山西省養老政策的歷史演變及改革思路

●任 杰

在五千年華夏文明長河中，孝敬老人、贍養老人是其中最為璀璨閃光的文化篇章，也是中華民族獨有的傳統特色。改革開放40年來，我國養老事業發生了翻天覆地的巨變，人們的養老觀點從傳統走向現代，養老模式也從以家庭養老為主走向政府、社會與家庭相結合。隨著老齡化形勢日益嚴峻，人們對美好生活的向往越來越強烈，推進養老服務健康發展的重要性愈加凸顯，養老支持政策也亟需大跨步向前推進。山西省養老政策在全國養老政策的指導下，經歷了不同的發展階段，建立起相對完善的體系框架，取得了較為突出的成效。但同時我們也必須看到，當前的養老政策仍存在一定問題，不能完全適應養老服務發展的需要。下一步必須加大改革力度，完善體制機制，推動養老服務份量更重，容量更盛，質量更高。

一、山西省養老政策的發展歷程

隨著經濟社會的不斷發展，人們的養老需求逐漸增加，養老問題日益突出，養老政策逐步得到關注和重視。山西省立足不同發展階段，出臺了一系列推動養老服務業發展的政策措施。受社會環境因素影響，各個時期養老政策側重點不同，發展特點也有所不同。

1.改革開放前的福利救濟型養老。新中國成立后，基于當時的計劃經濟體制和城鄉二元戶籍制度，這一時期的養老服務主要由單位和家庭承擔。在城鎮，基于企業責任與財政責任的企業和機關事業單位包辦其職工及家屬的養老福利，保障相對全面，水平相對較高，是當時老年社會福利制度的主體。無勞動能力、無生活來源、無法定贍養人和撫養人的城鎮“三無”老年人，則由政府送進公辦養老院進行集中供養; 在農村，絕大部分老年人的養老靠家庭解決，“五?！敝贫戎会槍ι贁缔r村老年人提供養老服務，救濟水平較低。這一時期的養老服務充分體現了政府和企業的二元責任，政府控制著養老服務資源的分布和供給，但主要是針對建設社會主義有貢獻的老干部和老年工人而設置的安置政策，或是針對孤寡困難老人的福利救濟，且因覆蓋對象的身份不同，其享受的福利水平差別較大，政策系統性的工作思路尚未形成。

2.改革開放初的社會福利型養老。20 世紀70 年代末，我國經濟社會領域發生了重大變革，市場經濟體制逐步建立。勞工合同制取代了企業職工的“鐵飯碗”，原來依附于國有企業和集體企業經濟的“職業福利”包袱逐漸萎縮，企業福利責任漸漸剝離，政府兜底責任逐步履行，市場責任開始提出。1978 年，民政部恢復建立，主管社會救濟、社會福利及優撫安置事務。中國老齡問題全國委員會正式成立，標志著中國政府的老齡工作開始步入正軌，養老問題得到政府的初步重視。1982 年，為響應在維也納召開的“第一次老齡問題世界大會”的號召，國內從中央到地方陸續成立了老齡工作機構，開始為老齡工作的規范化提供體制保障。1989 年，政府工作報告中首次出現“人口老齡化越來越成為我國社會的重要問題，各地區、各部門都應關心老年工作”，隨后《中國老齡工作七年發展綱要（1994—2000 年）》出臺，《中華人民共和國老年人權益保障法》頒布實施，將老齡問題提升到法治層面。1991 年，國務院頒布了《關于企業職工養老保險制度改革的決定》和《農村社會養老保險基本方案》，表明我國開始城鄉養老保險制度的探索。在這一階段，養老問題正式得到關注，政府針對老齡問題作出系統、科學的表述，進行積極的規劃和部署，養老政策體系雛形逐步形成，養老工作開始向規范化和專業化方向發展，這是國家建設養老服務體系的早期探索。

