煙草企業(yè)圍標(biāo)串標(biāo)防控維度研究

●杜 彬 蔡巧燕

黨的十八大以來(lái)，國(guó)家煙草專賣局黨組按照黨中央全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略部署，逐步強(qiáng)化規(guī)范管理工作，始終堅(jiān)守規(guī)范管理“生命線”不動(dòng)搖。近年來(lái)，行業(yè)規(guī)范管理工作緊盯重大工程項(xiàng)目、重要物資采購(gòu)領(lǐng)域廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控，狠抓招標(biāo)采購(gòu)?fù)怀鰡?wèn)題和關(guān)鍵環(huán)節(jié)監(jiān)管，立新規(guī)，出實(shí)招，破難題，有效推動(dòng)“三個(gè)保障機(jī)制”落地。

然而，當(dāng)前行業(yè)規(guī)范管理工作質(zhì)量不高問(wèn)題普遍存在，重點(diǎn)是招標(biāo)采購(gòu)方面，“真招實(shí)招”不到位，圍標(biāo)串標(biāo)等花樣百出，操作不規(guī)范。如何強(qiáng)化圍標(biāo)串標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)防控，有效治理頑疾，促進(jìn)招投標(biāo)工作公開公平公正，打好重點(diǎn)領(lǐng)域廉潔風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，成為值得思考和研究的問(wèn)題。

一、事前維度：重視標(biāo)前準(zhǔn)備工作

招標(biāo)前期的準(zhǔn)備工作，是公開招標(biāo)能否順利進(jìn)行的前提和基礎(chǔ)，也是確保企業(yè)采購(gòu)工作能夠科學(xué)規(guī)范、價(jià)格合理、質(zhì)量過(guò)關(guān)的關(guān)鍵所在。嚴(yán)格按照招投標(biāo)相關(guān)法律和行業(yè)規(guī)范管理相關(guān)制度來(lái)開展標(biāo)前的各項(xiàng)工作，盡可能地降低準(zhǔn)入門檻，擴(kuò)大公示范圍，從而讓更多的投標(biāo)人參與投標(biāo)，增加投標(biāo)人的串通投標(biāo)的機(jī)會(huì)成本，增加合謀的難度，從而最終實(shí)現(xiàn)招標(biāo)人的效用最大化。

（一）強(qiáng)化代理機(jī)構(gòu)管理，明確具體違規(guī)責(zé)任

招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)在招標(biāo)采購(gòu)工作中起著非常重要的作用，高質(zhì)量的招標(biāo)代理能夠保證招標(biāo)活動(dòng)的合法性和科學(xué)性。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中有一個(gè)“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”，是指每個(gè)人都是以自身利益最大化為目標(biāo)。采購(gòu)過(guò)程中的當(dāng)事人、投標(biāo)人和招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)也不例外，利益的驅(qū)使可能促使他們串通投標(biāo)，因此加強(qiáng)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的管理顯得尤為重要。煙草企業(yè)在與招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)簽訂招標(biāo)代理委托合同時(shí)，應(yīng)著重將招標(biāo)人、投標(biāo)人串通及有行賄、索賄及受賄等行為的列入違規(guī)情形，明確違規(guī)責(zé)任，切實(shí)防止招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)違規(guī)操作，促使代理機(jī)構(gòu)規(guī)范化運(yùn)行。

（二）把好招標(biāo)文件編制，合理制定游戲規(guī)則

合理設(shè)置資格條件。投標(biāo)人資格設(shè)置應(yīng)與項(xiàng)目具體特點(diǎn)和實(shí)際需要相適應(yīng)，條件的設(shè)置不應(yīng)過(guò)高，并符合法律要求，以防止投標(biāo)人過(guò)少而產(chǎn)生流標(biāo)的現(xiàn)象。按照法律和行業(yè)規(guī)定，招標(biāo)人不得以不合理的條件限制或者排斥潛在投標(biāo)人，不得對(duì)潛在投標(biāo)人實(shí)行歧視待遇，嚴(yán)禁為意向中的特定投標(biāo)人予以“度身招標(biāo)”。同時(shí)設(shè)置限制性規(guī)定，對(duì)投標(biāo)人資格進(jìn)行限定：與招標(biāo)人存在利害關(guān)系可能影響招標(biāo)公正性的法人、其他組織和個(gè)人，不得參加投標(biāo)；單位負(fù)責(zé)人為同一人或者存在控股、管理關(guān)系的不同單位，不得參加同一標(biāo)段投標(biāo)或者未劃分標(biāo)段的同一招標(biāo)項(xiàng)目投標(biāo)；在“信用中國(guó)”等平臺(tái)上查詢到投標(biāo)人有失信記錄的，限制其參與投標(biāo)。

