從時間上的關聯比對浮現出的“明招暗定”

●李春生

一、案例引言

近年來,隨著政府集中采購不斷規范管理，尤其“放管服”改革不斷深入推進，市場開放度、公開透明度不斷地擴大和增強。各種招標代理公司如雨后春筍紛紛出現，當然因水平良莠不齊，在業務代理過程中或多或少出現這樣那樣的問題。與此同時，在集中采購項目管理審計中，招投標采購程序、過程是否合法、合規；單位內控制度是否健全、能否有效運行一直是近年來消防系統內部審計監督關注的重點，也是各級采購部門、監督部門所實施、追求的基本底線。本文通過兩份無明顯違規的獨立采購項目檔案，通過采購時間的先后進行一定的關聯對比，從發現的不合常理的程序操作上進行合理懷疑，進而挖掘出一起采購業務中的形式主義、虛假招標事例。最后分析了當前體制存在的弊端等原因，從完善機制、強化執行角度提出相應的審計思考建議。

二、案例正文

審計人員在對XX 消防大隊政治教導員C 同志的離任經濟責任審計中，發現兩份采購檔案：一份是公園路中隊裝修設計招標檔案，于201χ 年1 月21 日由江投招標有限公司代理競爭性磋商招標，2 月1 日開評標，由江天市天磊裝飾公司中標（10.8 萬元）；另一份是公園路中隊營房室內改造工程招標檔案，于201χ年1 月18 日經江投招標有限公司代理公開招標，2 月19 日開評標，由江天市上家建筑裝潢工程有限公司中標。

單獨從采購檔案看，兩個采購項目從代理招標協議、采購方式、掛網公告、開評標、中標公告、協議簽訂等環節，沒有發現有什么明顯不妥當的地方。

但“公園路中隊”這五個字給審計人員腦海留下印象，兩個項目名稱都涉及這個中隊，是否有什么直接聯系？如果有因果聯系，前后時間不合常理，是不是有什么隱情？

出于職業謹慎，為了弄清上述狀況，審計人員調整了工作方式和工作方向，隨即詢問了項目經辦人，確認了一個事實：兩個項目是大隊對所屬的公園路中隊的營房進行的維修改造。那么問題就出現了：裝修設計方案招標怎么可能在施工招標后面呢？這不是明顯的程序違規嗎？

帶著職業懷疑，審計人員先后對經辦人、教導員C、大隊長A 等人進行了個別談話。經過談話了解到，該項目原本擬將設計方案所需費用納入工程一并招標，但因金額較大，依據上級制度規定要求，支隊內控人員建議單獨招標。而項目前期大隊已經聯系了相應的設計公司，提供了心儀的設計方案，也曬出了圖紙，并且依據相關的圖紙和方案委托造價公司編制出了施工招標所需的工程量計價清單。到此，審計人員已心知肚明，對設計項目招標的真實性和質量已不抱希望了。

果不其然，經過向江投公司和天磊公司電話詢問和函詢，兩個公司先后承認，這個工程的設計方案招標就是為了滿足甲方內部管理需要，在招標公司走個形式，留下印跡，形成檔案。另外因為XX 大隊向江投公司委托招標項目時，時間上也有先后，代理公司也沒注意到兩個項目的時間問題，按照提交的先后次序進行掛網公告。

至此，真相大白。XX 大隊前期沒有經過科學研究論證，不熟悉制度規定要求和工作流程，匆忙上馬項目，該招標的不招標，該監督的不監督，事后匆忙補救，留下無法合理解釋的漏洞。江投公司作為招標代理服務中介機構，沒有嚴格履職，針對服務項目，沒有盡心盡責、認真審核，甚至是為了經濟利益搞什么“明招暗定”、故意為之。天磊公司一味追逐業務利益，在未簽訂合同的情況下無視風險，進行裝修方案設計，事后鼓動游說其他公司陪標。

三、案例點評

近年來，審計中發現，委托代理機構組織實施的政府采購項目存在不少問題，這些問題既有代理機構責任心不強、業務不精、履職不嚴格的原因，也有各單位對代理機構監督管理不到位的原因，同時還與具體項目經辦人思想認識有偏差有直接的原因：總認為，把項目委托了，一切與我們無關，即使代理公司工作上有問題，也應由他們的監管部門（如財政部門）進行查處，我們無權去評判。

其實，財政部87 號令明確了采購人要強化權責對等意識，主動落實主體責任，對采購人參與政府采購活動提出了更高的要求。

在法律層面上，讓采購人承擔采購活動更多責任的信號越來越強烈。因此，各單位要進一步提高認識，增強采購部門、人員對采購工作的監督管理能力，不斷規范采購行為，提高采購質量。

本案例中著重反映了以下幾個方面的問題：

一是大隊及采購人員對相關法規制度不熟悉，不懂業務，為控制采購結果，為招標而招標。對于年度確定的重點工作，前期沒有科學論證項目，沒有合理編制采購計劃，不能做到穩步推進實施采購項目。為完成采購項目，保障裝修工程按要求開展，變通采購程序來縮短時間，程序給時間“讓路”，導致問題的發生。