3.新世紀社會化養老服務的初步構建。和全國情況一致，2000年以前，山西省的養老服務內容多屬于社會福利與社會救濟的范疇，政府服務的對象基本限于孤寡老人和生活困難老人，主要通過福利院、敬老院、光榮院等收養性社會福利機構完成。1999 年，隨著我國正式進入老齡化社會，完善養老服務體系的要求日益迫切。2005 年，民政部發布《關于開展養老服務社會化示范活動的通知》，首次提出要建立“以居家養老為基礎，以社區老年福利服務為依托，以老年服務機構為骨干的老年福利服務體系”。2006 年國務院出臺《關于加快發展養老服務業的意見》，第一次明確提出“養老服務業”的概念、重要性以及多種實現方式。2011 年，我國第一部社會養老服務體系建設的專項規劃《社會養老服務體系建設規劃（2011—2015 年）》發布，將發展社會養老服務提升到影響國家經濟社會發展全局的高度。隨后，《養老機構安全管理》《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》《國家人口發展“十二五”規劃》《民政部關于鼓勵和引導民間資本進入養老服務領域的實施意見》《關于進一步做好養老服務業發展有關工作的通知》等一系列促進養老服務發展的政策密集出臺。養老服務政策數量和內容的不斷豐富，表明政府在養老服務政策制定上將科學規劃、引導發展作為首要職責，思路更加清晰，體系更加完善。2014 年，山西省緊隨國家腳步出臺《關于加快發展養老服務業的意見》，提出要把養老服務機構的發展和養老服務網絡的建設納入國民經濟和社會發展規劃。這一綱領性文件全方位系統性地安排部署了山西省養老服務業發展的重點和任務，為下一步的發展指明了道路和方向。同年，《山西省加快推進健康服務業發展實施方案》頒布實施，從支持發展的各個角度進一步明確部門分工，合力發展養老服務業。山西省養老服務體系建設進入全面社會化和產業化的新階段。

4.黨的十八大以來可持續、升級版的養老政策。十八大以來，山西省結合自身實際積極探索，從不同層面制定政策對養老事業的健康發展進行全方位支持。面對日益突出的農村養老問題，于2012 年在全國率先提出試點建設農村日間照料中心，2013 年下發《關于做好全省農村老年人日間照料中心建設工作的通知》，將農村老年人日間照料中心建設工作在全省范圍內全面推開。不斷完善養老服務體系，密集出臺了《山西省養老機構設立許可實施辦法》《關于我省養老服務機構用水用電用氣用熱價格的通知》《全省扶持民辦養老服務業發展財政貼息暫行辦法》《關于支持社會力量發展養老服務業的若干政策措施》《關于做好民辦養老服務機構建設補助工作的通知》《關于完善民辦養老機構相關補助的通知》，《關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的實施意見》《關于加快發展商業養老保險的實施意見》《山西省“十三五”養老服務業發展規劃》《推進農村養老服務行動計劃（2019-2021）》《支持康養產業發展行動計劃(2019-2021)》等政策措施，不斷鼓勵社會資本加大對養老事業的投資力度，通過各種方式引導社會力量成為發展養老服務的主體。大力推行醫養結合模式，制定《關于推進醫療機構與養老服務融合發展的指導意見》，全省基本實現省、市兩級公辦養老機構增設醫療配置。積極培養專業技術人才，出臺《進一步支持服務業發展若干措施的通知》，將山西省老年公寓打造成為省級“養老護理員培訓基地”。

二、山西省養老政策的演變特征

總體來看，山西省養老政策體系在國家養老政策的指導下逐步完善，與全國養老政策一脈相承。在行動主體、政策惠及的人群范圍以及涵蓋的項目內容方面呈現以下特征。

1.推行政策的主體從“單一供給”向“多元供給”轉變。最初的老年人社會福利政策作為家庭和個人養老的重要補充措施，主要是由政府提供給特殊群體老年人的照顧性的物質幫助和服務。改革開放后，企事業單位舉辦福利事業，包攬了職工住房、醫療、養老等各方面的福利。但這種由國家和集體包辦的福利模式，普遍存在資金不足、福利機構少、服務水平較低等問題。隨著經濟社會的發展，社會公眾的養老服務需求不斷升級，這種水平較低、覆蓋面窄的福利模式已經難以滿足廣大人民群眾的需求。為了改變這種局面，山西省制定出臺一系列支持社會力量興辦社會福利機構的政策措施，采取政府、集體和個人等多種渠道投資方式，按照產業化思路和市場規律發展養老服務業，在強調社會效益的同時注重經濟效益，逐漸實現由政府、集體單一供給模式向社會化多元供給模式轉型。

