提升工程質量安全監管水平新思路

魏興武

（甘肅省定西市建筑管理總站，甘肅 定西 743000）

0 引言

改革開放之后，隨著國民經濟的快速發展，全社會固定資產投資持續增長，民用建筑企業開始廣泛興起，建設市場比較火熱，但是由于建筑管理的體制機制不完善，建筑市場存在的問題也暴露出來，如法律法規不健全，基本建設程序不規范，行為不規范，責任不明確，盲目的、單一的、粗放式的經營模式占市場主導地位，工程建設過程中的質量安全問題較為突出，諸多問題亟需解決。進入新時代，人民生活水平已經有了很大的提高，人們對工程質量和安全的關注度與日俱增，企業自主經營，政府依法監管，人們更加期盼建設領域的各項法律法規健全完善，政府和企業規范運營，建設過程程序合法、行為規范、技術先進、資料完善、責任明確、監管到位，企業和政府共同促進建設工程質量安全逐步有效提升。

1 建筑行業現狀和存在的問題

當前經濟形勢多變，建筑市場的不確定因素增多，慣性思維及利益驅動使建筑行業仍存在諸多比較突出且嚴重的問題。

1）建筑業準入門檻偏低，建筑企業數量多、質量差。房地產業迅猛發展的時期，建設領域相對獲利較為容易且利潤豐厚，建筑行業準入門檻低，很多人想從建筑市場中分得一杯羹，開發公司、建筑企業等各類公司遍地開花，這成了部分人圓發財夢的捷徑。機構不完整、制度不健全、技術力量差、人員配備不足、有證無人的建筑施工企業眾多，法制意識、安全意識、質量意識、責任意識淡薄，陪標、圍標、掛靠成了部分企業的生存之道，造成“二級企業投標，三級企業進場，民工隊伍施工”的亂象，嚴重影響了當地建筑市場的有序發展和建筑工程質量安全的提升。

2）項目建設發承包明爭暗斗，惡性競爭激烈。建筑市場業務并不隨建筑企業的增多而增多，相反，建筑市場出現了“僧多粥少”的情況，每有招標公告，報名參加投標的建筑企業就一哄而上，“各顯其能”，陪標、圍標及暗箱操作等違法違規或明或暗地顯現，惡性競爭現象加劇。表面上看似程序嚴謹合法的發包其實暗藏玄機，部分發包單位注重關系、人情，不注重投標單位的技術水平和能力，項目可能由所謂的“關系人”掌控，真正拿到項目的可能是個人，承包企業只是幌子，掛靠現象極為嚴重，這些都給工程順利實施埋下諸多隱患，政府監管難度加大。

3）建設市場行為不規范，違規處罰難度大、成本低，違規現象履禁不止。主要表現在：建筑企業實際人員配備不足，有證無人、“掛證”現象普遍，跨省“掛證”、跨地區陪標成了普遍現象。項目建設無視基本建設程序，未批先建現象普遍。竣工驗收滯后，項目在未完成竣工驗收合格和備案的情況下擅自投入使用，質量投訴問題不斷等。所有建設市場的違法違規行為，各方面干預多，阻力大、處罰難，對個別履禁履犯、有關系企業的處罰只是在經濟方面有適當損失，并未從市場管理角度實行清除、凈化，形成了企業進入建設市場容易、違規處罰等約束難的現象，甚至無視政府監管。

4）項目建設各方責任主體管理意識淡薄，責任意識不強。

第一，建設單位做為項目首要責任人，對項目建設過程的管理過于松散，不遵守基本建設程序，建設過程中隨意變更，指定供貨商，注重進度輕視投資管控和質量安全，履行職責不到位。

第二，部分施工單位缺乏行之有效的質量安全管理體系，質量安全意識淡薄，各項管理制度不健全，既有制度落實不到位。項目管理松散，項目經理不能按照要求到崗履職，管理機構不健全、管理人員不到位或名不符實，技術能力不強，作業人員無證上崗，施工現場混亂，企業對項目的考核、管理缺失，導致無法及時發現施工過程中的質量安全問題和隱患。安全投入嚴重不足，安全設施、措施不到位，安全教育培訓、質量管控形式化、走過場，特別對一線作業人員的培訓甚少，僥幸、應付心態嚴重，缺乏自身革新和創新意識［1］。

