敦煌區域生態公益林管理與發展探討

一、引言

敦煌位于河西走廊最西端，地處東徑92°13′～95°30′，北緯 39°40′～41°35′之間，東接瓜州縣，南連肅北蒙古族自治縣和阿克賽哈薩克族自治縣，西和北與新疆維吾爾自治區接壤，總土地面積4705.3萬畝。敦煌地勢南北高，中間低，自東向西微傾斜，地貌大體可分為山地、丘陵、走廊平原三大類。敦煌深居內陸，屬典型的大陸性暖溫帶干旱氣候區，年平均日照時數3246.7小時，年均氣溫9.3℃，年均降雨量42.2毫米，年平均蒸發量2505毫米，相對濕度40%，干燥度18.98，屬極干旱地區，風大沙塵多，無霜期短，風災和凍害較為頻繁。

敦煌全區域林地總面積479.27萬畝，其中,有林地8.2萬畝，占林地總面積的1.7%，灌木林地303.5萬畝，占林地總面積的63.3%，森林覆蓋率9.8%，喬木林以楊樹為主，有少量沙棗、胡楊等，灌木林以檉柳為主，有部分梭梭、沙拐棗、白刺等。敦煌區域林地以公益林為主，占林地總面積的69.2%。由于特殊的氣候類型，敦煌區域有限的林地面積，對敦煌市及周邊區域的生態安全具有不可忽視的作用。公益林的建設是改善生態環境的重要手段，而建設公益林的關鍵就是因地制宜，建立起與之相適應的管理發展模式。

二、敦煌區域生態公益林基本情況

（一）公益林區劃界定

根據2017年公益林落界成果，敦煌全區域區劃界定公益林總面積426.53萬畝，其中：敦煌市屬國家級公益林94.99萬畝，省級公益林3.97萬畝，未認定國家級公益林1.43萬畝，地方公益林113.41萬畝；甘肅敦煌西湖國家級自然保護區國家級公益林99.92萬畝，未認定國家級公益林11.68萬畝，其它地方公益林94.79萬畝；甘肅敦煌陽關國家級自然保護區國家級公益林面積6.34萬畝。按林木權屬分：全部為國有林地。按生態區位分：國家級公益林面積201.25萬畝，其中：江河兩岸28.84萬畝；荒漠化與水土流失區域168.5萬畝。省級公益林3.97萬畝，其中荒漠化與水土流失區域3.97萬畝。

（二）公益林管理情況

敦煌市公益林分布范圍廣，根據集中連片、面積適中的原則進行劃分：敦煌市屬國家級公益林共劃分東湖、東沙門、西湖、北湖、三道泉和南梁等6個管護區，由敦煌市天然林野生動物管護站組織護林員統一管護，每個護林員管護面積約12000畝；敦煌西湖國家級自然保護區公益林共劃分玉門關、后坑、土梁道、蘆草井、崔木土和多壩溝6個管護區，由甘肅敦煌西湖國家級自然保護區管理局組織護林員進行統一管護，由于地形區位特殊，部分護林員管護面積約大于12000畝；敦煌陽關國家級自然保護區公益林共劃分西土溝、渥洼池、二墩3個管護區。

敦煌市經省林業和草原局審核批準的集體和個人公益林生態效益補償面積為9.47萬畝。集體和個人公益林管護，由敦煌市林業和草原局與鄉鎮、鄉鎮與村、村與護林員簽訂管護合同，層層落實管護責任，形成局、鄉鎮、村、護林員、群眾五級護林網絡，使得每一片公益林地塊既有專人負責，又有群眾共同參與管護，有效地保護了公益林資源。

（三）公益林效益補償情況

2019年敦煌全區域的國家級公益林補償面積194.91萬畝，占實有總面積的45%，總共補償資金為1958萬元，補償金按照相關財務規定，按照管護人員勞務費、補植撫育費和管護基礎設施費三大類支付，集體和個人公益林生態效益補償資金全部通過“一卡通”兌付到戶。補償金的按時足額發放有利于進一步調動林農造林、護林的積極性，維護生態安全。

（四）生態工程建設情況

森林撫育：近年來，敦煌市在北湖管護區打機井先后對梭梭林灌溉4個輪次，在敦煌農場北尾水排泄渠口用機械開挖引水渠700米，打埂600米；在東湖管護區開挖引水渠1.76公里，修筑攔洪壩1.76公里。敦煌西湖保護區還按照“三分栽、七分管”的原則，苗木定植后，采取灌溉、清除淤沙和禁牧、防病蟲鼠兔等管護措施。采用機井提水、滴灌灌溉，在4～10月份根據敦煌氣溫及林地需水進行調節灌溉，平均每月灌溉2～3次，全年澆灌20次，確保了林木成活率達到90%以上。