2.政策惠及的人群從“照顧弱者”向“服務公眾”轉變。最初設計的養老政策是為了保障“無勞動能力、無法定贍養人和扶養人、無生活來源”的老年人的基本生活權益，即農村五保供養政策。此外，主要解決老弱病殘企業職工和老干部的晚年生活。隨著經濟體制改革的逐步深化，為解決城市和農村貧困人口的實際生活困難，低保政策應運而生，這代表了傳統即時性的社會救濟制度向現代社會救助制度的轉變。隨后，各種老年人優待政策逐步推進，老年服務的內容擴大到生活照料、醫療護理、精神慰藉、緊急救援等方方面面，養老服務優惠政策的覆蓋面由困難老年人群體向普通老年人群體延伸，養老政策逐漸從傳統的照顧弱者向服務公眾轉型。

3.政策涵蓋的項目從“資金救助”向“綜合供給”轉變。與其他社會政策一樣，養老政策也是通過向老年人提供一定的資金或服務來保障或改善其生活條件。隨著經濟社會的發展，養老服務已經不僅僅意味著“老有所養”，不局限于滿足老年人基礎的生理需求，而是要不斷滿足老年人多層次、多樣化的需求，實現“老有所為”“老有所樂”。山西省不斷健全養老服務體系，努力實現服務方式多樣化，逐步提高養老福利服務隊伍專業化水平，滿足不同群體不同層次的需求。政策導向逐漸從資金救助型向綜合服務供給型邁進，從低水平、窄覆蓋向中水平、寬覆蓋邁進。

三、山西省養老政策實施存在的問題及原因分析

近年來，山西省的養老政策體系不斷完善，養老服務體系建設取得顯著成效。老年福利政策體系框架基本建立，老年人基本權益得到有效保障，養老服務機構的法律地位得到明確，社會辦養老服務機構的合法性得到承認；養老保障的制度基礎基本奠定，養老政策保障面不斷擴大，老年人社會福利政策內容不斷豐富，功能逐步增強；養老服務機構的支持力度不斷加大，建設和運營困難得到減輕，社會地位穩步提高；養老服務質量標準體系初步建立，養老服務行為不斷規范。但與快速老齡化的嚴峻形勢相比，我省養老事業發展仍較為滯后。盡管當前已有多項利好政策，但在出臺和落實的過程中仍存在諸多問題。

（一）存在的問題

1.立法層次有待提高。從法律制度的建設來看，當前全國養老領域的法規建設立法層次不高，缺少養老保障基本法；從社會保障的部門法來看，僅有一部《社會保險法》是處于法律層次的規范性文件；《社會救助暫行辦法》僅僅是國務院通過的規范性文件，屬于行政法規，立法層次較低，權威性不夠；而社會福利則沒有一部綜合性基本法律，難以對相關問題進行全面系統地規范和調整。立法層次低所帶來的突出問題，不僅是法律法規的嚴肅性、權威性、強制性和穩定性明顯不足，還包括部門利益、地方利益的痕跡隨處可見，爭權諉責的現象較為突出，行政部門通過法規、規章自相授權等，進一步損害了國家法制的完整性與部門之間的協同性。同時，養老保障需要多部門和多領域的協調和配合，沒有一部較高層次的法律法規而僅憑部門規章這樣低階位的規范去調整，對于許多問題鞭長莫及，低層次的養老政策變動過快導致政策執行者疲乏，落實效果大打折扣，甚至違背政策制定的初衷。

