對推動工業高質量發展政策的分析

秦海林 張亞麗

當前，我國經濟正邁入高質量發展階段，各地高度重視實體經濟作用，主動謀劃新一輪工業經濟發展，紛紛結合自身區域發展和資源稟賦制定發展目標，重點培育發展特色和支柱產業，部分省市開始著手建設工業高質量發展標準體系。

政策比較

1.從發展目標看，中西部、東北地區把“規模提升”作為工業高質量發展的重要考量指標，東部地區更加注重高質量發展體系建設

我國多數省（直轄市、自治區）在總量規模、產業結構、創新能力、質量效益、智能化和綠色制造等方面提出了具體發展目標（見表1）。由于我國區域經濟發展不平衡，東部、中部、西部和東北地區工業經濟所處發展階段不同，高質量發展目標也有所差異。

（1）中西部、東北地區把“規模提升”作為工業高質量發展的重要考量，如湖北、山西、江西、黑龍江及重慶等地將工業經濟總量規模和發展速度列為重要指標。近年來，中西部地區工業經濟發展迅速，2019年1-7月，云南、貴州、江西以及湖北等地工業增加值同比分別增長10.5%、9.8%、8.9%和8.6%。山西、黑龍江為防止制造業比重下降過快，還將制造業占比提升列入發展體系，山西提出到2022年制造業增加值占全省規上工業比重要達到41%以上，黑龍江提出到2025年工業占全省地區生產總值比重達到30%以上。這與其發展階段相適應，在實現“量的積累”的基礎上逐步實現“質的飛躍”。

（2）東部地區的發展目標不再是單純追求規模擴張和速度增長。2019年1-7月，北京、天津、山東等地工業增加值比2018年同期分別增長3.2%、2.8%和0.8%，分別放緩4.7個、0.7個和4.5個百分點，上海甚至同比下降0.3%（2018年同期為5.9%）。增速放緩并不代表東部地區不重視工業，而是更加注重工業發展效率，如上海致力于建設高質量發展標準體系，實施資源利用效率評價制度。

2.從產業選擇看，高端裝備、生物醫藥和電子信息等戰略性新興產業成為多數省（直轄市、自治區）重點培育和發展的支柱或特色產業

在新興產業中，選擇重點發展生物醫藥行業的省市最多，高達13個，選擇發展信息技術和智能/先進裝備行業的有10個省市。在傳統行業中，7個省市選擇了綠色食品、9個省市選擇了化工作為支柱產業。在未來產業中，有4個省市選擇人工智能作為重點培育產業（見表2）。

表1 重點地區工業高質量發展的主要目標

（1）東部地區處于經濟動能轉換的關鍵時期，更加注重對未來產業的布局。上海、浙江關注發展生命健康、人工智能、工業互聯網等產業。同時，注重發展對工業起到支撐性作用的生產性服務業，《2018年上海生產性服務業發展報告》顯示，上海生產性服務業發展迅速，增加值從2008年的4188億元增長到2018年的13707億元，占全市地區生產總值比重由29.8%躍升至41.9%，占服務業比重達到60%。

表2 重點地區工業高質量發展相關產業選擇情況

（2）中西部地區產業選擇強調工業整體發展質效，在發展傳統優勢產業的基礎上，著力發展高端裝備、新材料、生物醫藥等產業，并力圖通過“發展快、帶動性強、關聯度高”的新業態、新技術、新模式促進傳統優勢產業的轉型升級。如山西加快數字經濟發展，培育先進制造業集群，為煤機裝備、現代煤化、焦化產業等傳統優勢產業注入新動力。

（3）東北地區側重發展有一定基礎、相對成熟、符合地域特色的產業。如黑龍江立足優勢特色，優先發展綠色食品、高端裝備、新材料和生物醫藥四大支柱產業。

3.從特色做法看，東部地區更注重新技術運用和營商環境改善，中西部、東北地區依然重視招商引資

（1）東部地區由于資源環境的約束，提高經濟密度和投入產出效率更為迫切，更為注重資源使用效率的提升。如浙江全面深化“畝均論英雄”改革（對規模以上工業企業通過畝均稅收、畝均增加值、全員勞動生產率、單位能耗增加值、單位排放增加值以及研究與實驗發展（R&D）經費支出占主要業務比重6個評價指標，規模以下工業企業通過畝均稅收、單位電耗稅收兩個指標，進行分類排座，分行業評出ABCD四類企業，并實施差別化政策）、上海實施資源利用效率評價制度（見表3）。在營商環境方面，更加注重公平、公正的法治環境，上海在新一輪營商環境改革中，進一步擴大改革覆蓋面，推動政府管理和服務模式從“以部門為中心”向“以用戶為中心”轉變。

（2）中西部、東北地區持續加大招商引資的力度。江西、廣西等地建立重大工業項目招商引資和項目推進“一把手”親自抓、負總責的工作機制。在招商引資方向上，注重引入產業關聯度高、輻射帶動能力強的企業，各地做法風格各異，如山西利用“十二大產業招商圖譜”（先進裝備制造、新能源汽車、軌道交通裝備、通用航空、節能環保、新一代信息技術、大數據、新材料、鎂鋁合金、現代醫藥及醫療器械、現代煤化工和特色輕工十二大重點發展領域），對制造業空白領域、薄弱環節進行招商；廣西圍繞支撐工業高質量發展的“工業樹”進行招商，逐步構建廣西特色的工業體系。

表3 重點地區工業高質量發展的政策措施

思考及啟示

1.推動工業高質量發展需因地制宜，形成優勢互補的工業格局

研究發現，多數省份選擇了高端裝備、新能源汽車及電子信息等產業作為重點培育和發展的支柱產業，產業重合度高，仍未擺脫傳統工業布局差異化弱、互補性差的痼疾。建議各地結合本地資源特色，在產業鏈上下游找到合適的環節，與其他地區的產業鏈環節形成高效協同發展的新的工業布局，避免出現重復建設和產能過剩問題。

2.發揮各地產業優勢，制定區域工業高質量發展規劃，主動對接和融入國家重大戰略

多數省（直轄市、自治區）出臺了提高工業高質量政策文件，卻沒有充分考慮到區域協調發展。建議以區域為單位制定工業高質量發展規劃，立足本地產業優勢，加強區域產業間深度協作，充分考慮自身在京津冀一體化、長江經濟帶、粵港澳大灣區等國家重大戰略中的產業定位，推動形成優勢互補、差異化發展的區域工業布局。

3.加快建立全國工業高質量發展的評價指標體系，統一指標和權重，指導各地工業高質量發展

浙江、上海與湖北等地紛紛嘗試構建工業高質量發展的評價指標體系。由于各地評價角度不同、構建指標體系亦有所不同、權重設置也不盡相同，得出的評價結果不能進行橫向比較。為了有效評價各地工業高質量發展情況，對各地進行對比分析，促進工業經濟發展，建議參照各地實際，加快構建全國范圍內的工業高質量發展評價指標體系。