推行資格后審制。資格審查分為資格預(yù)審和資格后審。在實(shí)踐中，煙草行業(yè)應(yīng)大力提倡公開招標(biāo)采用資格后審，不建議采用資格預(yù)審方式，如確需采用，也建議采用合格制。這是因?yàn)橘Y格預(yù)審，雖然能夠事先確定合格投標(biāo)人，減少評(píng)標(biāo)工作量，但是這也為圍標(biāo)串標(biāo)的操作提供了時(shí)間和空間條件。而資格后審，則是把審查的權(quán)力交給評(píng)標(biāo)委員會(huì)，凡是滿足招標(biāo)公告條件的潛在投標(biāo)人都被允許參加投標(biāo)。與其相比，資格后審在公開程度、競(jìng)爭(zhēng)的廣泛性和公平性方面都有較大的優(yōu)勢(shì)，從而使得更多的競(jìng)爭(zhēng)者有機(jī)會(huì)參與投標(biāo)，為圍標(biāo)串標(biāo)的操控增加了難度，更能體現(xiàn)招標(biāo)的公開公平公正。

明確最高限價(jià)。投標(biāo)人之間的串通投標(biāo)行為會(huì)對(duì)最終招標(biāo)成交價(jià)格造成影響。設(shè)定最高限價(jià)能夠有效控制采購(gòu)成本，降低投標(biāo)人由于串通投標(biāo)而獲得的“額外利潤(rùn)”。最高限價(jià)是招標(biāo)文件的重要組成部分，是招標(biāo)人能夠接受投標(biāo)人的最高限價(jià)。實(shí)踐中投標(biāo)人如果高于最高限價(jià)，其投標(biāo)將被否決。最高限價(jià)的設(shè)定，能夠有效控制中標(biāo)價(jià)格，提高透明度，防止投標(biāo)人惡意哄抬標(biāo)價(jià)而損害招標(biāo)人的利益。

（三）做好招標(biāo)公告發(fā)布，確保工作公開透明

競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本特征之一。只有在市場(chǎng)上存在多個(gè)滿足需求的目標(biāo)，并不少于最低競(jìng)爭(zhēng)數(shù)，進(jìn)而采購(gòu)能夠形成有效競(jìng)爭(zhēng)。因此，招標(biāo)人要設(shè)法吸引更多的投標(biāo)人參與競(jìng)標(biāo)，以形成競(jìng)爭(zhēng)博弈。發(fā)布招標(biāo)公告，是公開招標(biāo)的顯著特征之一，也是公開招標(biāo)的第一個(gè)環(huán)節(jié)。招標(biāo)人選擇在何種媒介上發(fā)布，直接決定了招標(biāo)信息的傳播范圍及受眾面，影響到招標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)程序和效果。《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》明確規(guī)定，招標(biāo)人采用公開招標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)發(fā)布招標(biāo)公告。依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目的招標(biāo)公告，應(yīng)當(dāng)通過(guò)國(guó)家指定的報(bào)刊、信息網(wǎng)絡(luò)或者其他媒介發(fā)布。除以上規(guī)定外，煙草行業(yè)還規(guī)定，招標(biāo)公告應(yīng)在兩家省級(jí)以上媒介發(fā)布，以保證招標(biāo)信息發(fā)布有盡可能廣的覆蓋面。值得注意的是，無(wú)論選擇在那種媒介上發(fā)布，其在媒介上發(fā)布的信息必須一致，以保證信息的準(zhǔn)確性、真實(shí)性和全面性。

二、事中維度：重視開標(biāo)評(píng)標(biāo)管理工作

開標(biāo)評(píng)標(biāo)是公開招標(biāo)的重要環(huán)節(jié)，若有程序不到位，把關(guān)審查不嚴(yán)格，評(píng)標(biāo)不規(guī)范，會(huì)給圍標(biāo)串標(biāo)提供有利的空間，也不能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)圍標(biāo)串標(biāo)行為。