2.保障內容有待完善。有關山西省的養老保障法規政策已經大量出臺，但立法空白猶多，無法可依的現象依然存在。就宏觀角度而言，社會救助法、社會福利法、社會組織法等關乎民生的基本法律還未制定，甚至還未形成相對成熟的法規。就我省的中觀層次來說，殘缺的法規和政策仍待充實。如：全省范圍內缺乏科學統一的養老自理評估體系，對老年人失能程度把握不精準，難以提供與其需求相匹配的照料護理服務?，F行養老保險制度體系缺乏長效機制，盡管制度覆蓋面雖逐年擴大，但城鎮各類企業職工、個體工商戶和靈活就業人員都還沒有實行法定的養老保險制度，合同工、臨時工至今也沒有統一的養老保險執行辦法，補充保險與商業保險缺乏有效支持政策，市場資源還未得到有效調動，多層次養老保險體系并未真正形成。有關居家養老的政策支持問題和社區日間照料中心如何可持續運轉的問題尚未明確，關于養老服務機構的服務質量標準、養老服務機構星級評定工作制度、養老服務機構綜合責任保險等均無具體規定。養老護理人員編制薪酬待遇獎懲依然無法可依。此外，現行的基本醫療保險制度中缺少專項老年醫療保障。

3.體系框架有待健全。在長期積累的基礎上，山西省的基本養老保險制度逐漸呈現出“碎片化”的格局，城市與農村分割、私人部門與公共部門分立、名目多樣、待遇各異的養老保障制度并存。從全省的養老法規政策制定來看，我省不僅有城鄉居民基本養老保險制度、企事業單位養老保險制度，農民工養老保險、失地農民養老保障制度，而且有老年津貼制度、農村五保戶制度、農村計劃生育家庭獎勵扶助制度、優撫制度和城市孤寡老人福利制度。除了區分于不同人群的“大碎片”現象，還有在每一類制度中的“小碎片化”問題。即使是同一類人群的養老保險項目中都因單位、因地區或因個體特征而存在著繳費標準、財政補貼、支付水平等方面的較大差異。比如在事業單位養老保險制度改革中，有的地方以人事部門核定的檔案工資為基數征收，有的地方以工資總額為基數征收。另外，即使是同一地區，繳費比例也是不統一的，各單位的繳費比例存在一定的差異。因此，當前的養老保險制度格局呈現出“大碎片化套小碎片化”的特點。與此同時，有的內容相互重疊，需要進行政策整合，如重度殘疾人補貼制度與高齡老人補貼制度和失能老人的長期護理險制度存在交叉重合。

4.資金投入有待規范。目前養老資金的使用還缺乏規范性。在資金使用管理過程中，政府的行政監督和公民的社會監督缺乏，項目的審計監督也不規范。第一，政府對財政直接資助或直接撥付的資金缺乏長期性制度性的監督，政府定期或不定期的資金檢查沒有形成制度性安排，養老服務組織也缺乏定期向政府報告資金使用情況的自覺性；第二，政府對養老服務組織通過項目申請獲得的資金也缺乏階段性的檢查評估，對養老服務項目的資金支持多采用終期一次性撥付或提前全額撥付，很少采用階段性評估、撥付的機制，缺乏將階段性的評價結果與資金撥付相結合的制度安排；養老服務組織對于專項資金也缺乏科學管理，項目審計監督制度運行不規范；第三，社區養老運行資金缺乏公民參與監管的機制和渠道，特別是對社會捐贈部分的資金，社區服務組織也缺乏定期向社會公示和披露的制度，項目資金的用途等也很少通過項目聽證會、座談會渠道與公民協商，總之資金的支出及其管理還沒有形成嚴格的制度和規范。

5.優惠力度有待加大。關于養老政策中補貼的優惠力度仍不夠，現有的補貼政策仍沿用2015 年的補貼標準，針對民辦非營利性養老機構，即每月每床最低得到100 元的運營補助，針對城鄉社區老年日間照料中心，按照實際運營情況，每年給予2 至5 萬元的運營補貼，與發達地區的補助標準相差甚遠，難以彌補養老機構實際運行中的成本和損耗，許多養老機構都是靠經營者持續墊資投入勉強維持，長此以往難以為繼。

