全底線”的底線思維，水文情報產品必須支撐服務暴雨洪水、干旱等災害的發生發展與防御工作的全過程，這是履職擔當的基本要求。通過供給側改革解決服務產品多樣化問題；通過“一張紙專報”“一鍵式短信”的形式開展“斷面-沿江-縣域”的“點-線-面”水文情報拓展服務工作，第一時間報送當地黨政主要領導，并高度重視利用主流媒體這一關鍵環節，實時向社會和廣大群眾發布，實現重點服務與社會服務并舉。制作“接地氣”的水文情報產品必須做到“四個堅持”，即：堅持需求導向，做到有的放矢，切忌文不對題；堅持精準服務，做到雪中送炭，切忌泛泛而談；堅持通俗易懂，做到婦孺皆知，切忌曲高和寡；堅持言簡意賅，做到直切重點，切忌繁雜冗長。

3.3 測報一體化管理推進中需要把握的幾個問題

（1）注重水文規律的研究與應用創新。只有堅持創新發展，才能激發水文強大動力。科技創新與水文主業是緊密聯系的統一體。科技是手段，一旦脫離主業就沒有創新的源泉和目標；主業是根本，一旦沒有科技創新能力和支撐，水文發展實力就會削弱。加大水位、流量等核心水文要素監測新技術的應用推廣，加快新建斷面Z～Q關系的研究與率定；依托廣西水文云，開展水文資料在線整編，提高測驗與同步整編的工作效率，為水情服務提供技術保障；針對中小河流的預警預報技術難點，以水文中心站為管理單元，開展轄區流域水文特性的分析研究，構建基于廣西地形地貌特征的中小河流洪水預警指標，開展極短歷時雨水情、數值預報等多要素耦合預警滾動分析方法，形成“警戒雨量-警戒水位-警戒流量”的斷面控制流域的預警閾值鏈條，開展多方法研判水情預警研判工作，將“研究規律、掌握規律、運用規律”的循環過程常態化并貫穿在日常的測報管理工作中，進一步提高水情預警的時效性和準確性；堅持問題導向和需求趨向，注重水文規程規范和技術標準建設，提升水文技術規范和技術傳承標準化水平，奠定水文部門話語權；創新水情預警社會公益服務方式，水情服務產品在移動端通過APP和社會公益短信平臺實時推送，提高水文服務的時效性與受眾覆蓋率。

（2）注重測報工作的規范管理與高效執行。堅持測報一體化管理常態化，就是要建立有效的常態化運行機制，按照“凡事有章可循（工作方法及要求）、凡事有人負責（工作職責及落實）、凡事有人檢查（工作督查及考核）”的原則，對所有的測報技術預案與工作規章進行梳理整合，把每項管理活動所涉及的部門、崗位協調起來，明確主辦與協辦的關系，實行技術預案操作流程和工作管理流程的閉環管理，推行“廣西水文測報工作管理考核指標體系”，將測報工作規范為一系列無量綱的工作考核指標加強規范管理，將各項指標落到實處，加大對各項工作指標的監控力度，在工作精細化、管理規范化上下功夫。圍繞水文中心工作，緊密結合工作實際，著力于制度和規矩的嚴格執行，把重點放在解決問題、提升能力、促進服務上，真正形成水文運行制度化規范化標準化的新狀態，持續提升水文執行力和公共服務水平。

（3）注重市場機制的作用與社會分工合作。只有堅持開放辦水文，才能開創共贏發展新局面。“關起門”謀不了發展，必須要“引進來”，強化水文橫向合作的深度，以開放合作開創共贏發展新局面。一要大力實施“工程帶科研”戰略，加強與科研院校的合作，依靠社會力量、發揮外腦作用，提高水文科研創新的能力，向科技要生產力，解決測報工作效率問題；二要建立“管養分離”的水文運行管理新模式，集中有限的人力資源專注主責主業，有序推進水文設施設備維修養護和水文監測輔助性業務向社會力量購買服務，構建水文維修養護物業化、規范化的管理新機制，切實增強水文運行保障能力，解決人少事多問題。

4 結語

我區自2015年實施水文基層轉職能強服務改革，2018年實施水文測報一體化管理改革以來，全自治區水文監測斷面的資料整編率達100%，Z～Q關系定線率達90%以上；1 套預警預報方案編制率達100%，2套預警預報方案編制率達50%，3套預警預報方案編制率達30%；水情預警發布率達98%以上，合格率達90%以上；水情預警信息實現通過公益短信平臺（12379）向社會公眾發布。這些工作成效充分說明近幾年來我們提出的水文基層轉職能強服務與測報一體化管理工作理念的科學性與適用性。

在工作實效方面：自2014年以來，我區每年的水情預警發布總數均占全國總量的1/3 以上，水情預警發布總數連續5年位居全國第一；2015、2017、2019年連續3 次我區在全國水情工作會議做經驗交流發言；2018、2019年連續兩年我區的水文測驗質量在水利部組織的專項檢查評比中被評為優秀等級。在技術創新方面：2015年，《廣西干旱監測評價創新與應用研究》成果獲自治區科技進步獎二等獎；2019年，《廣西暴雨誘發山洪災害關鍵技術研究與應用》成果獲自治區科技進步三等獎。2014年，發布廣西首個水文地方標準《旱情評價指標》（DB45/T1096-2014）；2019年，發布廣西第二個水文地方標準《水文水資源監測站網布設技術導則（DB45/T1959-2019）》；完成廣西第三個水文地方標準《中小河流洪水預警規范》編制及水利系統內部征求意見及專家內審工作。在工作榮譽方面：2015年，自治區水文水資源局水情處獲“全區水利系統集體二等功”榮譽稱號；2017年，自治區水文水資源局水情黨支部的“學思踐行精準服務”獲自治區直屬機關“十佳百優”機關黨委、黨（總）支部學習品牌；2019年，自治區水文中心水情部獲“全國水利系統先進集體”榮譽稱號，桂林水文中心站網監測科莫建英同志榮獲第九屆全國“人民滿意的公務員”、“廣西勤廉先進個人”榮譽稱號。

通過幾年的實踐，我們認準了縣域這一重要的水文服務領域，理順了水文分級管理、服務及責任體系，激發了基層水文的活力，開展了測報新技術的研究與應用，規范了測報工作的管理制度和技術標準，提高了水文服務社會的能力，培養了水文干部履職擔當的工作作風，促進了水文基層干部職工的全面發展。通過改革，我們找到了解決工作問題的有效方法，取得了顯著工作成效，激發了全體干部職工干事創業的積極性、主動性和自豪感，服務理念自信、履職自信、行業自信深入人心，水文行業在國家治理體系中發揮不可替代的作用，體現了水文的社會價值，對水文行業健康有序長效發展具有重要意義。