第三，監理單位管理松散，可用人員不足，“掛證”現象嚴重，總監理工程師和現場監理缺乏責任心，部分監理人員對質量安全法律法規、技術規程標準不熟悉，業務技術水平和能力低下，對施工單位的各種專項方案審查不嚴、草率了事，不能結合工程特點提出建設性意見，不能或無力履行監理職責，有時甚至與施工單位沆瀣一氣，不按規定進行見證取樣和旁站，不能及時發現質量安全隱患，或發現隱患不能采取有效的措施，對違章作業現象不能及時制止和糾正，對施工單位違法違規行為有意隱瞞或不及時向監督機構或主管部門報告等，監理形同虛設。監理的違法違規成本太低，缺乏嚴格的準入和清除機制。

第四，個別勘察、設計單位存在掛靠現象，項目勘察、設計項目負責人技術交底不認真、走過場，對項目不熟悉，設計變更把關不嚴，項目負責人不按照要求參加階段驗收和竣工驗收，代簽代辦現象較多，責任心不強。

第五，一些檢測單位和預拌混凝土企業責任心不強，人員業務知識欠缺，對標準、規范的理解能力差，不能按規范標準要求嚴格履行職責，有些檢測數據缺乏真實性、可靠性，甚至編造虛假檢測報告。預拌混凝土企業對產品質量責任意識不強，內部質量管理體系形同虛設，材料質量把關不嚴，技術人員業務能力不強，企業管理混亂，生產程序不嚴謹，外加劑的使用和運輸時間的管控不嚴格，企業對產品質量重視程度遠不如對利潤的追求程度。

由于受觀念、認識和慣性思維的影響，各參建主體責任人對工程質量安全責任心不強，出現了“制度掛在墻上，行動說在嘴上，措施寫在紙上，責任不在肩上，人員不在崗上，經費不用在工程上”的怪圈，使監管更加困難。

5）建設工程質量安全監督體系亟需健全完善，缺乏培訓教育，知識結構陳舊。

第一，建筑質量安全管理體系存在職能分散、職能轉變和技術裝備落后等問題。以前多數地方的工程質量安全監督站是受當地建設行政主管部門委托的管理機構，屬于授權執法，大部分基層安全監督站單位和人員性質不確定，專業監督人員嚴重不足，監督經費無來源，工作經費缺乏財政保障，沒有基本的交通工具或交通經費，人員得不到及時培訓，工作缺乏積極性，沒有形成有效的監督管理機制，沒有基本的質量安全監測設施和科學有效的監督管理手段，管理方式和管理手段還無法適應日益發展壯大的建筑業的需求。目前正處于機構改革之時，工程質量安全監督機構的改革前景并不明朗，基層監督機構更加迷茫，機構改革行政執法權回收于建設行政主管部門，監督機構如何有效實施對工程質量安全的監管有待探究和期待。

第二，監督人員培訓教育與新技術的發展運用不同步，使監督工作面對新技術有些無所適從，一片茫然。由于人員緊缺、經費緊張，對監督人員的培訓少之甚少，監督人員僅憑自己的理解對工程質量安全實施監督，口徑不統一、尺度難界定、隨意性大、權威性差。面對大量新材料、新技術、新工藝的應用，監督人員的知識結構陳舊，對新知識的了解、掌握滯后，導致工程質量監督工作難以有效進行，工作效率差，給建筑工程質量安全監督工作帶來了新的挑戰。比如近年來剛剛興起的 BIM 技術，該技術是一種應用于建筑施工管理中的重要技術，BIM 技術的應用將建筑施工各方有機地聯系在了一起，對建筑工程施工質量有著巨大的保障作用［2］，由于監督機構所處的機構不確定、性質不明朗、培訓無經費等相對尷尬的位置，不能廣泛深入地對該技術了解、掌握，無法通過 BIM 技術平臺完成對于建筑工程項目施工信息的瀏覽與分析，無法與建設各方順暢地交流和溝通。

2 整頓規范市場 強化責任意識

1）強化資質管理，嚴格建筑市場準入制度，認真落實優勝劣汰的自然生存法則。

加強資質審查力度，對申請進入建筑市場的各類企業及中介服務公司，嚴格審查其申報資質是否符合國家規定的條件，主要是對其資料的真實性要加大審查力度，確保企業名符其實，對不符合條件的企業或中介機構決不允許其進入建筑市場。

建立健全招投標制度，嚴格依法規范招投標程序，規范投標人的行為，嚴厲打擊招投標過程中的各種“潛規則”，切實有效打擊各種串標、圍標現象。規范招標代理行為和對評標專家管理，嚴格招標文件備案管理，規范評標程序和評標辦法，建立和完善招投標聯合監管模式、公示管理制度和投訴舉報機制，使招投標工作更加陽光、透明、公正，真正選擇出有實力、信譽好的承包企業。