6.政策實施有待強化。省政府提出并實施的鼓勵老齡產業發展的一些諸如“公建民營”“民辦公助”的稅費減免和各項補貼政策未落實、不兌現現象較為嚴重，很多政策形同虛設。對養老機構的盈利性難以界定和證明，同時，受上位法和前置審批等因素的影響，部分民辦非企業性質的養老機構各項補貼政策申請程序繁多，具體操作程序不明確，手續冗長，審核耗時耗力，前期允諾的建設補貼和運營補貼還未落實。近年來，受經濟下行壓力影響，我省部分市縣財政困難，絕大多數村集體經濟已不復存在，缺乏收入來源補貼的日間照料中心面臨運營難的問題。另外，我省民營經濟落后，社會力量參與程度低，影響老齡產業的發展。在養老政策落實過程中民營資本等社會力量仍處觀望狀態，用實際行動邁進養老領域的案例少之又少，面對養老問題“雷聲大，雨點小”，雖然政策具有含金量，但出于投資大、周期長、回報率不明等原因，常常令政策落地困難。

（二）原因分析

1.城鄉體制“碎片化”。計劃經濟體制時期，受城鄉戶籍、單位性質和職業身份等社會等級的影響，我國的社會保障制度呈現“一個國家、兩種福利”的局面。在城市，按照國企改革的進程和順序，先后確立了失業（待業）保險制度、養老保險制度、醫療保險制度、城市最低保障制度、農民工社會保障制度、失地農民社會保障制度、城鎮居民社會保障制度等體系。在農村，2002 年以后，逐步為農村居民構建了新型農村合作醫療制度、新型農村養老保險制度、“五保”供養制度、農村最低生活保障制度等。之前所有社會保障制度的構建，均堅持了以“戶籍”和“身份”定位制度的慣性，攜帶了城鄉分割體制的基因，導致現行的社會保障制度體系仍呈現“碎片化”的制度樣態。

2.行政管理體制分割。從總體上看，現行養老事業既歸民政部門管理，又由老齡委管理，存在著分工不明、職責重疊或缺位的問題。甚至在民政部門內部，同一事務和項目也會出現由不同的處室負責的局面。這種管理體制的不順暢在一定程度上制約著養老事業的發展。各行政主管部門由于角度、視野或者立場的不同，針對各自認為的主要問題出臺政策，導致決策執行力度大打折扣，甚至起到反向作用。部門分割、政出多門導致的“多龍治水”，缺乏必要的統籌和聯動機制，從而很難有效地滿足養老對象的各種需求。

3.政策執行機構間缺乏聯動。養老領域的改革往往采取政策治理方式，上面確定政策方向和基本框架而不規定政策的具體規范，下面因地制宜進行創新，經過自下而上進行試驗，再自上而下總結、完善政策。由于城鄉差別、區域差異以及事權與財權一直沒有明確劃分，依賴財力支持的養老政策制度，在層層落實過程中，各地均根據自身財力狀況和地方知識、地方利益，在創新旗號下，對各項社會保障項目的籌資、待遇、管理經辦等方面相繼變通創建了不同模式，形成了差異化、層級型的地方政策壁壘。

4.政府、市場和個人權責關系不清。政府對養老保險的財政補貼持續擴大，但卻未法定化、比例化，政府責任處于非規則狀態；政府責任邊界不清，又導致市場在資金運營管理、養老服務供給以及發展補充性保障制度方面無法充分發揮作用；而參保者個人由于名義工資制與實際工資的差別，亦導致所負責任不盡相同，參保人參與此制度尤其是個人賬戶監督管理的權力缺乏制度性保障。

