“放管服”背景下的高校科研經費管理與財務風險管控問題探討

●徐慧曄

高等教育“放管服”改革是深化教育行政管理體制改革、轉變政府職能的必由之路，是構建高等教育治理體系的重要抓手和推動高等教育領域供給側結構性改革的重要手段。所謂“放”，是指政府放權，給予高校更多的自主權，厘清政府、高校的權力邊界。體現了政府簡政放權，深化改革的決心，激勵高校走向內涵式發展，更好地發展知識創新、服務社會的功能。所謂“管”，指的是規范管理，創新管理模式，實現政府對高校的監管，保證資源的合理配置。所謂“服”，是優化服務，提升政府服務供給的質量，釋放高校的創新活力。2018 年教育部科技司發表了《2017 年高校科技統計表》，顯示我國有將近250 所高校的科研經費超越億元。高校是國家自主創新道路上的重要力量，科研經費作為科研項目的經濟來源起了十分重要的作用。而繁瑣的報銷手續，重復的申報表格，束縛了科研人員的手腳。要著力改革和創新科研經費使用和管理方式，讓經費為人的創造性活動服務，而不能讓人的創造性活動為經費服務。2019 年的政府工作報告中指出：進一步提高基礎研究項目間接經費占比，開展項目經費使用包干制改革試點，不設科目比例限制，由科研團隊自主決定使用。

“放管服”的背景下，進行科研經費的管理和使用，就是要讓科研經費的財權和事權統一在項目負責人手中，但在這一過程中，可能會帶來財務風險的增加，對于高校來說如何進行財務風險的識別和管控，更好地提升科研服務水平。尤其是在本年初行政事業單位開始實施新的會計核算制度，高校的成本核算和財務風險管控都將得到進一步重視和改進。

一、“放管服”背景下科研經費管理帶來的財務風險

1.簡化財務預算帶來的風險。科研經費要為科研活動服務，就要尊重科研創新活動的規律，財務預算的精確性與科研創新活動的不確定性形成了矛盾，同時科研人員并非財務專業人員，對于預算的相關規定和細則并不是十分了解。預算和實際支出的不一致也是造成報銷難的原因之一。科研經費管理首先要優化項目預算編制。財務部門可以根據歷史數據測算不同類型的科研項目的經費比例，據以提供給科研人員參考，預算編制由金額概化為比例。這一過程，簡化了預算，提高了科研人員經費使用的彈性，仍有可能帶來項目與預算比例的不一致問題，另外簡化的預算可能帶來信息披露的不足，財務人員與項目負責人的信息不對稱，帶來科研人員的道德風險問題和項目結題時的困難。

2.間接費用比例上升帶來的風險。2015 年，財政部、國家自然科學基金委員會印發《國家自然科學基金資助項目基金管理辦法》，對國家自然科學基金資助項目實行間接費用管理，要求間接費用不得超過直接費用扣除設備購置費后的一定比例，并由依托單位統一管理使用，依托單位應當制定相應管理辦法。2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》，提高了間接費用的比重，提高到不超過直接費用扣除設備購置費后500 萬以下的部分為20%，500 萬到1000 萬的部分為15%，1000 萬以上的部分為13%，同時取消績效支出比例限制。2018 年，國務院印發《關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》，提出開展基于績效、誠信和能力的科研管理改革試點，對基礎研究、軟件開發、集成電路設計等智力密集型項目，提高間接經費比例，500 萬元以下的部分為不超過30%，500 萬元至1000 萬元的部分為不超過25%，1000 萬元以上的部分為不超過20%。對數學等純理論基礎研究項目，可進一步根據實際情況適當調整間接經費比例。間接經費的使用應向創新績效突出的團隊和個人傾斜。2019 年的政府工作報告中指出：進一步提高基礎研究項目間接經費占比，開展項目經費使用包干制改革試點，不設科目比例限制，由科研團隊自主決定使用。間接費用主要用于補償項目承擔單位的管理成本，補償科研人員的人力成本，同時用于激勵科研人員的創造性的勞動。縱觀我國間接經費管理制度的變化，是不斷提升間接費用的比重，體現了對科研人員的信任和勞動成果的尊重，以改革推動生產力的解放，但間接費用的使用應當區分對于間接成本的補償和對于科研人員的績效支出。這涉及到間接成本的核算和科研績效的評價，否則無法達到激勵作用。