建立健全完善的、切實可行的市場誠信制度，建立誠信檔案，充分利用網絡、媒體等宣傳工具，及時向社會公布建筑市場上相關責任主體、責任人的市場行為，鼓勵宣傳正能量，讓好的企業、人員贏得社會的認可，幫助他們獲取更多的業務，使他們做大做強。對存在違反法律法規和工程建設強制標準、發生質量安全事故、缺乏責任意識和誠信意識等行為的企業和人員，要依法嚴厲查處，向社會及時公布，嚴格限制他們在建筑市場的各種行為，以零容忍的態度和決心，讓違法違規企業和人員寸步難行，逐步退出建筑市場，從管理上切實做到優勝劣汰，凈化建筑市場。

2）加強對建筑領域職業資格的管理，牢固樹立責任意識。

完善和規范個人職業資格的管理制度。嚴格審查職業資格的準入，提高準入門檻，繼續完善職業資格注冊機制，建立健全操作性強的核查制度，加強和規范建設行業職業資格管理，促進職業人員切實服務于建筑質量安全的提升，強化執業能力，建立嚴格的、操作性強的問責和清除制度。

加強對職業人員履職能力和行為的考核，接受社會監督。雖然近些年建設行業個人職業資格數量增加，但有一部分取得職業資格的人并未真正在崗位上從業，“掛證”現象非常普遍，嚴重擾亂建筑市場。住房和城鄉建設部等七部門于 2018 年 11 月聯合發布了《住房城鄉建設部辦公廳等關于開展工程建設領域專業技術人員職業資格“掛證”等違法違規行為專項整治的通知》，為了遏制工程建設領域專業技術人員職業資格“掛證”現象，維護建筑市場秩序，促進建筑業持續健康發展，決定開展工程建設領域專業技術人員職業資格“掛證”等違法違規行為專項整治，各省、市隨后也出臺了一系列相關政策和措施，取得了一定成效。但從目前整治情況看，僅僅是對公職人員“掛證”進行了約束，對社會、企業人員仍影響不大，這部分人員的“掛證”現象仍然存在，特別是跨省“掛證”增多，企業和項目上仍然存在有證無人的現象。這就要求在日常監管工作中要重點加強對職業人員的考核，并將職業人員的履職與其職業資格注冊、個人信譽及不良行為記錄相關聯，及時向社會公示，通過媒體和社會力量，督促其嚴格認真履職，逐步杜絕建設領域專業技術人員職業資格“掛證”現象，達到維護建筑市場秩序，促進建筑業持續健康發展的目的。

提高責任意識，注重落實責任。要切實督促在相應崗位上的職業人員提高責任意識，依法依規履行崗位職責，遵守職業操守，嚴格落實建設工程質量終身責任制度，建立健全完善可追溯的責任追究制度、職業人員不良行為公示制度和嚴格的清除機制，增強職業資格人員高度的責任感和勇于擔當的精神，為促進建設工程質量安全水平的整體提升提供技術和安全保障盡職盡責。

3 加強監管 促進工程質量安全整體提升

1）明確機構性質，健全完善職能，保障工程質量安全。監督機構依法承擔著政府對建設工程的質量安全的監督職能，執行的職責是行政執法的性質，監督機構應定位于準行政機構或參照公務員管理。對監督執法由同級財政保障其必要的經費來源，嚴格監督經費的劃撥、使用和審計，既減少監督機構和人員的后顧之憂，又確保監督機構能正常有效地運轉，特別應加強對基層監督機構的建設。只有這樣才能真正履行建設工程質量監督的職責，真正實現政府對工程質量安全的監督管理，做到監督執法的公正、公平、公開，保證政府執法的威懾力。在明確了監督機構的法律地位后，加緊對監督機構進行改革，進一步健全和完善監督執法的相關法律法規體系，確保監督執法的獨立性，最大限度地減少或消除監督執法過程中的行政干預，加大監督執法的責任，建立相應的追責機制，使之能更加嚴謹地、更好地開展工作。

