村莊規劃溯源及界定標準

□ 張忠橋

根據《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（中發〔2019〕18號）[1]1-15（以下簡稱18號文）的精神，“多規合一”的實用性村莊規劃作為市縣及以下的詳細規劃，是開展國土空間開發保護活動、實施國土空間用途管制、核發城鄉建設項目規劃許可、進行各項建設等的法定依據。以此可以看出，村莊規劃的作用和地位得到了極大的提升。本文所提及“村莊規劃”，均指代18號文[1]6-7中的“村莊規劃”。首先要回顧一下，我國村莊規劃的發展進程。

1 進程

從頂層設計考量，立足法律法規、中央文件等資料，研究村莊規劃的發展進程。我國的村莊規劃，經歷了以下幾個階段：

（1）1993年6月29日，國務院令第116號發布《村莊和集鎮規劃建設管理條例》[2]，自1993年11月1日起施行。本條例實施，從法規層面提出了“村莊規劃”，并且規定了村莊規劃分為總體規劃和建設規劃，以及相應的編制內容。

（2）2005年12月31日，《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》[3]由中共中央、國務院發布。本文件貫徹執行，實質性地啟動了新農村建設，村莊規劃在各地都有開展。

（3）2007年10月28日，中華人民共和國第十屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議通過《中華人民共和國城鄉規劃法》[4]，自2008年1月1日起施行。本法實施，為全面開展村莊規劃奠定了法律基礎、確立了基本框架。

（4）2019年5月9日，《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》由中共中央、國務院發布。本文件是在“多規合一”空間規劃改革背景下發布的，強化了城鄉規劃法中對于“村莊規劃”法定地位和編制內容，并賦予了“村莊規劃”更多更重的使命。

2 界定

對于如何界定某個規劃是否為村莊規劃，筆者在總結我國村莊規劃發展進程的基礎上，提出了界定村莊規劃的三個條件，認為只有同時滿足以下三個條件，才能稱為村莊規劃。

條件1：規劃的對象，既不是城市，也不是鎮，而應是村莊；條件2：制定規劃的組織者，既不是私人，也不是某個群體，而應是政府；條件3：規劃的目的是振興鄉村經濟，也是為了縮小城鄉差距。

2.1 條件解析

條件1，是對村莊規劃的對象做出規定。如何界定規劃對象是否為村莊，首先看規劃對象在我國行政體制中的地位，對于某地是否為城市、建制鎮、集鎮、行政村、自然村等，從政府文件中可以查詢得到。但是，即使某地按照行政體制，被定義為行政村或自然村的，也不一定是村莊規劃中所謂的“村莊”，因為當初很多被定義為行政村或自然村的地區，經過長期建設發展，至規劃編制時，已經發展為小鎮甚至小城市。很顯然，針對這類地區，編制的規劃不能叫村莊規劃，也不應該按照村莊規劃的要求進行編制。因此，村莊規劃的對象應是村莊。具體界定村莊的標準，在下文中探討。

條件2，是對制定村莊規劃的組織者做出規定。規劃具有公共政策屬性，任何個人或任何群體都不可避免地摻雜有私人利益，不能代表廣大人民群眾根本利益。在我國，只有中國共產黨領導的人民政府才能代表廣大人民群眾根本利益，也才能制定出符合生態環境保護、滿足經濟和社會發展要求的村莊規劃。因此，村莊規劃應由政府來制定。

條件3，是對村莊規劃的目的做出規定。村莊規劃的目的是振興鄉村經濟，也是為了縮小城鄉差距。強調村莊規劃的目的，有利于空間規劃與發展規劃相銜接；村莊規劃不僅僅是空間規劃，還是發展規劃在空間上的落實；如果不強調這一點，村莊規劃很可能就會降低為建設規劃，甚至成為某些群體牟取利益的工具，不僅無法振興鄉村、無法縮小城鄉差距，而且也會損害廣大人民群眾的長遠利益，這就失去了村莊規劃的正當性。因此，村莊規劃的目的，應是為了振興鄉村經濟、縮小城鄉差距。

2.2 界定村莊

如果某地不是村莊，編制的規劃當然不能叫村莊規劃。既然不是村莊，也不應該按照村莊規劃的要求來編制，否則就會出現“方向不對、努力白費”的嚴重后果。因此，界定某地是否為村莊，是編制村莊規劃工作的首要任務。某地是否能稱為村莊規劃中所謂的“村莊”，不能僅靠某地的名稱來判斷。