四、完善山西省養老政策的思路

養老是一項系統工程，需要多方努力，各司其職，各盡其能，共同建設。山西省現有的養老政策體系及體制機制遠不能適應當前養老服務發展的需要，必須結合實際情況，創新改革思路，加大改革力度，進一步完善養老政策體系，促進全省養老事業健康發展，養老服務能力有效提升。

1.整合養老服務資源。統籌協調全省資源，從規劃建設、服務體系、人才培養、監督管理、法律責任等多角度全方位制定出臺更高層次的養老服務法規，以更高的視角審視規范養老服務行為。結合不同地區的功能規劃和財政狀況，因地制宜出臺政策措施和資金配套方案。以民政部門為主，聯合衛計委、殘聯、人社等部門，整合現有的“零散型”養老力量和養老資源，實現社會資源共享，爭取效率最大化。進一步明確政府、市場、社會及家庭各養老主體的職能定位，多方動員社會力量參與養老服務業發展，構建政府、市場、社會和家庭四方聯動新格局，形成以老人為核心、四方各司其職、各盡其責、互相協作的體制機制。

2.健全養老服務體系。大力弘揚孝道文化，營造養老氛圍。不斷鞏固和完善家庭養老的法規政策，以制度的形式規范子女贍養老人的義務，并對虐老等違責行為進行追究。大力發展社區養老中心，推動老年宜居社區建設，推動和扶持老年人家庭無障礙設施的改造。推進多層次、廣覆蓋、寬領域的養老服務信息化綜合平臺建設，加大力度解決日間照料中心的運營難題。發展多層次多功能的機構養老服務，建立并完善公辦養老機構的入住評估制度。建立規范化和標準化管理的相關制度，制定支持養老機構連鎖經營模式的優惠政策，增加養老機構獎懲措施。

3.促進醫養結合深化。結合實際情況制定符合省情的醫養結合發展規劃，具體細化到醫養結合型養老機構的用地面積、基礎設施建設資金、行政審批、運營補貼等上面。健全醫保對醫養結合的支持政策，擴大醫保支付范圍，將取得“執業許可證”的護理院納入醫保定點醫療機構范圍，養老機構的內設護理床位納入醫保支付范圍，在養老機構產生的康復護理費用統一納入醫保報銷范圍。鼓勵商業保險機構為參保群眾提供多層次、多樣化的商業長期護理保險產品和服務。

4.加快城鄉協調發展。社會政策的推行旨在促進經濟社會的協調發展，養老政策也不例外。山西省當前養老服務水平在城鄉和區域間仍然存在一定差距，要不斷加大財政投入，改善城鄉及地區間養老保險、醫療服務、社區照顧以及社會參與等保障條件和服務設施，加強完善監督管理體制，逐步縮小城鄉、區域間的養老政策保障水平差距。同時，針對當前社會結構中福利利益受損的農村、貧困地區老年群體進行政策研究，制定財政予以養老補償的范圍、額度、資金渠道及操作程序等。

5.完善政策運行機制。政府、社會與市場共同構成現代社會的三元結構。養老政策在運行機制上也需要堅持“政府主導、社會參與、市場運作”的方針，即政府保障基本，社會增加供給，市場擴充服務。明晰政府與社會、市場的職責，政府提供基本養老公共服務，體現“?；尽⒍档拙€”作用，著力保障特殊困難群眾。鼓勵和支持社會組織提供不以營利為目的公益性養老服務。提升市場化養老服務，通過促進養老產業發展，滿足多元化多層次養老需求。

6.增強政策執行力度。政策的落實程度是影響養老服務業健康發展的重要因素。從實際操作層面看，制約養老產業發展的一大問題就是政策“不落地”。由于優惠政策的落實往往牽涉到諸多部門，涉及到方方面面的利益調整，因此落實情況不容樂觀。上邊的政策到了下邊往往變樣走形，這是行政管理體制中存在的一個長期性頑疾。政府主管部門應拿出勇氣，組織專門力量來檢查養老服務業發展相關政策的執行情況、督促落實，暢通信息反饋渠道，多聽聽基層的意見和聲音，不斷補充和完善相關政策，改進相關工作。