2）增強質量安全監督管理意識、提升業務素質、創新監管模式。工程質量安全監督工作是具有技術性和政策性的雙重工作，對于工程質量安全監督機構而言，除了要對各方責任主體行為進行有效的監督，還要對實體過程進行勘查，將國家相關政策、法律、法規和工程建設強制性標準更好地落實在日常監督工作之中，因此監督機構工作的好與壞、監管的寬與嚴，對整體工程質量安全具有重要影響。首先要從監督機構內部管理入手，明確自己的定位，提高監督人員政治素養和法制意識，理解并熟練掌握相關法律、法規，監管工作要規范化、制度化、程序化。其次要不斷加強業務知識的學習，精通各種規范、標準，更新自己的知識內容，博采眾長，接收并鉆研學習新技術、新工藝，不能被科技時代發展的速度所淘汰。再次要隨著社會的進步，科學技術的發展，不斷創新監管模式，充分利用互聯網、大數據、BIM 技術等先進手段，對可能出現的問題進行預先分析研判，從技術上、管理上、組織上提出整改意見，有效規避工程管理過程中的質量安全問題。只有在監督機構內部打造一支技術過硬、手段先進、嚴格遵守法紀的管理隊伍，才能在工程質量安全監督過程中用過硬的技術、嚴謹的法理和程序、先進的手段說明問題，更好地管理各責任單位，提高工作效率，從而減少監督過程中的主觀性與盲目性，樹立工程質量安全監督的權威形象，從而對工程質量安全進行更好的監管。

3）強化質量安全監督人員的培訓教育，建立完善有效的約束機制、社會監督機制和責任追究機制。在工程質量安全監督機構健全、職能定位準確的情況下，要使監督機構良性運行，有效地發揮其作用，首先要確保監督人員的培訓教育常態化，從相關政策、法律、法規到各種規范標準、新技術的推廣運用等開展全方位的、定期的培訓教育，形成完整、有效、可操作的培訓考核機制，不走過場、不走形式，使監督人員在履行職責時標準統一、口徑一致，避免在工程質量安全監督過程中標準不一、定位不準現象［3］。其次，對工程質量安全監督人員的權利也不能無限地放大，要建立完善有效的約束機制，監督機構要制定嚴格的管理制度，建立嚴謹的工作程序，規范、約束監督人員的行為，建立健全投訴舉報通道，充分接受建設各方責任主體和社會的監督，廣泛聽取各方面意見和建議，及時核查、落實、糾正監督人員在質量安全監督過程中的不當行為，建立完善的考核制度和責任追究制度。對監督人員的履職從執法水平、技術服務等各方面進行評定，確保監督人員在監督過程中程序合法、法理清晰、問題精準到位、隱患消除及時、權力運用得當，嚴格按照“法定職權必須為，法無授權不可為”的原則理念履職盡責。對不按規定履職、濫用職權、無能力履職、失職瀆職的監督人員要及時做出處理并通過網絡媒體向社會公布，形成震懾。

4）加強對建設項目各方責任主體的監督，夯實責任，促進工程質量安全水平整體提升。工程質量安全直接關乎著民生，僅靠工程質量安全監督機構進行監管無法保證工程質量安全，因此必須要加強對參與建設的各方責任主體行為的監督，各方共同努力，才能保證工程質量安全可控［4］。首先要加大對各責任主體、責任人在建設過程的事中、事后監管，嚴厲打擊各種掛靠、轉包、肢解分包行為，認真做好宣傳工作，督促工程建設各責任主體遵守工程建設的相關法律法規，對違反工程建設法律法規及工程建設強制性標準的嚴格依法查處。其次要嚴查工程建設各方責任主體責任人，審查各方項目負責人是否存在“掛證”行為，是否能真正履行職責，堅決杜絕施工現場各方主要責任人存在有證無人或人證不符的現象，嚴格落實施工現場實名制管理，利用科技手段在施工現場建立完善可操作、可即查的實名制查詢監管系統，確保在監管過程中能隨時核查，配套完善的罰責制度和清除機制，將責任落到實處。再者，要加強對檢測單位和預拌混凝土企業的管理。嚴格規范其行為，督促其樹立牢固的質量責任意識，嚴禁杜絕抽樣走形式、檢測走過場、數據隨意編的現象，要督促企業落實內部質量控制體系，將檢測單位與預拌混凝土企業納入常態化監管，建立完善的市場準入與清除機制，確保檢測試驗數據和預拌混凝土產品的可追溯，保證工程質量真正符合設計要求。

4 結語

總之，隨著社會的發展和科學技術的進步，經濟的發展、人們對工程質量安全的需求也在不斷的提升。只有建立健全法制體系，完善的建設市場運行機制，鼓勵、培育、發展管理先進、隊伍優質、技術雄厚、體系完備、運營規范的建筑企業，提高質量安全責任意識，強化工程質量安全監督機構監督執法的獨立性和責任性，減少行政干預，建立完備的、相互約束的、透明開放的監督機制和準入清除機制，充分利用現代科技，創新企業管理和監督執法水平，養成企業行為規范、管理科學，相關責任人自覺守法、勇于擔當，監督機構督查到位、公平執法的體制機制，建設市場才能得以良性發展，建設工程質量安全水平才能會有較大的、效果明顯的整體提升。