《村莊和集鎮規劃建設管理條例》[2]15中，所稱村莊，是指農村村民居住和從事各種生產的聚居點。

按照《村莊和集鎮規劃建設管理條例》中對于村莊的表述，強調了農村各種產業并存的狀態，但是沒有強調以從事農業生產為主，這樣就擴大了村莊的范圍，致使村莊的概念寬泛化，不利于客觀的界定村莊。

《現代漢語詞典》[5]中，跟村莊相關的詞匯，如下：

村莊[5]225：農民聚居的地方。

農民[5]955：在農村從事農業生產的勞動者。

農村[5]955：以從事農業生產為主的人聚居的地方。

按照《現代漢語詞典》中對于村莊的表述，可以敘述為：村莊是指在農村從事農業生產的勞動者聚居的地方。這樣的表述，過度強調了農業生產的勞動者，忽視了從事其他生產的勞動者，不符合農村普遍存在多種產業的現狀，縮小了村莊的范圍，致使村莊的概念狹義化，不利于客觀的界定村莊。

綜合《現代漢語詞典》以及《村莊和集鎮規劃建設管理條例》，筆者認為村莊可以表述為：全部為農業生產的勞動者聚居的地方，或從事各種生產并以從事農業生產為主的地方。

“全部為從事農業生產的勞動者聚居的地方”定義為村莊是毋庸置疑的；同時，對于從事各種生產并以從事農業生產為主的勞動者聚居的地方，定義為村莊也是符合當下實際情況的。

對于怎么理解“從事農業生產為主”，可以與我國學術界對于設鎮（建制鎮）的具體標準相銜接。聚居常住人口2500以上，其中非農業人口不低于70%，定義為建制鎮；也就是大部分人不再從事農業生產，即視為鎮。考慮到部分村莊的實際人口無法達到2500人，可以暫不對人口數量進行規定，只要符合從事農業生產的人口占總人口比例高于30%的地區，即視為村莊。

綜上所述，界定某地是否為村莊規劃中的所謂“村莊”，以是否符合如下表述為準。全部為農業生產的勞動者聚居的地方或從事各種生產且從事農業生產的人口占總人口比例高于30%的地方，界定為村莊規劃中的所謂“村莊”。

2.3 案例分析

我國知名村莊很多，在村莊建設過程中也需要進行規劃，但是這些村莊當初的規劃是否能稱作為村莊規劃，是值得商榷的。以下選取三個案例，一個是現代建設的村莊，兩個是古代建設的村莊，結合界定村莊規劃的三個條件，以論證其當初的規劃是否能稱作為村莊規劃。

2.3.1 江蘇華西村

20世紀80年代，我國改革開放后，有一些村莊在當地村干部或部分先富起來的村民帶領下，建立村辦工廠，發展第二、第三產業，經濟得以大發展，村莊也有了大變樣，江蘇華西村就是這些村莊中的一個。

華西村人多地少的現狀，決定了其無法僅靠農業致富，勢必需要發展第二、第三產業。改革開放后，華西村在村領導的帶領下，努力發展村辦工廠，吸引了大量村民進廠工作。鑒于此，華西村把全村500多畝良田交給30多名種田能手承包，絕大部分勞動力從事了第二、第三產業。

華西村在積累大量資金后，進行新農村規劃建設。有資料顯示，1996年華西村全村共有380戶、1520人，按照制定規劃時推算，全村總人口不低于1000人，而當時只有30多人從事農業生產，從事農業人口比例不足5%。結合村莊的界定標準：“從事各種生產且從事農業生產的人口占總人口比例高于30%的地方”，無論此時還是彼時的華西村，雖然名稱上帶有“村”字，但實際上已經不符合村莊的實質，叫小鎮更為恰當，制定的規劃，也就不能稱作為村莊規劃。

改革開放后，有一些像華西村這樣的村莊，后來都逐漸發展成小城鎮，雖然名稱仍然保留有“村”字，但是早已不再是村莊，編制的規劃不能稱作為村莊規劃，也不應該按照村莊規劃的要求來編制。

2.3.2 浙江八卦村

八卦村，位于金華市蘭溪市西部，村中建筑格局按“八陣圖”樣式布置，是國內知名的古文化村落，保存了大量明清古民居。如此規模和格局，當初如果沒有經過精心規劃，是難以實現的。