3.項目資金延遲撥付帶來的風險。縱向課題項目的資金撥付往往晚于項目立項時間，造成項目研究進度與申請資金匹配度不高，造成項目前期資金不足，影響項目實施，項目資金無法做到專款專用，項目結題時資金又用不完，造成結題不結賬。同時，在報銷過程中，存在審核手續多，管理部門多，報賬困難。

4.項目結項突擊報賬的風險。由于支付進度考核的要求，以及本年的票據要在本年報銷的要求，在年底或者項目結題前，往往存在突擊支出和突擊報賬以及不同項目之間經費相互使用，增加了不必要的支出，浪費了資源，也帶來報賬難的體驗。此外，科研項目往往結題未結賬，結余資金長期掛賬，不僅有降低資金使用效率的風險，也增加了資金挪用等違規事項出現的管理風險。

二、“放管服”背景下科研經費管理的財務風險管控

1.下放預算調整權利與考核預算執行績效。簡化財務預算，甚至將金額概化為比例，只能部分解決項目支出和預算不一致的問題，還應下放預算調整的權利，尊重科研創造活動的不確定性規律，在保證預算的約束性的前提下，在總額管控的基礎上，給予科研人員根據實際情況進行調整的空間，體現預算的彈性。目前對科研經費的管理，有些高校采用的是校院兩級管理，有些采用的是校課題組兩級，有些采用的是校院課題組三級，將科研項目財務預算調整的權利下放至課題組，建立項目負責人負責制，建立項目負責人與財務部門的信息溝通平臺，將預算的執行也納入到績效評估。

2.加強間接成本的核算。通過提升間接費用占比來補償和激勵科研人員，但如何區分成本補償部分和績效激勵部分，這需要會計部門提供間接成本的核算資料。我國高校財務部門采用的是事業單位收付實現制會計制度，成本核算信息沒有或者不準確，藉由我國政府會計制度改革之機，加強事業單位成本核算制度的完善。高校科研活動和教學活動，以及科研項目之間的交叉性使得成本分攤成為必要，可以以項目作為成本分攤單位，按照是否直接歸屬于項目，將成本區分為直接成本和間接成本，再采用作業成本法對科研活動流程分為申報、立項、結題等作業環節，尋找成本動因，來分配成本。為間接費用的有效使用提供更科學完善的核算資料。

3.績效考核與誠信制度的建立。由于科研人員的腦力勞動過程不可見，難以進行成本的計量，科研成果往往是數年的教育、科研經驗的厚積薄發的結果，如何對科研人員進行績效考核，目前主要是通過間接費用來對科研人員進行激勵，國家在提高間接費用比例的同時，需要設計合理的績效考評體系，建立知識產權市場。科研人員獲得的信任必須建立在誠信基礎上，要營造良好的學術風氣和科研氛圍，可以通過信息披露制度，將科研人員和課題組的作風問題進行披露。另一方面通過建立暢通的業務信息公開和投訴渠道，加強對財務人員的監督，提高財務工作透明度和服務水平。建立個人誠信檔案，設立個人信用評分體系，對信用高的個人可以減少審批環節，對信用低的個人要加強監管。

4.建立以項目驅動的信息系統。科研經費管理是一個系統工程，涉及到科研管理、財務、資產管理、審計、人事等多個部門，過程中帶來的財務風險很大一部分是由于信息不對稱帶來的，如何加強部門平臺間的信息集成與共享，可以借鑒業財一體化的思想，使項目的業務流程（包括項目的申報、立項、實施、結題）、財務流程、管理流程有機融合，建立以項目驅動的信息處理流程，使得流程中資源得到更好的配置。

從另一個角度來看，也是通過信息技術來提高服務水平。通過對信息系統建立友好服務界面，如進行網上預約、網上查詢、智能回答，進一步和手機端結合，實現自助辦理和移動辦公，為科研人員節省時間和精力。

完善的信息系統也為風險預警機制的建立提供技術基礎，通過信息系統提供的數據，挖掘大額數據異動，將其進行一般、中等、重大的風險分級，根據分級采用約談、檢查、信息公開等不同的風險管理手段。