環境保護稅收政策實施狀況及建議

董戰峰 龍鳳 胡天貺

2018年，環境保護稅開征后，我國順利完成了從排污費到環境保護稅的平穩過渡。如今，環境保護稅已順利征收將近兩年，在促進企業污染治理方面發揮了積極作用，但是仍存在亟待完善的地方，特別是在稅收征管技術層面存在著核算系數方法不能滿足征管需要、復核細則不明確以及信息共享欠缺等問題。

實施成效：對企業排污行為進行調節激勵

2018年1月，我國首部環境保護稅法《中國人民共和國環境保護稅法》（簡稱《環境保護稅法》）正式施行，這是由全國人大常委會審議通過的首部單行稅法[1]，旨在推進生態文明建設，明確了對大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲四大類污染物、共計117種主要污染因子進行征稅。根據財政部發布的《2018年財政收支情況》和《2019年1-2月財政收支情況》，2018年我國環境保護稅收入為207億元，與前幾年同口徑的排污費征收額相比略有增長。從大氣、水、固廢和噪聲四大類污染物環保稅占比來看，基本上與此前排污費種類占比保持大體一致。2018年第一季度至第四季度，排污單位納稅遵從度逐步提高，環保稅納稅人戶數和收入均逐漸遞增。環境保護稅刺激污染減排、促進綠色生產、加快高質量發展的改革效益初顯[2]。

主要問題：征管能力和水平需要進一步提高

《環境保護稅法》和《環境保護稅法實施條例》（簡稱《實施條例》）是環境保護稅征收管理的基本依據，從國家層面和地方層面對相關部門應履行的事權進行了規定。

1.國家層面事權實施情況與問題

（1）環境保護稅核算系數方法尚不能滿足征管需要。《環境保護稅法》規定由國務院生態環境主管部門制定環境保護稅計算所需的排污系數和物料衡算方法，2017年12月原環境保護部印發《關于發布計算污染物排放量的排污系數和物料衡算方法的公告》，規定了納入排污許可管理的火電等17個行業污染物排放量計算方法，以及未納入排污許可管理的錫礦采選等行業污染物排放量計算方法。但是，排污系數和物料衡算方法覆蓋的行業范圍和污染物種類依然不能滿足環境保護稅征管的需要。

（2）復核細則不明確、執行障礙大。《實施條例》第二十二條規定，環境保護稅法第二十條第二款所稱納稅人的納稅申報數據資料異常，包括但不限于下列情形：納稅人當期申報的應稅污染物排放量與上一年同期相比明顯偏低，且無正當理由；納稅人單位產品污染物排放量與同類型納稅人相比明顯偏低，且無正當理由。國務院相關主管部門沒有對具體的復核程序和要求作進一步規定，亦沒有對以上兩種情況以及其他需要復核的情形予以詳細說明，導致地方稅務機關在提請復核的尺度把握和操作流程上存在較大差異。

（3）涉稅信息共享平臺建設仍顯滯后。《環境保護稅法》規定環境主管部門和稅務機關應協同建立稅務共享平臺，但目前稅務平臺建立進程緩慢，雖然各地已經完成了相應軟硬件搭建，但是數據標準化滯后，造成多個省市尚不能及時傳遞一項或多項數據。而除了排污許可證信息傳遞較為便捷外，監測、處罰等數據尚未完全完成標準化處理，暫無法實現常態化的數據共享。

2.地方層面事權實施情況與問題

（1）大部分省市未明確其他固體廢物的征收范圍[3]。《實施條例》規定“其他固體廢物”的具體范圍由地方人民政府確定。根據《重慶市環境統計公報》數據，2015-2017年，重慶市一般工業固體廢物脫硫石膏、磷石膏、赤泥及工業污泥，年均產生量分別為205萬噸、230萬噸、25萬噸和25萬噸，對環境危害極大。2019年，綜合考慮其他固體廢物的環境危害程度、稅收征管工作基礎等情況，重慶市五屆人大常委會第十一次會議表決通過《重慶市人民代表大會常務委員會關于重慶市環境保護稅其他固體廢物具體范圍的決定（草案）》，明確其他固體廢物的具體范圍包括：脫硫石膏、磷石膏、赤泥、工業污泥。然而，除了重慶之外，其他省份依然沒有明確其他固體廢物的具體征收范圍。