二是招標代理機構唯利是圖，無視職責，招投標走過程、流于形式，為追求利益一味討好招標人。本案中代理機構從業人員能力素質不足，相關人員及公司責任缺失，履職不嚴格或故意為之。

三是大隊領導和經辦人思想認識陷入誤區，缺乏對招投標過程的監督意識。另外，在事后檔案移交環節，大隊也未對代理機構移送的采購檔案資料進行認真的審核監督。

四是制度設置不利于工作質效的開展和提高。采購限額達不到政府采購目錄，不能在政府指定采購平臺等媒體上發布招標信息，只能在代理機構等“小網站”發布公告，一定程度上縮小了采購信息知悉范圍，未能達到真正的公開，造成競爭不充分，給陪標、串標、圍標等制造了操作空間。

四、思考啟示

1. 體制機制與現實工作需求不匹配，自我革新勢在必行。消防系統改制前支隊級單位后勤專業人員少、人員調整頻繁，流動性大；大隊級單位無后勤崗位人員，多為參謀或戰士兼職。無崗可配、無人可用、有才不能留的體制機制，給后勤工作開展帶來相當大的困難和風險。同時，總隊級單位為加強內部控制建設和所謂規范化管理需要，出臺了系統內的集中采購制度，如進一步限定的采購限額、形同虛設的采購領導組織等等（本案例中設計方案10.8 萬元，達不到政府采購的20 萬元限額標準，但達到了總隊規定的要求），進一步增加了基層的采購工作量，加劇了人少事多的矛盾，為采購而采購應運而生，集中采購工作質量難以提高。

當前，消防改制正在進行中，從目前的信息來看，將來消防改制完成后，沒有其他經費來源，不管是中央財政資金還是地方財政資金，都屬于政府采購資金和政府部門監管資金。在集中采購政策制定上與地方完全接軌，尤其是采購限額起點上決不能另辟蹊徑，要敢于自我革新，借鑒“放管服”有效做法，提高工作質效。

支隊、大隊作為采購單位應當根據年度重點工作任務，科學論證項目，科學編排年度綜合預算，合理編制采購計劃，穩步推進實施采購項目。在具體操作上，采納地方各級政府集中采購目錄及標準，采取地方政府允許的采購方式和形式，減少采購工作量，提高工作質效，減少或合理規避采購風險。

2.制度執行與形式主義危害并存，落實監督需強化。投標人相互串通搞“陪標”“圍標”或者與招標人串通，投標人之間“陪標”；施工單位為了使自己“合法中標”，私下找幾個施工單位給其“陪標”。這些現實危害較大：一是培育了腐敗的土壤和空間；二是浪費了資金，降低了資金使用效益。

提高監督不是掛在嘴上的。本案例中招標人缺乏必要的專業素養，對代理機構缺乏必要的有效監督，對采購過程跟蹤不到位，對采購結果審查不嚴。從紙質檔案中迎合了上級的集中采購制度要求，這種形式主義與此案最終發生有著密不可分的聯系。

要進一步完善采購人對代理機構監管的內部制度要求，進一步細化明確委托服務合同雙方的權利和義務，從根本上約束其工作、規范其行為；通過定期的考核評比，將不負責任、業務不強的代理機構納入“剔除庫”“黑名單”，形成優勝劣汰的動態監管機制。同時，對于因履職不嚴格給單位帶來利益損失的，要嚴肅追究其責任，該抄告政府行業監管部門的抄告監管部門，該訴訟的勇敢訴訟，利用一切合法手段維護單位聲譽和利益。

3.注重人才選拔培養，實現專業人做專業事。本案中單位成立了采購領導小組和采購機構，但沒有在具體操作的采購人才選拔培養上下功夫，經辦人大多是一知半解的門外漢，出現能力不足造成的工作紕漏，造成的后果和影響是很大的。

要進一步加強人才培養和使用。采購是一門專業性較強的工作，既需要熟悉相關的法律法規，也需要踏實肯干、耐得住寂寞和繁瑣的人。無論消防改制前還是改制后，政府對消防工作的重視不會變，各級政府對消防投入遞增的趨勢不會變，龐大的采購資金需要一支業務精干的隊伍來操作、來監管。

人才要么通過購買服務來實現，要么通過長期的自行培養。即使購買服務，也要有對服務監督評價的人。人才的成長是一個長期的過程，需要下一定的功夫。要選拔好人，培養好人，培訓好人，才能減少問題的發生。

4. 審計人員職業道德和業務素養建設永遠在路上。俗話講“魔高一尺道高一丈”“沒有金剛鉆不攬瓷器活”。《審計法》規定:審計人員應當具備與其從事的審計工作相適應的專業知識和業務能力。

審計取證不能表面化，要善于歸納分析、前后聯系對比。要勇于探求事實真相，確保審計證據形成環狀，盡力規避審計風險，慎重作出審計評價。審計風險意識要格外注重，一是對他人客觀，二是對自己保護。

在如今信息量巨大的時代，審計人員的知識面要盡可能廣、法規制度要盡可能熟、業務技能要盡可能精。同時要有嚴謹扎實的工作作風，要實事求是、客觀公正地探實情、講實話，不搞“花架子”和表面功夫，不當老好人。