森林防火：主要包括各管護區域購置各類防火器材，在三道泉修建防火隔離帶7公里，在西湖保護區建立防火瞭望臺6個，新建與維修防火道路120公里；開展業務培訓和森林防火演練，增強護林員的業務能力；依托植樹節、荒漠化宣傳日、野生動物保護日、愛鳥周等主題活動，在市政廣場、各鄉鎮、保護區周邊景區等開展森林消防宣傳工作。

管護基礎設施建設：在巡護道路兩側建設鐵絲網格圍欄，公益林界與農區接壤處埋設公益林界碑，各重要路口安裝視頻監控設備，改造各管護站生活基礎設施，公益林周邊鄉鎮防控黃斑星天牛，購置藥劑實施機械病蟲害防控等。

經過近幾年的禁牧、禁伐和專職管護，敦煌區域以灌木林為主的公益林發展良好，取得明顯的社會、生態效益。灌木林充分發揮了其防風固沙、水源涵養等生態功能；區內生物多樣性得到保護，普氏野馬、野駱駝等國家重點保護野生動物數量逐年增加；尤其是公益林植被蓋度的增加對沙漠東侵、沙塵東進起到很大的阻擋作用。

三、敦煌區域生態公益林開發及管理存在的問題

（一）群眾參與管護的積極性不足

敦煌屬于經濟欠發達地區，區域經濟和教育狀況較落后，當地民眾對外界信息的接受程度和理解程度較低，對生態公益林的管理造成不利影響。且相當一部分生態公益林位于耕地邊緣，距離生活聚集地較近，管理難度大，附近林農擅自砍伐公益林的情況時有發生。

（二）管護隊伍業務水平有待提高

生態公益林護林員由管轄單位按照管護人員的選配條件選拔聘用。但目前聘用的護林員大多數文化水平低，對森林防火、野生動植物保護、監測設備的操作等專業知識和技能的接受程度低，而由于護林員工作環境艱苦、薪酬低，有一定教育背景的人才對護林工作的認可度低。因此，敦煌區域生態公益林管護隊伍面臨管理水平較低，年齡層次偏大的局面。

（三）經營開發的局限性

生態公益林除具有水源涵養、防風阻沙、水土保持等生態功能外，還具有一定的經濟效益，目前，敦煌全區域的公益林類型中，只有苗圃地可以產生直接經濟效益，其它類型公益林主要產生生態效益，同時，位于自然保護區內的林地，禁止開發利用，所以敦煌區域能夠開發利用產生直接經濟價值的林地非常有限。

四、敦煌區域生態公益林管理開發的優化對策

（一）適度擴大公益林補償面積

敦煌全區域區劃界定公益林總面積426.53萬畝，納入國家級公益林補償面積的僅有194.91萬畝，占實有總面積的45%，導致部分公益林無人管護，毀林開墾、毀林養殖、人為制造受災林木申請采伐或無證采伐等破壞公益林的現象時有發生。適度擴大公益林補償面積，不但可以使更多公益林得到有效保護和利用，同時可解決城鄉貧困人員就業難的問題，社會效益和生態效益同時得以提高。

（二）完善生態公益林效益補償金制度

目前我國公益林生態效益補償資金主要來自中央財政和各級地方財政。不同地區和不同管護難度管護成本有差異，生態公益林效益補償金的標準跟不上我國快速發展的經濟水平，基層護林員薪酬偏低，造成其工作積極性不足，無法很好地支持生態公益林的進一步建設和擴充。應拓寬爭取資金的思路。首先，開發新型的資金渠道，大力開發和形成碳匯市場，政府支持和引導公眾通過碳匯市場交易和碳基金實現對生態公益林的效益補償。其次，加大專項基金補償，通過建立基金會對生態公益林的資金和人員進行補充，并且以基金會的形式發動社會力量進行全民護林宣傳教育，促進全民積極參與生態環保活動。

（三）加強生態公益林的開發利用

敦煌區域生態公益林中可利用開發的苗圃地和部分集體、個人權屬公益林，可以充分發揮其經濟價值。利用區域資源優勢，通過爭取林業貼息貸款項目，建設沙區特色林果基地，建設儲藏、保鮮、加工企業，可有效提升產業效益和應對市場的能力，對增加綠地和森林面積，增強企業、農戶發展林果業和治沙造林的信心，促進公益林項目區農民增收，改善生態環境等有積極的推動作用。