強(qiáng)化專家信息保密管理。評(píng)標(biāo)委員會(huì)作為評(píng)標(biāo)的權(quán)力機(jī)構(gòu)，具有決定項(xiàng)目預(yù)中標(biāo)的權(quán)力，同時(shí)也承擔(dān)著公平公正評(píng)標(biāo)的責(zé)任。然而，評(píng)標(biāo)專家信息的泄露，就會(huì)破壞公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，可能使投標(biāo)人有足夠的時(shí)間做“功課”，使評(píng)標(biāo)專家被“各個(gè)擊破”。《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》第三十八條規(guī)定，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)采取必要的措施，保證評(píng)標(biāo)在嚴(yán)格保密的情況下進(jìn)行。任何單位和個(gè)人不得非法干預(yù)、影響評(píng)標(biāo)的過(guò)程和結(jié)果。因此，招標(biāo)人加強(qiáng)對(duì)評(píng)標(biāo)委員會(huì)信息的保密管理是法律賦予的權(quán)力和義務(wù)。評(píng)標(biāo)專家抽取應(yīng)“宜遲不宜早”，專家確定的時(shí)間距開標(biāo)的時(shí)間間隔越長(zhǎng)，就會(huì)容易走漏風(fēng)聲，投機(jī)者就有機(jī)可乘。一般情況下，采購(gòu)辦應(yīng)在監(jiān)督部門的監(jiān)督下，在開標(biāo)前24 小時(shí)隨機(jī)抽取評(píng)標(biāo)專家（特殊情況除外），并強(qiáng)化采購(gòu)管理人員的保密意識(shí)，嚴(yán)防評(píng)標(biāo)專家信息外泄。

強(qiáng)化開標(biāo)程序管理。開標(biāo)是招投標(biāo)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵循的公開原則的體現(xiàn)，以確保投標(biāo)人提交的投標(biāo)文件與提交評(píng)標(biāo)委員會(huì)評(píng)審的投標(biāo)文件是同一份文件。在規(guī)定時(shí)間和規(guī)定地點(diǎn)開標(biāo)，嚴(yán)禁接收遲到投標(biāo)人的投標(biāo)文件。開標(biāo)時(shí)宣讀開標(biāo)紀(jì)律，并由投標(biāo)人或者其推選的代表檢查投標(biāo)文件的密封情況。加強(qiáng)投標(biāo)保證金管理，投標(biāo)保證金由投標(biāo)人賬戶電匯至招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)管理的保證金專用賬戶，嚴(yán)防投標(biāo)人圍標(biāo)串標(biāo)。當(dāng)眾拆封所有投標(biāo)文件，及時(shí)唱標(biāo)，并如實(shí)記錄開標(biāo)過(guò)程以及投標(biāo)文件的唱標(biāo)內(nèi)容，以加強(qiáng)招標(biāo)人和投標(biāo)人之間，以及投標(biāo)人與投標(biāo)人相互之間的監(jiān)督。

強(qiáng)化評(píng)標(biāo)專家管理。《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第四十九條規(guī)定，評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員應(yīng)當(dāng)依照招標(biāo)投標(biāo)法和本條例的規(guī)定，按照招標(biāo)文件規(guī)定的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法，客觀、公正地對(duì)投標(biāo)文件提出評(píng)審意見。然而，評(píng)標(biāo)專家不履行職責(zé)，不按照規(guī)定對(duì)不合理低價(jià)進(jìn)行質(zhì)詢、判定，或者不對(duì)投標(biāo)文件異常一致涉嫌圍標(biāo)串標(biāo)的情況進(jìn)行認(rèn)定等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。強(qiáng)化評(píng)標(biāo)專家的管理，以問(wèn)題為導(dǎo)向，完善相關(guān)制度，明確評(píng)標(biāo)專家的權(quán)利和義務(wù)，選擇業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、工作作風(fēng)實(shí)的員工入選內(nèi)部專家?guī)欤宰坟?zé)問(wèn)責(zé)促內(nèi)部評(píng)標(biāo)專家履職盡責(zé)；加強(qiáng)外部專家的動(dòng)態(tài)監(jiān)督管理，對(duì)違反評(píng)標(biāo)紀(jì)律，不認(rèn)真履行義務(wù)，不按照招標(biāo)文件要求評(píng)標(biāo)的社會(huì)評(píng)標(biāo)專家，將限制參與本單位非依法必須招標(biāo)的招標(biāo)項(xiàng)目評(píng)標(biāo)。