（2）部分地區環境保護稅額標準無法反映環境質量改善需求。《環境保護稅法》規定，大氣污染物每污染當量稅額為1.2-12元，水污染物每污染當量為1.4-14元[4]。我國近一半省區，如內蒙古、遼寧、云南、陜西等均按照最低標準征收環境保護稅，即大氣污染物每污染當量1.2元，水污染物每污染當量1.4元。根據2018年各地區優良天數比例與大氣污染物稅率對比（見圖1）和各地區地表水Ⅰ-Ⅲ類水質斷面比例與水污染物稅率對比（見圖2）。地區稅率與環境質量總體而言相對匹配，環境質量高的地區稅額相對較低。但是，部分地區的稅額仍有提升空間，如陜西和山西，2018年其空氣優良天數比例分別為66.5%和57.1%，在全國31個省（自治區、直轄市）中，分別排名倒數第七位和倒數第三位，但是其大氣污染物每污染當量稅額僅為1.2元和1.8元，在全國處于較低水平。同樣，遼寧、吉林、內蒙古三地Ⅰ-Ⅲ類水質斷面比例分別為全國倒數第一位、倒數第三位和倒數第六位，但是其水污染物每污染當量稅額為1.4元，為征收稅額中的最低水平。

（3）部分地方抽樣測算方法基本照搬排污費相關文件，系數和方法過時。《環境保護稅法》規定由省（自治區、直轄市）人民政府生態環境主管部門制定抽樣測算方法。多個省份在《關于排污申報與排污費征收有關問題的通知》基礎上制定和發布了畜禽養殖業、醫院、飲食娛樂服務業和部分小型第三產業的環保稅抽樣測算系數，卻沒有根據當地實際情況予以修改和補充完善。近年來，我國環境污染情況和污染防治技術變化速度較快，所以相應的環境規制也應及時更新完善。

（4）各省同一排放口應稅污染物項目數采用標準較低。《環境保護稅法》規定，省（自治區、直轄市）人民政府可根據自身情況增加同一排放口應稅污染物項目數量，但目前來看，各省（自治區、直轄市）只對同一排放口下前三項污染物（大氣污染物、水污染物、固體廢物）進行征稅，亟需進一步加強相應的跟蹤、研究和測算工作，保證相應應稅污染物數據的精準。

強化協調：深化環境保護稅收征管改革

1.生態環境部門和稅務主管部門積極協調推進

（1）根據第二次全國污染源普查結果，完善排污系數和物料衡算方法及其所適用的行業和污染物范圍，為環境保護稅收計稅依據的核算提供更加全面、科學的技術規范和支撐。

圖1 2018年各地區優良天數比例與大氣污染物稅率對比

圖2 2018年各地區地表水Ⅰ-Ⅲ類水質斷面比例與水污染物稅率對比

（2）明晰環境保護稅復核辦法，做到“有理可依，有據可循”。明確復核規范、工作流程及文書格式等具體操作細項。收集并統計環境保護稅征收相關人員在復核工作中碰到的問題，結合各地區異常數據案件具體情況，確定異常數據和理論數據偏差的大致范圍。

（3）推動地方加快完善涉稅信息共享平臺建設，提供必要的支持和指導。國家相關部門應定期跟蹤調度各地涉稅信息共享平臺建設情況，抽查、監測各地平臺建設或使用情況，對地方遇到的問題及時提供必要的資金支持和技術指導，并組織召開交流研討會、分享經驗。

2.地方政府應積極保障環境保護稅法進一步實施

（1）按照稅法授權明確其他固體廢物的具體征稅范圍。各省（自治區、直轄市）應充分承擔《環境保護稅法》賦予的事權，根據當地資源稟賦和環境質量，編制其他固體廢物名錄。將對環境影響較大的工業固廢，如脫硫石膏、磷石膏、赤泥、工業污泥及除危險廢物之外的化工廢渣等其他固體廢物納入征收范圍，提升環境保護稅征收管理的針對性和有效性。

（2）建議有關省份根據環境質量和污染物排放情況，調整應稅污染物稅額標準。目前，我國環境保護稅稅額最低標準遠低于污染排放實際造成的損失，但是多個省（自治區、直轄市）的稅額仍采取最低標準或略高于最低標準，其中不乏環境狀況較差地區。這些省（自治區、直轄市）應充分考慮當地環境承載能力、經濟情況及環境質量，開展科學研究，選擇適宜的稅額標準及應稅污染物項目數。

（3）提高污染物監測裝置適用范圍，完善抽樣測算方法。投入專項資金，加強環境監測裝置研發力度，提高其監測適用性，確保監測裝置可運用到更多排污點。提高排污監測裝置的精確度，更精準地識別同一排放口下不同的污染物濃度及其排放量。在抽樣測算方面，應組織專業人員研究目前測算方法的適用范圍、可行性和準確性，并針對具體行業的抽樣測算方法進行完善。