據傳，八卦村始于元朝（1271年—1368年），諸葛氏精心經營中醫藥業，暢銷全國各地，積累了大量財富，開始建設八卦村。八卦村的規劃建設是為諸葛氏所用的，也就是說八卦村的居民主要是諸葛氏。諸葛氏從事的是中醫藥業，顯然諸葛氏主要不是從事農業生產。

結合村莊的界定標準：“從事各種生產且從事農業生產的人口占總人口比例高于30%的地方”，無論此時還是彼時的八卦村，雖然名稱上帶有“村”字，但實際上已經不符合村莊的實質，叫小鎮更為恰當，制定的規劃，也就不能稱作為村莊規劃。

2.3.3 安徽宏村

宏村，古稱弘村，安徽省黃山市黟縣轄鎮，位于黟縣東北部。宏村有“畫里鄉村”之稱，完好保存明清民居百余幢。

據傳，宏村始于南宋（1127年—1279年），宏村汪姓始祖建設十三間房，為宏村之始。既無法證明十三間房是用于農業生產的，更沒法考證當初是否進行過規劃，即使做過某個規劃，也僅能稱為建筑規劃。

后來汪姓始祖在外做官、營商者大增，積累大量財福，為光宗耀祖在家鄉大興土木，逐漸形成現在宏村的規模。在建設過程中，統一規劃的可能性微乎其微，大部分是各家各戶自發建設而成，也就不存在村莊規劃，而且這些建設也不是用于農業生產，在光宗耀祖的表象下，更多的是一種投資行為。

結合村莊的界定標準：“從事各種生產且從事農業生產的人口占總人口比例高于30%的地方”，無論此時還是彼時的宏村，雖然名稱上帶有“村”字，但實際上已經不符合村莊的實質，叫小鎮更為恰當，制定的規劃，也就不能稱作為村莊規劃。

3 溯源

依據村莊規劃應符合的三個條件，即村莊規劃的對象應是村莊、村莊規劃應由政府來制定、村莊規劃的目的應是為了振興鄉村經濟和縮小城鄉差距，分別考證不同年代，即可了解我國村莊規劃的發展歷史。按照這個思路，古今倒序劃分為三個時期，逐個進行分析。

（1）1949年至2019年，分三個階段分別分析。1949年至20世紀80年代初，國家以城市建設為中心，鄉村建設處于自發階段，這個時期沒有出現村莊規劃的條件；20世紀80年代初至20世紀末，村莊規劃處于探索階段，有些經濟條件好的村莊，如以華西村為代表的一些村莊已經發展到小鎮規模，編制了村莊建設規劃，實質不符合村莊規劃的三個條件，不能稱作為村莊規劃；21世紀初，出現了村莊規劃的雛形，隨著法律法規的健全以及中央文件的貫徹實施，村莊規劃逐漸走向 成熟。

（2）1840年（鴉片戰爭）至1949年，中國處于半殖民地半封建社會。彼時的中國，國力衰微、戰亂四起，當時的政府忙于維持統治，無暇顧及鄉村建設，這個階段完全不具備編制村莊規劃的政治和經濟條件。

（3）公元前475年至1840年（鴉片戰爭），中國處于封建社會。以八卦村、宏村為代表的一些村落，雖然經過了精心規劃建設，但是實質不符合界定村莊規劃的三個條件，即使當初有規劃文字和圖紙，也不能界定為村莊規劃。經過筆者多方考證，未發現我國古代存在由當時的中央政府所發布的，具有村莊規劃特征的文件；即使在封建社會發展的頂峰——宋朝，也只是在城鎮圍繞“街巷制”進行了規劃建設，而在廣大鄉村地區的建設依然處于自發階段。

在村莊規劃的三個條件約束之下，中華人民共和國建立前，未有過村莊規劃。建立后，符合村莊規劃的三個條件的村莊規劃始于21世紀初。

4 結語

本文分析了我國村莊規劃的發展進程，進而提出了村莊規劃的界定標準，即村莊規劃的對象應是村莊、村莊規劃應由政府來制定、村莊規劃的目的應是為了振興鄉村經濟和縮小城鄉差距。依據村莊規劃的界定標準研究我國村莊規劃的發展歷史，經考證符合界定標準的村莊規劃始于21世紀初。