三、事后維度：重視標(biāo)后監(jiān)督工作

建立完善的標(biāo)后監(jiān)管制度是有效規(guī)范招投標(biāo)行為，堵住管理漏洞的重要手段，以真正把“真招實(shí)招”落實(shí)到位。

在合同管理上求實(shí)效。招投標(biāo)合同管理有利于維護(hù)企業(yè)在合同履行過(guò)程中的合法權(quán)益，提升經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。招標(biāo)采購(gòu)合同的訂立、履行、變更、解除、轉(zhuǎn)讓、終止等均為招標(biāo)采購(gòu)合同管理的主要內(nèi)容。把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)，精準(zhǔn)梳理風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，完善合同管理制度，制定管控措施，強(qiáng)化法規(guī)、審計(jì)、財(cái)務(wù)部門的審核職責(zé)；及時(shí)與中標(biāo)人在中標(biāo)通知書發(fā)出之日起30 日內(nèi)簽訂書面合同，嚴(yán)禁出現(xiàn)背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議，以保證招標(biāo)結(jié)果落到實(shí)處。

在專項(xiàng)檢查上做文章。煙草行業(yè)采購(gòu)金額大、內(nèi)容多、支出多，若有圍標(biāo)串標(biāo)等不規(guī)范行為發(fā)生，極易產(chǎn)生腐敗，影響行業(yè)經(jīng)營(yíng)秩序。因此，加強(qiáng)采購(gòu)領(lǐng)域的規(guī)范管理工作就顯得尤為重要。規(guī)范管理部門是行業(yè)采購(gòu)管理工作的主要監(jiān)管部門，需要狠抓招標(biāo)采購(gòu)?fù)怀鰡?wèn)題和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)管，明確操作流程，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，開展專項(xiàng)檢查，強(qiáng)化圍標(biāo)串標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)防控，提高采購(gòu)規(guī)范管理工作質(zhì)量。同時(shí)凝聚監(jiān)督合力，紀(jì)檢、審計(jì)、財(cái)務(wù)、法規(guī)、規(guī)范各個(gè)監(jiān)督部門構(gòu)建聯(lián)合監(jiān)督的協(xié)助新模式，各部門專長(zhǎng)互補(bǔ)、互相借力，切實(shí)形成“大監(jiān)督”的工作格局。

在供應(yīng)商庫(kù)管理上下功夫。針對(duì)供應(yīng)商圍標(biāo)串標(biāo)等違法行為，煙草行業(yè)建立了“黑名單”制度，這是防范采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，加快建立招投標(biāo)誠(chéng)信體系建設(shè)的具體表現(xiàn)。而發(fā)揮制度的關(guān)鍵在于落實(shí)。嚴(yán)格供應(yīng)商庫(kù)管理，經(jīng)查實(shí)供應(yīng)商在項(xiàng)目招投標(biāo)中存在圍標(biāo)、串標(biāo)等行為的，立即列入為不良行為記錄，并禁止或者限制參與本單位的招投標(biāo)活動(dòng)。同時(shí)及時(shí)上報(bào)國(guó)家局，建立起信息共享和聯(lián)合懲戒機(jī)制，真正把有不良行為的供應(yīng)商攔在煙草采購(gòu)大門之外。

遏制招投標(biāo)過(guò)程中圍標(biāo)串標(biāo)行為是一項(xiàng)長(zhǎng)期性、系統(tǒng)性工作，從長(zhǎng)期來(lái)看，需要行業(yè)上下共同探索和努力，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止投標(biāo)者的圍標(biāo)串標(biāo)行為，完善制度、強(qiáng)化管理、創(chuàng)新舉措，使其成為“高風(fēng)險(xiǎn)、高成本”的違法行為，從而真正推進(jìn)煙草企業(yè)采購(gòu)工作的公開公平公正。